财税改革的新视野：访中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇

● 本刊记者 周 菲

距1993年分税制改革启动，至今已有20个年头。20年的财税改革实践证明，上一轮财税改革取得的成就毋庸置疑，而经济发展过程中的各种问题也日益凸显。改革正是为了解决问题，在当前纷繁复杂的大背景下，新的财税改革呼之欲出。党的十八大报告从全局和战略的高度,强调要全面深化经济体制改革,并对当前及今后一个时期加快改革财税体制、完善公共财政体系提出了明确要求。在财税改革重启之际，本刊特邀中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇从新一轮财税改革的背景、内容以及财政监督的作用发挥等方面为我们作深入解读。

新一轮财税改革的大背景

经济发展中的问题都对改革提出了要求

十八大提出的新要求、中央宏观经济调控提出的新要求、国际环境变化提出的新要求共同构成了这一轮财税改革的背景

记者：自上一轮财税体制改革到现在，刚刚20年。在您看来，是什么推动了这一轮财税改革？

杨志勇：上一轮财税体制改革方案在1993年出台，1994年正式施行，至今已有20年。虽然期间也多次进行修订，但都是“零敲碎打”式的，所以目前仍有一些方面不适应社会发展需要。比如说，从中央和地方的财政关系来看，1994年的财税改革增强了国家财政调控能力，特别是中央财政的宏观调控能力，但同时也客观导致地方财权和事权严重不匹配的问题。于是，地方政府就会有“找钱”的动力，体制内做不到，所以地方政府从土地方面“找钱”，由此产生了“土地财政”问题。还有税制上的问题，在现行税制下，只要有投资就有税收收入，因此地方就更加注重投资。虽然还有其他因素作用，但在这种情况下经济结构调整和经济发展方式转变就会更加困难。此外，在经济方面还有经济增速放缓的问题，或者说经济增长的平台在发生变化。从财政方面来看，最直接的影响就是对财政收入的影响。经济发展中的这些问题都对改革提出了要求。

记者：与以前的财税改革相比，新一轮财税改革面临怎样的背景？

杨志勇：这一轮财税改革主要面临三个方面的背景：

首先，十八大提出的新要求。党的十八大提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的战略部署，这一战略部署需要配套各种制度和改革。财税制度是其中非常重要的内容，对应的就是财税改革。以前谈论财税问题都习惯从经济视角考虑，这是不够的，应该突出社会视角。即制定一项制度不仅要尊重一般的经济规律，而且还要考虑该制度对社会的影响，以及社会对该制度的反应。公共服务型政府是一个“反应的政府”，即社会上的各种活动会对政府活动产生影响，老百姓会对政府的活动作出反应。比如房产税的问题，在论证其必要性、呼吁其推行的过程中，还要考虑普通老百姓是否接受的问题。如果财税制度仅仅强调经济视角，是不能适应未来发展需要的，必须从社会视角来考虑，将经济、政治、社会、生态、文化联系在一起考虑。

第二，中央宏观经济调控提出的新要求。财政政策作为政府的两大经济政策之一，如何运作才会更加有效是一个关键问题。从财政政策运作的全过程来看，首先要对经济形势作出准确的判断，然后再来决定采取什么政策。政策在决定的过程中还要考虑：什么时候实施？这一政策有没有认识的时滞、决策的时滞？这就要求财政的宏观调控体系发生变化。比如，近年来的积极财政政策和稳健财政政策基本上是政府或决策者选择的结果，这里存在一个认识的问题。事实上，我们的认识时滞可能会较长，但是决策时滞很短，即中央一旦认识到某个问题马上就要去做决策。从完善中央宏观调控体系的角度来看，财政制度也要进行改革，这是第二个大的方面。

第三，国际环境变化提出的新要求。一个国家财政政策的选择牵涉到财政政策的国际协调问题。一方面，全球化的背景对我国财政制度提出了新要求。另一方面，全球各国政府之间存在竞争，包括“公共服务型政府”、“廉价政府”等内容。这就引出了收入与支出匹配的问题。从收入方面来看，全球资本往哪里流，高端人才往哪里走，与各国的公共服务、收入与支出的组合有关系，这对税收竞争提出要求，也就意味着中国的税制结构需要变化。此外，跨境消费的问题也对税制结构提出要求。从支出方面来看，以最低的成本提供同样的公共服务，同样对财税制度改革提出要求。

