百亿财政资金配套营养餐：如何监管？

话题嘉宾

叶青：第十、十一届全国人大代表，湖北省统计局副局长，中南财经政法大学博士生导师

张明：西南财经大学财政税务学院教授，硕士研究生导师，主要研究和教授领域为国家预算、项目预算与管理最新实务、预算技术与理论运用等

刘伟：武汉大学政治与公共管理学院副教授、华中师范大学政治学研究院博士后，研究方向为基层政治与当代中国政治

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

青海大通548名学生“营养餐”食物中毒；广西都安400余名小学生喝“营养餐”牛奶腹泻；云南富源某小学给学生营养餐供应的是发霉面包……2013年5月份的短短一个月内,多地接连曝出学生“营养餐”食物变质、中毒事件。此前，据相关媒体报道，云南省镇雄县塘房镇顶拉小学部分学生食用营养午餐后出现腹泻、腹痛、发高烧等症状，300多名孩子后被送入镇雄县人民医院进行检查、诊治；广西那坡县有学校将营养餐补助用于购买营养品“壮壮水牛奶”，供货商可从每名学生的3元补助中赚取1元；云南曲靖有学校直接发给学生2元钱补助，但剩下的1元钱去哪儿了，学校也不甚了了……

“营养餐”，即“农村义务教育学生营养改善计划”，自2011年秋季学期起，中央财政投入160亿元，向集中连片贫困地区680个县的所有农村义务教育阶段学生，提供每人每天3元的营养膳食补助。然而计划实施以来，有关的负面新闻一直不断，有食品安全问题，有营养餐的营养和质量问题，有专项资金被拖延发放和侵占的问题。160亿元财政资金安全和效益堪忧。

自2011年始，营养改善计划国家试点的实施，不仅直接惠及2600多万名农村义务教育阶段学生，而且带动了地方试点工作的深入开展，对全国学生营养状况改善和健康水平提高具有重要意义，是一项重大的民生工程，然而频频曝出的营养餐问题让公众反思：营养餐究竟“营养”了谁？怎样才能避免营养餐遭劫或者变味？怎样才能确保把好事办好，让中央财政专项资金的每一分钱都能“吃到孩子嘴里”？百亿资金配套营养改善计划，投入大、覆盖面广、涉及环节多、情况复杂、安全风险高，应如何监管确保资金的安全有效？本期监督沙龙从“营养餐”存在问题展开探讨，就如何加强该项政策执行中的监管问题进行深度解读。

“营养餐”究竟“营养”了谁？

主持人：营养餐工程对于改善贫困地区儿童营养状况，促进身体和智力发育意义重大，相关人士认为营养餐工程是准公共品的项目，和国家未来人才战略直接挂钩，该工程的远期收益，将远远大于个人收益或财政成本。对于国家实施这一营养改善计划，投入160亿元的财政专项资金用于贫困学生营养膳食补助，您作何评价？

刘伟：根据已有的相关调查和报道，可以看到，我国贫困地区儿童的营养状况急需改善。所以，国家投入专项资金，用于改善贫困地区儿童的营养，是必要而及时的。而按照现在国际上通行的一种看法，即一个国家妇女和儿童的健康具有（准）公共产品的性质，国家的这一举措也是合理的，它体现了以人为本，具有民生财政的色彩，对国民素质的提高和国家的长远发展具有战略意义，非常值得肯定。

叶青：投入160亿远远不够，这只是贫困地区的义务教育阶段的学生，非义务教育的高中生、非贫困地区的学生，都享受不到。但是，这不意味着就没有贫困家庭。因此，建议“两个覆盖”，一是覆盖到所有地区的贫困学生，二是向贫困高中生延伸。武汉市武昌区从4月起到高考结束，给1700个住校的高三学生4元的免费夜宵。这是值得称道的做法。我们的财政资金，直接用于低收入者效用会更显著。

