基于全口径预算的财政监督：要点与努力方向

●王雍君 谢 林

十八大报告在谈到推进政治体制改革时，提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，突显执政党对预算全面性的重视。政府的本质是服务人民，推论起来，就是花好纳税人的钱。没有基于全口径预算的财政监督，这是无法实现的。原因很简单：如果有大量活动和公款未纳入预算程序和报告，那么公共支出管理的所有关键目标，即有效地控制开支，部门间和规划间的有效配置财政资源，实现良好的营运管理，确保合规性以及管理财政风险和控制损失，即使是有可能的但也使极为困难的。

随着国内外研究的持续推进以及公共治理实践的不断深入，全口径预算被赋予了更为丰富的维度：政府活动的适当范围；信息披露的类别与详细程度；预算报告类别与制式的完整性；计量口径和时间范围的全面性；预算程序的完整性；预算流程的完整性。其中特别重要的有四个方面：财政信息的标准化披露、预算报告制式和类别的完整性、中期基础的预算准备与评估、基于支出周期的财务合规性控制。

一、财政信息的标准化披露

近年来各级政府采取了一系列措施加强信息披露，但目前仍然缺乏一套严谨细致、概念清晰、操作性强、堪与公司财务信息披露标准等量齐观（并不雷同）的预算信息标准化披露机制，以致在财政信息披露范围、质量、详细程度、时间、频率和程序方面，给行政部门留下了过多裁量权，导致保密导向的选择性披露现象盛行。从现状看，无论与国际惯例相比还是与公司通行做法相比，中国的财政信息披露机制建设已严重滞后。

为此，现行的预算分类系统需要进行深入改革，尽可能采用国际通用标准的分类。预算应按照收支对应关系划分为一般预算和基金预算，一般预算中不存在收支对应关系，基金预算则是“专款专用”。部门预算中的 “项目支出预算”和“基本支出预算”的分类也着实让人摸不着头脑：“项目”如何对应 “基本”？基础概念和分类的混乱，为预算单位随意调剂和隐藏敏感预算信息创造了空间。改革方向是：按照国际惯例，根据是否形成资本（会计上是否记录为资产）为标准，将政府预算区分为资本预算和经常性预算两大类别。资本支出须作出清晰严格的定义。完整的预算分类应至少覆盖三个维度：功能分类、经济分类、组织分类，这些分类应相互兼容，并与规划、活动、条目分类相贯通以提供细节性信息，增加预算报告的可读性。

另外，全口径预算审查和监督要求每年对全部预算资源进行重新规划。流行的基数法只就预算增量做出分配，与此背道而驰。零基预算过于复杂。改革的主流方向是引入基线筹划，其将预算分为线上预算（随政策变动）和线下预算（不随政策变动），用以对现行政策的后续成本进行严格评估，并与新政策（规划）占用预算资源区分开来。如此，财政信息的披露质量将大为提高。

二、预算报告类别与制式的完整性

为确保预算全面性和透明度，除了正式的年度预算文件外，其他应随之同时递交立法机关审查的预算文件至少应包括：全面、可靠和量化的中期宏观经济框架报告（完整披露中期宏观经济预测和财政预测）；财政政策目标报告（澄清政策目标与优先性以及当前财政政策的未来影响）；财政可持续的量化评估报告 （披露政府中期偿债能力信息）；可确认的主要财政风险报告（披露预测假设、或有负债和其他经确认的主要财政风险来源）；中央银行、公共金融机构和非金融公共企业的准财政活动报告（披露政府控制的金融机构和国有企业参与或享受税收优惠、政策性贷款、补贴、财政担保及其造成的财务影响）；税收支出报告；所采用的会计标准报告；政府负债和财务资产报告。

在预算报告制式的标准化方面，中国与国际惯例差距甚大。根据国际惯例，预算报告应覆盖四个主要标准化模块：预算前报告、预算概要、详细的计划以及补充性文件和信息。预算前报告阐明政府在即将到来的下个预算年度的关键性决定和优先事项，包括相对于当前年度而言在优先性方面发生的重要变化以及对这些变化的解释；此外还应列示基本的预算总额数据。预算概要表明政府作为一个整体的综合财政计划，包括主要的支出类别和收入来源，支出应包括按支出对象和功能的分类。第三部分是详细的计划。其中，支出计划需要进一步按组织机构分类，收入也要有详细分类的信息。最后部分的补充性文件和信息（比如社会经济和法律方面的信息）旨在帮助阅读者理解预算计划，以及帮助评估预算对于政府打算促进的政策目标的充分性及其资源含义。

三、中期基础的预算准备与评估

年度预算框架仅针对未来一个年度收支进行预测，很少关注较长时期内的政策变动或宏观经济条件改变对预算的影响，而年度预算有容易造成短视、导致支出膨胀、过于保守等内在弱点。要使预算成为真正有利且有效的政策工具，必须跳出以年度为界线的狭小圈子，将视野扩大到所有具有中长期财政效应的政策领域，将未来宏观经济运行情况、财政政策目标、未来预期收支等融入全口径预算。年度预算本身也可以在一定程度上促进预算与政策的衔接，但如果没有中期视角的导向和约束，政府政策与预算资源配置、预算执行和预算评估之间的联结是脆弱的。

中期基础预算的首要功能在于根据宏观经济与政策筹划，确定未来各年度的预算限额，并据此对支出、赤字和债务等实施总量控制。中期视角下的预算监督亦可以此为基点，根据政府编制的中期展望审查年度预算编制的支出重点以及执行结果的一致性，以强有力地约束各支出部门的支出需求，提高政府政策的连续性和可持续性。

四、基于支出周期的财务合规性控制

支出周期是预算经由立法机关批准后，预算资金从国库进入最终收款人的过程，通常由分配拨款与拨付资金、承诺、核实以及付款等四个阶段组成。在预算执行中对全口径预算进行基本合规性控制，应覆盖支出周期的每个阶段。

（一）承诺阶段的合规性控制

在承诺阶段进行财务控制的必要性在于确认：支出资金的建议已经得到了批准；资金已经按预算的意图被拨付使用，并且预算中确定的各个支出类别都保留有充足的资金；支出资金的建议是按预算中正确的类别提出来的；支出遵循了正确的分类。承诺控制和监督系统的关键要素如下：①每个支出部门呈交财政部门一份季度支出计划，以及与之匹配的月度现金需求报告。在年度和季度现金计划的基础上，财政部门在每个季度开始前签发季度支出限额，以及提供给支出部门的月度现金数量；②支出部门必须将其承诺限定在季度支出限额下，以及根据月度现金流量保证按计划付款；③支出部门准备一份关于未兑现支出承诺和未付账单的月度报告上交财政部门；④每个支出部门应有一名承诺控制官，负责管理承诺控制系统；⑤制定批准承诺、支付和会计记录的详细程序，确保承诺与季度支出限额一致，避免拖欠。

（二）在取得商品与服务阶段进行核实

此阶段合规性控制和监督的主要内容是对供应商交付的商品与服务进行核查，确保其与有关的合同、订单和其他凭证相一致。在核实阶段，支出机构需要计算出每笔承诺需要支付的具体数额。

（三）付款前的会计控制和最终付款后的审计

其必要性在于确认：已经发生了有效的、需要进行会计记录的付款义务；有适当的人员证实商品与服务已如预期的那样被交付和收取；申请付款所需要的发票和其他凭证是真实正确的；确认收款方。在最终付款结束以后，通常还需要有事后的审计，详细审查和报告任何可能的违规行为。只是在审计结束后，预算循环过程才告结束，新的预算循环重新开启。