十八大提出的新要求、中央宏观经济调控提出的新要求、国际环境变化提出的新要求共同构成了这一轮财税改革的背景。

财税改革应该怎么改

全方位的改革要解决三个问题：第一个是政府与市场的关系问题；第二个是政府与社会的关系问题；第三个是政府间的财政关系问题

财税改革主要面临两个具有“中国特色”的困难：一个是国有企业，一个是国有资源

财税改革值得关注的六个问题：宏观税负；政府收入结构；税制结构；财政支出；政府间财政关系；政府预算

记者:您认为这一轮财税改革的着眼点是什么？

杨志勇：改革应当是全方位的改革。全方位的改革要解决三个问题：第一个是政府与市场的关系问题；第二个是政府与社会的关系问题；第三个是政府间的财政关系问题。围绕这三个问题，完善财政制度，使政府与市场的边界更加清晰，保证政府的活动不影响市场资源配置基础性作用的发挥。通俗地说，市场能做的就让市场去做，市场不能做的才让政府去做。社会管理的问题也是一样的——民间团体能做的政府不一定去做。如果社会与市场能做的政府不去做，就可以少花钱，从而减少支出压力，并且可以避免错误的发生。政府间财政关系问题在这里指的是中央和地方间财政关系的问题，如果再推广，还有省以下财政体制的问题。

记者：在财税改革过程中，将面临哪些困难？

杨志勇：财税改革主要面临两个困难，都是跟国有经济有关的，并且具有“中国特色”，一个是国有企业，一个是国有资源。

国有资源包括两个方面:国有土地和国有矿产资源，特别是国有土地带有很强烈的“中国特色”。国有企业也带有强烈的“中国特色”。现在，如何解决“有特色”的问题是一个难点，也许这一次改革不一定能解决好，特别是营利性国有经济,也就是为了赚取利润而存在的国有企业何去何从是一个很大的问题。

在国有企业问题上，存在“国企分红悖论”，即国家少拿了钱，国家的所有者权益不能得到充分的保证；国家多拿了钱，企业的发展后劲可能受到影响。其关键在于收益如何划分，这里面存在矛盾冲突。最后演变成了——不赚钱则不该存在，赚钱了却分不清，这就是营利性国有企业的问题。此外，如果一个行业里营利性国有企业特别多，民营企业生存就会很艰难，影响了这个行业的生态，这在民航业和石油开采行业中表现得很突出。

在国有资源方面，国有资源的收益怎么体现，到现在为止有关制度尚不健全。以中石油为例，虽然有规定石油归国家所有，但是中石油所交的资源补偿费用跟国际水平相比非常低，这样实际上这部分国有资源收益基本上就属于中石油。另外，国内的油价和国际上的价值差不多，而这些企业又是上市公司，不是一个纯粹的公共企业，因此其间也会有很多矛盾。国有资源另一个大方面是国有土地，土地制度改革的问题已经提上了议事日程，但是改革方式的争议特别大。而地方政府的行为很多和土地收益有关，因此这个制度还需要做进一步探讨。

记者：这一轮财税改革有哪些值得关注的问题？您认为，财税改革究竟应该怎么改？

杨志勇：我认为这一轮财税改革有六个方面的问题值得关注：

第一，宏观税负问题。宏观税负多少才合适的，从理论上讲没有答案。中国的税负不是世界上最高的，但一般人都认为我们的负担特别重，这是因为存在负担分配不均的问题。因此，不仅要考虑政府和市场的宏观税负一般的绝对比重和相对比重，还要考虑到税负均衡分配的问题。

第二，政府收入结构问题。从政府收入结构来看，除了税收之外，还有大量的以土地为主体的政府性基金，以及各地方各部门的一些专项基金收入。我的建议是，基金如果短期存在，它是合理的；如果长期存在，且无法取消，就应该改成税，不能由某部门专门使用。