张明：个人以为，国家向集中连片贫困地区680个县的所有农村义务教育阶段学生实施营养改善计划，表明国家十分关注提高农村学生、尤其是贫困地区和家庭经济困难学生健康水平，并直接保障这些地区农村学生的基本营养水平。

营养不良是落后国家及地区常见的儿童疾病，这种疾病也是导致发展中国家及地区持续贫困的重要原因之一。因此，即使在许多发展中国家，保证儿童营养和青少年健康发育，也是政府的一项重要职责，在许多国家“儿童餐”已成为政府向国民提供的一种公共品。2011年中国人均GDP已达到4000美元，全国财政收入已超过8万亿元，相对地讲实施营养改善计划的160多亿元并不是一个太大数目，不说财政收入增量可以解决这项开支，就是从财政收入存量中，稍微压缩一些不合理开支，也完全可以解决这项开支。在中国高速发展的今天，用这样一笔资金为中国儿童提供所需营养，实际上也是一项最基本的人道救助。更何况，在提高儿童营养方面投入资金，可以大大节省因营养不良而导致疾病所花费的医疗费用，显然是一项绩效较高的投入方式和支出选择。

从观念上和长远发展上讲，启动实施农村义务教育学生营养改善计划，不仅体现了政府关注弱势群体、执政为民、关注民生的执政理念，也是坚持以人为本、落实科学发展观的具体体现以及维护社会公平、构建和谐社会的重要举措；是一项十分划算、效率较高的人力资源投入；更是提高民族素质、建设人力资源强国的必然要求，意义和影响十分深远。随着此项营养改善计划实施，关注儿童、学生营养会逐渐纳入各级政府施政内容，从而有效保障儿童、少年健康发育成长和国家“百年树人”目标的实现。

主持人：然而对于背景材料中曝出的食品和资金安全问题您又怎么看？

叶青：好事要做好。所出现的问题，主要监管不到位，处理不及时。对于把学生的“营养餐”当做“唐僧肉”的，要坚决依法处理。

张明：个人认为，背景材料曝出的营养改善计划实施中的食品和资金安全问题，实际上是相关社会问题在营养改善计划实施中的反映，具体说就是当前较为普遍的食品安全问题和政府资金使用的监管问题。食品安全问题与食品安全意识不强、监管制度欠完善、执行欠严格、商家活动缺乏基本道德约束等有关。

政府资金使用的监管问题，即营养改善计划中央专项资金使用的财政监管问题。从我国现行财政预算支出执行及监管制度讲，营养改善计划中央专项资金的使用，是中央财政专项资金在地方的支出使用，应当由相关省区中央财政监察专员办监管。具体包括：一是农村义务教育学生营养改善计划中央专项资金款项，是否纳入国库单一账户监管；二是农村义务教育学生营养改善计划中央专项资金支出，是否纳入相关地方政府采购预算；三是农村义务教育学生营养改善计划中央专项资金支出采购是否公开招标，招标单位资质是否符合条件等；四是农村义务教育学生营养改善计划中央专项资金款项支出，是否执行国库单一账户下的集中支付；等等。

虽然，目前乡村一级财政支出由于技术条件限制，难实行国库单一账户和集中支付管理，但从县级国库单一账户和集中支付制度建设角度讲，作为中央专项资金，应该止于县级财政而由县财政具体执行并监管。具体如纳入县教育部门预算编制，同时编制相应教育专项采购预算，列入县级政府采购及其公开招标，项目进入执行(学生食用)期后，陆续按项目实施进度采用国库单一账户集中支付方式，支付供应商款项。

刘伟：近年来不断曝出营养餐工程中的食品和资金安全，说明该工程的执行和监督环节存在重大漏洞，但并不能因此而从总体上否定这项工程的意义。正所谓“兴一利比生一弊”，期待政策目标能够得到“纯而又纯”的实现，无疑是不现实的。可取的态度是，直面该工程各个环节上存在的监管问题，逐步修正和完善监管程序，使资金尽可能地用好，用到位。对于食品安全，主要是要加强对食品供应环节的全程检查，一旦发现问题，就取消食品供应方的供应资格，或予以严厉惩处。对于资金安全，主要是要加强公开化，中央在各地投入多少，应该怎样使用，要在各级各类主流媒体上予以公开；甚至可以建立专门的网站，用于及时公布相关资金的使用情况，以让学生、家长、公众和媒体都能方便地知晓，从而保持强大的社会监督场，使相关机构和人员不敢也不能截留或挪用专项资金。

主持人：《国务院办公厅关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》、《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》、《农村义务教育学生营养改善计划中央专项资金管理暂行办法》等制度的出台对于营养餐计划的落实和资金安全的保障等已经有较为明确的规定，然而“营养餐”成为“问题餐”的事件依然频现。原因究竟何在？

叶青：一是有制度，而没有严格执行。二是唯利是图的奸商依然存在。三是各方监督不到位。四是问题查出以后处理乏力。

张明：从上述制度，以及教育部等十五部门关于 《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》的五个配套制度，《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》、《农村义务教育学生营养改善计划食品安全保障管理暂行办法》、《农村义务教育学校食堂管理暂行办法》、《农村义务教育学生营养改善计划实名制学生信息管理暂行办法》、《农村义务教育学生营养改善计划信息公开公示暂行办法》等具体规定来讲，从顶层设计到基层安排都已明确各部门相关职责；从中央至地方各级部门具体负责内容，如教育会同财政、审计等加强资金监管，会同财政、发改委等加强学校食堂建设，改善学校供餐条件，配合有关部门做好食品安全监管，开展食品安全检查等。农业、质检、卫生、食品药品监管等相应监管职责以及到学生具体就餐的供餐形式等细节规定，应当说事无巨细、基本都做出了明确规定。

但在上述制度框架下，“营养餐”依然频变“问题餐”。个人以为，造成这种现象的直接根本原因，一是我国贫困地区的乡村经济发展水平低，导致公共服务及管理水平较低。二是相关县级以上管理部门责任不到位、监管不严。尽管相关制度明确规定“将营养改善计划实施情况纳入地方各级政府工作绩效评价体系，明确地方各级政府主要领导是营养改善计划实施的第一责任人，对本行政区域营养改善计划实施工作负领导责任；分管营养改善计划的负责人是直接责任人，其他负责人对分管的工作负管理责任。”

刘伟：相关规定已经比较明确，但“营养餐”还是不断地变成“问题餐”。这里存在三种情况：一是，相关规定表面上看似明确，但依然不够具体，对操作环节可能出现的问题缺乏制度上的周密设计；二是，规定看似明确，但完全不折不扣地执行却是不可能的，因为它低估了执行过程中可能遇到的问题，比如有些地方政府提供工程运行的配套资金的确存在困难；三是，规定是明确的，执行也不存在大的困难，但全程监督的环节被忽略了。中国目前类似的民生工程，最大的问题还是体制内常规监督的失灵和体制外社会监督的缺位。

“营养餐”不能再“变味”：补短板，强监管，重绩效

主持人：国家规定每人每天三块钱的补助就是完全用于吃到学生嘴里的，用于学生营养膳食的改善，是不能用于学生营养膳食改善而增加的日常运营的其他开支。这也说明，营养改善计划实施需要地方在资金、人力方面提供配套，然而现实中尤其以食堂供餐为主的学校，运转成本高，贫困地区的“穷财政”很难支撑，对于这一问题您怎么看？在营养餐计划的落实中，还有那些政策短板亟待补齐？谈谈您的建议。

叶青：挪用营养餐专项资金的情况肯定存在。根据我看到的情况，特别是对“希望厨房”跟踪的情况看，煮饭的电费、厨师的工资，都没有着落，往往会打营养餐的主意。地方财政如何在这些方面予以补助，是一个可以考虑的问题。也就是说，国家财政出3元，爱心人士出3万的“希望厨房”的钱，地方财政出电费、人工费，如果要由学校来出，是很困难的。最为重要的是，开立单独的账册，独立考核。建议设立家长委员会，每天有一位家长帮厨，也有利于监督饭菜的质量。