第三，税制结构问题。我国税制结构以间接税为主，即通常说的增值税、营业税、消费税以及关税，大概占税收总收入的70%；企业所得税大约占20%；个人所得税大约是6%。这种税制结构在筹集收入上有其优势，但是在调节方面，包括政府与社会的关系调节，其作用可能有限。此外，在宏观调控方面，由于个人所得税所占比重很小，也不利于宏观调控自动稳定器的发挥。同时还衍生出一个问题，流转税里面虽然个人负担很多，但是名义上都是向企业收取的，企业所得税也是向企业收取的。也就是说，90%的税是政府向企业收取，这种税制结构有利于“发展中国家以经济建设为主”的需求。但是，在全球化的背景下存在着国际税收竞争，像现在海外购物日益增多，不仅会有税收流失，还会有消费流失。同样，个人所得税的税率太高，也导致了许多税源的流失。所以如果税率下调，税源实际上还可能增加。从大的方面看，未来的税制结构要逐步从以间接税为主的税制结构转化为以直接税为主的税制结构。具体来说，首先，我个人认为“营改增”意义不是很大，建议去掉“营改增”新设的11%和6%两档税率，将增值税基本税率从17%调至10%，13%调至5%，用5到10年的时间来实现。通过既降低税率，又扩大抵扣范围，让消费型增值税更加名副其实。其次，现在消费税范围太广，税率太高，建议缩小范围，降低税率，而且不要过分强调消费税的调节功能，因为有些调节消费税无法做到。最后，建议下调所得税税率，特别是工资性个人所得税。下调之后通过综合配套措施，加强税收征管，将潜在的税源变成收入，来实现税制结构的转变，最终个人所得税的收入不一定下降。

第四，财政支出问题。财政支出需要保持稳定的规模，改善支出结构，提高支出效率。现在谈得比较多的是压缩“三公”经费，我个人认为，“三公”经费占财政支出的比例特别低，压缩空间很有限，所以压缩空间就在项目经费上面。一些项目政府不去做，不仅可以解决政府和市场、政府和社会的界限问题，还可以解决其他的很多问题，如前段时间一些著名企业套取补贴的问题也不会发生。

第五，政府间财政关系问题，即中央和地方的关系问题。目前的问题是转移支付规模太大，一般性转移支付和专项转移支付有诸多不规范的地方，导致了“跑部钱进”的问题，并且使地方的自主权受限，导致了地方政府行为扭曲。例如，这与土地实质上的地方所有制一起，推动了以卖地为特征的中国式土地财政模式的形成。所以改革是必要的。改革的内容首先是财权、财力和事权相匹配。事权的划分的确是个难题，我的思路是：保持事权的稳定性，规定归哪一级政府所有之后就保持稳定，然后给予相应的财权和财力。如果是中央改变规则，或者是中央给地方布置任务，都应该有配套的财权财力。维持稳定性可能比分清楚事权更具有操作性。按照以上原则，事权就可以划分了。其次，地方税体系应加紧构建与完善。从目前的税制结构来说，地方有一些小税种，但大部分收入来源还得靠大税种。比如说增值税、消费税中央和地方进行共享，现在中央分享75%,地方分享25%，未来可以考虑中央和地方的比例调整为60%和40%，或者各50%。同时，企业所得税继续共享。再次，在转移支付问题上，我认为最简单的方法就是取消税收返还，把税收返还并入一般性转移支付，测算标准收入、标准支出，来决定一般性转移支付的数目。专项转移支付有存在的必要性，但是其透明度要提高，其决策应该科学化、法治化、民主化。最后，还有地方债问题。我认为为适应分税制需要，地方应该有发债权。当然发债权是要受约束的，在短期内也可以采取上级甚至中央政府给额度的做法。

第六，政府预算问题。首先，要推进全口径预算，把公共财政预算收支、政府性基金收支、国有资本经营收益与支出、社会保障收支等所有的政府收支都纳入预算，不再有预算外收入；其次，继续推行预算编制改革，不仅要有年度预算，还要有中期预算，以克服年度预算的一些弊端；最后，保证预算的公开透明，公开的范围要广，内容要细化，由此推进预算的民主化、科学化、法治化。

充分发挥财政监督的作用

每一项制度的改革都应该伴随着监督

好的制度本身就能起到很好的监督防范作用，也是一种事前监督

记者：在财税改革过程中，如何发挥财政监督的作用？

杨志勇：我认为每一项制度的改革都应该伴随着监督。监督应当包含两个层面：一个是合规性，一个是效益性。合规性是指尊重现实、尊重规律的制度得到遵守。除此之外，还要关注监督的效益性。以预算为例，不仅仅要考虑投入，还要考虑产出和结果。

实际上，现在存在的很多问题都是制度上的问题带来的。如转移支付制度带来的“跑部钱进”问题，税收考评指标带来的征收“过头税”问题。所以，财税体制改革如果能做到科学设计制度，就可以减少很多问题。好的制度本身就能起到很好的监督防范作用，也是一种事前监督。当然事后监督也必不可少，但这只是补救性质的，不应该成为最重要的手段。