张明：目前试点的营养改善计划，需要地方在资金、人力方面提供配套，对贫困地区的县级“穷财政”来说的确很难支撑。如果由试点省的省级财政来承担相应资金配套，个人以为，我国目前各大中城市发展水平及其由此决定的省级财政能力，一般省区应该不会有太大问题。但对较贫困省区，中央则应考虑承担相应配套资金。在目前试点的营养改善计划落实中，个人以为，还应按省区的不同贫困度，分类别地对不同贫困度省区在试点营养改善计划落实中，付出的改善学校食堂及就餐条件的购买性投入，以及对增加食品的采购、储存、烹饪、配送等的质量与安全保障营运性开支，制定不同的补助标准。既切实保障营养改善计划中央补助的3元钱，能真正全部落实到每个学生的膳食中去；又切实体现维护社会公平、构建和谐社会的基本宗旨。

刘伟：任何项目的实施，都存在成本问题。从应然的角度讲，因为是改善儿童的营养，贫困地区地方政府只要有可能，就应予以财政上的优先配套和支持。就算财政不够宽裕，但适当压缩一下其他方面（特别是面子工程）的开支，拿出运行营养餐工程的配套资金，还是能够做到的。但从实然的角度看，部分贫困地区在财政上的确非常困难，要保证每人每天三块钱全部吃到学生嘴里，愿望当然是好的，但也不够现实。如果没有其他的配套资金或社会资金的支持，财政特别紧张的地方政府肯定运用各种手段使营养餐工程“缩水”。对于将专项资金挪作他用或截留的行为，应该毫不含糊地严惩；但财政的确拿不出的特别贫困的地方，如果只是将专项资金拿出一小部分用于该工程的运行，经过严格的审计属于必要而合理的开支，应该予以通融。中央应该考虑的是，对于特别贫困的地方，适当增加一定的专项资金用于工程的运行，但要实行严格的财政和审计的监督；或者鼓励社会力量如非政府组织募集相关资金，予以支持工程的运行；或者将运行的必要成本分摊到学生身上，但要对家长们作出公开和耐心的说明。从这个意义上讲，中央当初在制定营养餐的相关规定时，也有考虑得不够周全的地方。这也是国家在制定全国性政策时易出现的问题。

主持人：公开营养餐账本以及加强实名制学生信息管理系统的建设运营是该项政策落到实处的应然做法，据此谈谈您的认识和落实这些举措的具体路径建议。

叶青：建议进行网络化管理。可以借鉴统计系统调查户的做法，我们要求每一个调查户的收支登记册，都要上网，在北京就可以点击查到。此外，当地的教育主管部门，要把这项工作的检查，纳入其工作议事日程，才能做到管理的长效化与规范化。

张明：公开营养餐账本是营养改善计划中央补助资金具体使用的公开化、透明化，是切实保障营养改善计划中央补助的3元钱，真正全部用于每个学生膳食营养提高的有效方法和根本措施。从已出台的落实营养餐账本公开的具体方法来看，个人以为，还有以下几点补充：一是明确要求实施营养改善计划的学校、行政村和乡(镇)，必须建立分行政级次、按不同期限的营养餐账本公示制度。如学校实行周(五天)公示制，以利学生及家长监督执行；行政村实行月公示制，以利村委会及村民监督执行；乡(镇)实行本乡(镇)校别月公示制，以利乡(镇)相关部门及民众监督执行；县级教育部门则应在相关媒体如报刊、网络、固定公示点等，实行分乡(镇)的校别月公示制，以利县级各部门和民众监督执行。二是公示内容明细应作必要规范与统一，具体如食品名、价格、总量、总额、生均量、生均额、餐别(早、中、晚)、日餐次等。三是明确规定并公开公示地点、公示时间等具体事项等。营养改善计划实施分行政级次的公开、公示执行，既能强化执行者对学校营养改善业务流程的管理，又可树立行政公开、透明的典范，还有利促进公共监督的建立完善，效果十分明显。

加强实名制学生信息管理系统建设，是保障营养改善计划中央补助资金的安全性、有效性，以及严防套取、冒领。从已颁布的 《农村义务教育学生营养改善计划实名制学生信息管理暂行办法》及其他相关措施并结合营养餐账本公开制度来看，相关学校、行政部门及政府建立营养膳食补助实名制学生信息管理系统，动态监控学生人数、补助标准、受益人数等情况，定期公示学生营养改善计划资金总量、学校名单及受益学生人数等，试点学校、供餐企业（单位）和托餐家庭（个人）定期公示经费账目、配餐标准、带量食谱，以及用餐学生名单等，接受学生、家长和社会监督，应该是水到渠成、顺理成章的事。

刘伟：公开营养餐账本，加强实名制学生信息管理系统的建设，是加强上级政府监督和社会监督的有效途径，可以促进该政策执行的规范化。该管理系统应该是全方位、各层次的。学生、家长、老师、当地民众、媒体、上级政府直至中央政府，都应该能够看到相关信息。中央可以要求每个县政府建立一个网络公开平台，将县内营养餐的账本和消费学生的名单定期上传，以便于全社会的监督。

主持人：在营养餐计划的进一步实施中，财政部门、教育部门以及学校等应如何加强各自监管以及相互间的联席监管？

叶青：他们的监督重点不一样。财政部门的监督重点在于资金有没有滞留，有没有及时下拨。教育部门关心的是有没有食品安全问题，有没有违规违纪的事情。学校的重点是，涉及人员的廉洁问题。建议一所学校一年有四次联席监督会议。

张明：从已颁布的营养餐计划相关制度来看，财政加强监管的主要内容：一是各级财政要充分发挥公共财政职能，切实加大相关投入，落实专项资金。以资金助推公共服务及管理，解决社会公共问题。二是加强资金监管，提高经费使用效益。如预算管理上，省级财政收到中央专项资金文件25个工作日内，将预算分解到县。将本专项资金纳入国库管理，实行分账核算，按照财政国库管理制度有关规定及时支付。资金使用上，专项资金全额用于学生提供营养膳食，补助学生用餐，不得以现金形式直接发放学生和家长；资金应专款专用，严禁克扣、截留、挤占和挪用；资金结余滚动用于下一年度学生营养改善计划。资金监管上，财政应将专项资金管理使用列入重点监督检查范围。

教育部门加强监管，一是牵头负责营养改善计划组织实施，并将其作为贯彻落实教育规划纲要的重要工作。二是会同有关部门做好实施方案，建立健全管理机制和监督机制。如会同财政和审计等部门加强资金监管；会同财政、发展改革等部门加强学校食堂建设，改善学校供餐条件；配合有关部门做好食品安全监管，开展食品安全检查；配合卫生部门开展学生营养健康状况监测评估；配合卫生和食品安全等部门开展营养知识与食品安全宣传教育等。

学校加强监管，学校负责具体组织实施营养改善计划，如重点做好食堂管理，保证校园食品安全，组织和管理学生就餐；开展对学生及家长的营养与食品安全知识宣传教育；建立由学生、家长、教师等代表组成的膳食委员会，充分发挥其在确定供餐模式、供餐单位、配餐食谱和日常监督管理等的作用。

财政与教育部门的联席监管内容主要包括，一是财政对教育部门实施营养改善计划专项资金使用的监管。具体包括营养改善计划专项资金纳入教育部门预算编制、审批、执行、决算等管理；专项资金采购纳入政府采购范围项目及程序；专项资金款项及支付纳入国库单一账户和集中支付管理；专项资金专款专用，不得截留、滞留、挤占、挪用、套取、虚报、冒领等管理；专项资金结余按规定结转下年营养改善计划继续使用管理等。二是相关配套投入监管。如学校食堂建设、改善学校供餐条件等投入的监管，将学生食堂列为重点建设内容，本着“节俭、安全、卫生、实用”原则，统筹安排农村中小学校舍维修改造长效资金和中西部农村初中校舍改造工程项目，改善学校食堂建设及饮水、电力设施，厨具、餐具、清洗消毒设备配置等基础条件，使其达到餐饮服务许可标准和要求；规模较小学校应根据实际，利用闲置校舍改造食堂（伙房）、配备相关设施设备，为学生就餐提供基本条件；利用中央财政在农村义务教育薄弱学校改造计划中专门安排的食堂建设资金，补助中西部地区农村学校改善就餐条件，并向国家试点地区适当倾斜等。

教育部门与学校联席监管的主要内容：一是目标责任联席监管，相关制度明确规定营养改善计划实行目标责任制，地方各级政府、教育部门、学校和有关企业（个人）层层签订目标责任书，并按责任书考核评估；未能切实履行责任者限期纠正，必要时暂停拨付相关专项经费；表彰或给予奖励性补助工作组织得力、任务完成较好者。二是工作通报联席监管，相关制度明确规定营养改善计划建立工作通报制度，全国学生营养办定期编发工作简（通）报，每月通报工作进展情况，宣传成功经验与做法，反映普遍性问题，加强对营养改善计划实施工作指导和督办；各省、市、县学生营养办定期以工作简报、工作报告等形式逐级反映和上报本地营养改善计划实施情况。三是信息公开联席监管，相关制度明确规定营养改善计划实行信息公开，地方各级政府应明确规定信息公开的内容、方式，保证信息公开的公正、公平、便民和及时、准确；采取多种方式，及时将工作方案、实施进展、运行结果向社会公示；督促供餐单位和个人定期公布配餐食谱、数量和价格，严禁克扣和浪费。

刘伟：财政部门应加强对专项资金提取的严格把关，对资金使用情况的严格审计，甚至应该加强定期、不定期询问和检查。教育管理部门也应加强督促相关学校严格执行该政策，对存在问题或出现问题的学校予以惩处和公开。学校应通过专业机构（或专业人员），实现对食品供应方的全程监督，严格把关食品质量。我认为，可以加强财政部门、教育管理部门和学校在监管过程中的作用，它们之间也应多一些必要的通气与互动，但不应过于强调它们相互之间的“联席监督”，毕竟它们都属于体制内的行为体；真正要做到监管的有效，还是要引入社会力量特别是媒体和公众的监督。

主持人：在国家营养餐工程的启动和实施中，民间公益力量与社会监督力量起到了不容忽视的作用，在营养餐计划的进一步实施中，应如何搭建与社会监督力量的良性互动平台？

叶青：民众的力量是无穷的。社会上也有巨大的善良的力量。目前，政府与民间要做的事应该是互相弥补，但是，从长远来看，应该是有所分工，政府要做的应该是“雪中送炭”的事，民间要做的是“锦上添花”的事。

张明：营养改善计划是直接、典型的民生工程，在营养改善计划的进一步实施中，可从以下几方面搭建与学生、家长、教师代表和社会各界代表组成的社会监督力量的良性互动平台。在学校食堂建设和管理、食品质量与安全、在供餐形式、供餐食品、供餐食谱、供餐模式上引入社会监督力量。另外，在资金监管上引入社会监督力量，通过各种媒介公开营养改善计划专项资金使用管理流程及信息，使社会监督营养改善计划专项资金是否纳入教育部门预算编制、审批、执行、决算等监管；专项资金采购是否纳入相应政府采购范围项目及程序；专项资金款项及支付是否纳入国库单一账户和集中支付管理；专项资金是否专款专用，是否被截留、滞留、挤占、挪用、套取、虚报、冒领等；专项资金结余是否按规定结转下年营养改善计划继续使用等 。

刘伟：民间公益力量不仅可以募集资金，提供资金支持，也可以作为独立的有公信力的第三方发挥监督作用，这有利于促进营养餐工程的规范化。其他的社会监督力量包括各种形式的媒体，更是不容忽视。在今后营养餐计划的进一步实施中，政府应该鼓励、支持和引导民间公益力量参与该计划；同时，财政部门、教育管理部门和学校，也应主动向其他社会监督力量公布信息，并听取社会的意见，接受公众的监督。

主持人：“营养餐”专项资金的绩效监督应如何设计？怎样落实？

叶青：应该建立一个复合的指标体系，来考评营养餐专项资金的绩效，最主要的是观察资金安全、学生体质、身心健康的良性进展情况。具体分为三个方面：资金的拨款率、资金的到位率、资金的使用率、资金的安全率、学生的体质好转率、学生成绩提高率、学生身心健康提高率、学生家庭满意度、教师满意度，等等。

刘伟：“营养餐”专项资金的绩效监督要坚持以学生为本的原则，以学生从中获益为核心，这就需要参考医生、营养专家和教育学家的意见，在资金范围内采购最利于改善学生营养的安全食品；同时还应参考财政专家的观点，设计系统科学的监督体系，使专项资金的使用效益最大化。当然，落实绩效监督的关键还是公开化，使各方力量都能参与其中，表达各自的关注和看法。

张明：营养改善计划专项资金绩效监督是营养改善计划相关制度的基本内容，散见于相关制度中。专门概括起来其设计内容大致如下：

一是监督营养改善计划专项资金的“绩”，即中央政府出多少钱，各级地方政府及部门出多少力、都做了哪些工作、开展了哪些业务活动等。即中央财政的膳食补助每天生均3元，必须吃到每个学生嘴里；而围绕营养改善计划所需的就餐条件、管理和服务等，均需要地方人力、物力的配套投入，具体包括前述的学校食堂建设和管理、食品质量与安全、供餐形式、供餐食品、供餐食谱、供餐模式、资金监管及其相关公示制度等业务内容。

具体落实营养改善计划专项资金上述业务活动的“绩”的监督，如前述显然是全流程、全要素的监督，全流程监督是指营养改善计划专项资金从中央财政下拨至县级财政国库单一账户起，到学校食堂建设和管理，到食品质量与安全，到供餐的形式、食品、食谱、方式，直至每个学生吃到口中，专项资金从国库单一账户经其下辖零余额账户转至供食品和供餐商账户为止的全过程监督；全要素监督是指对参与营养改善计划的相关法人如政府部门、学校及食堂、供应商等和学生，相关食品、食谱和就餐条件要素，以及专项资金等的监管。

二是监督营养改善计划专项资金的“效”，一是通过建立相关学生营养健康监测评估制度，按照国家制定的相关监测评估方案，确定一定数量的学校作为学生营养健康监测点，以及每年至少一次的学生营养健康常规监测评估，监督营养改善计划专项资金的直接效果。二是在相关常规监测基础上，开展每年部分试点地区和学校的重点监测，及时跟踪了解学生营养改善，为学生营养改善工作提供科学依据，监督营养改善计划专项资金的间接效果。三是充分利用营养改善计划实施内容及形式，向学生、家长、学校教职员、供餐人和社会各界普及科学营养知识，提高全社会认识学生营养改善的重要性，培养科学营养观念，建立健康饮食行为模式，提高全社会的饮食健康知识水平和健康指数，督促扩大营养改善计划专项资金的间接效果和影响范围。

具体落实营养改善计划专项资金上述业务活动的“效”的监督，主要通过卫生、教育、宣传等部门的业务合作来进行，且相关业务活动更具有社会性，相关监督由社会监督或具有相当社会代表性的政府机关如人大、政协等实施，或许更合适也有效。

上述叙述表明，营养改善计划是一项社会性的民生工程，既惠及民生与社会，也由社会各界广泛参与实施。因此，营养改善计划专项资金绩效监督，也应主要是社会广泛参与的绩效监督。因此，营养改善计划实施的公开化、透明化，以及相应的营养改善计划实施相关公示制度，就是营养改善计划专项资金绩效监督的基础。这种现象表明，公开化、透明化及相应公示制度在社会及民生工程实施与监管中的根本性和重要性；这或许也预示了我国公共服务及监管未来发展的一个趋势。

主持人：今年是国家“教育经费管理年”，营养餐亦是教育经费投入之一。教育经费历来是国家的重要财政投入，请您谈谈对于教育财政投入的认识及监管建议。

叶青：随着经济的发展，财政收入的提高，用于教育的经费逐年提高。财政部门应该加强对教育财政资金使用情况的监督。建议把日常性监督与长效性监督结合起来。前者指每一笔教育财政拨款的合理性，后者指教育财政资金收支总账的合理性。做好这两个方面的事情，才能发现存在的问题。当然，更为重要的是与审计部门的配合，与教育部门自身监督的配合。关键点是专款专用。

张明：国家财政对教育的投入，代表国家对教育和对人自身培养的重视。2001-2010年，我国财政教育投入从约2700亿元增加到约14200亿元，年均增长20.2%，高于同期财政收入和一些年度的财政收入年均增长幅度。2010年我国财政教育支出占财政支出的比重为15.8%，成为公共财政第一大支出，表明我国积极实施的“科教兴国”和“人才强国”战略正在逐渐实现。有关部门制定目标2012年我国国家财政性教育经费支出占GDP比例达到4%，而2009年为3.59%，2011年为3.85%。但尽管如此，有数据显示2010年相关国家教育经费占GDP比重：丹麦8.2%、瑞典7.6%、芬兰 6.9%、挪威6.7%、瑞士6.4%、美国6.1%、法国6%、英国 5.6%、德国 4.7%、日本 4.5%、韩国4.4%，尽管各国财政支出口径略有差异，但总体上还是具有可比性，表明我国财政教育支出与相关国家还有一定差距。2011年推出农村义务教育学生营养改善计划，也可视为缩小这一差距的措施。

尽管我国财政教育支出与发达国家比有差距，但这些年我国财政教育支出则在大幅增长，财政教育支出结构不合理、效率低甚至被浪费的问题也存在。加强财政教育支出监管，提高财政教育支出效率很有必要。

教育支出是典型的效益社会化、长期化、无形化、外溢性的，难以货币计量的公共支出，传统的目标控制和绩效监管都难以奏效。个人以为，对财政教育支出的监管，主要应从结构优化上予以考虑，即增加的支出用于最需要之处，也就是经济学的弥补“短板效应”，这样做或许有利于从结构效率提高的路径来实现获取规模效率。具体措施：一是强化教育部门预算编制审批、执行监管，通过强化教育部门预算管理，区分义务教育和非义务教育类部门预算的基本支出和项目支出。二是义务教育部门预算应优先满足基本支出，特别是其中的日常公用支出；非义务教育部门预算则优先满足项目支出，因为非义务教育部门的项目支出主要是研发、创新性支出。这样既保障了义务教育的普及性、素质性目标，又兼顾了非义务教育的创新性研究发展。三是强化教育部门预算编审、执行监管的具体深化，就是在部门预算下编制基本支出预算和项目预算；在基本支出预算下再进一步细分编制日常人员支出预算和日常公用支出预算，项目预算则纳入现行项目库管理。通过这种预算细化及分类，或许可以有效地强化教育支出的经费性管理。

刘伟：我国教育财政存在的普遍问题是，缺乏严格科学的公共预算，人大的监督作用未能充分发挥；重视财政的投入，但缺乏对资金使用过程的全程监管，教育财政的公开性不足；教育财政监管依然是体制内监管为主，缺乏公众和媒体的深度监督。所以，应加强教育财政的公共预算，加强对财政运行过程的全程监督，特别是使其接受人大代表、公众和媒体的日常监督。