乡镇农技推广机构“三权归乡 (镇)”管理模式分析——基于山东省枣庄市的实地调研

陈诗波，唐文豪

(1.中国科学技术发展战略研究院，北京 100038;2.中国社会科学院研究生院，北京 102488)

乡镇农技推广体系是国家设立在基层的公益性服务组织，是推动农业科技进步的重要力量。党中央国务院、省委省政府高度重视基层农业技术推广体系改革与建设工作。2006年，国务院专门出台了《关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》(以下简称《意见》)，对基层农业技术推广体系改革与建设做出了全面部署。2012年，中共中央、国务院又印发了《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》，提出要“强化基层公益性农技推广服务，着力增强基层农技推广服务能力。进一步完善乡镇农业公共服务机构管理体制，切实改善基层农技推广工作条件。”山东省枣庄市是典型的传统农业地区，现辖五区一市，总人口386.8万，其中乡村人口254万人，耕地面积276.1万亩，人均耕地0.71亩。2008年以来，枣庄市根据《意见》精神，结合本地实际情况，开展了基层农业技术推广体系改革工作。枣庄市基层农技推广体系的现状，在某种程度上代表了中国基层公益性农技推广体系建设的基本情况。

1 枣庄市乡镇农技推广机构管理模式分析

当前，我国基层农技推广机构的设置大致可以归纳为三种模式:一是县以下以行政区划为单位，按专业设立乡镇农技站;二是整合农技、农机、水产等机构，设置乡镇农业综合服务站;三是将传统的粮油、经作、植保、土肥和环境监测等站点实行行业综合，根据自然生态和产业布局，跨乡镇设置若干区域站，每个区域站又服务若干个乡镇。［1］目前，枣庄市乡镇农技推广机构采取按乡设立专业站模式，这种管理模式的具体管理架构和运行情况如下:

(1)基层农技推广体系设置县、乡二级推广机构。在基层农业技术推广机构设置上，枣庄市共设县、乡 (镇)二级农业技术推广机构;其中，县级农业技术推广机构28个，乡镇级农技推广机构36个。县级农业技术推广机构对乡镇农业技术推广机构负有业务指导的责任。目前，台儿庄区共有7个县级农业技术推广机构，6个乡镇农技推广站;峄城区县级农技推广机构和乡镇农技推广站各7个;市中区有1个县级农技推广机构，6个乡镇农技推广站。从机构编制人数来看，当前枣庄全市共有市级农业技术推广人员104人，县级农业技术推广人员221人，乡镇农业技术推广人员127人。

(2)乡镇农技推广机构的“人权、财权和事权”由乡镇政府统一管理。在管理体制上，枣庄市基层农技推广机构实行的是“三权归乡 (镇)”的管理模式，乡镇农业技术推广机构为财政全额拨款事业单位，其“人、财、物”由乡镇政府统一管理，即“管理在乡 (镇)、服务在乡(镇)”。基层农技人员的管理和服务均在乡镇，但乡镇农技人员的调配、考证和晋升，乡镇政府必须听取县级农业局及服务对象的意见。这种传统计划条件下形成的条块共管、以块为主，按专业、行政区划层层设置的“三权归乡 (镇)”管理模式，是当前我国最普遍的基层农技推广机构设置模式。

(3)乡镇农技推广机构为财政全额拨款的公益性事业单位。从基层农技推广机构的经费保障情况来看，乡镇改革后，枣庄市县、乡 (镇)二级农业技术推广机构均属于财政全额拨款的公益性事业单位，农业技术人员的工资、养老保险、医疗保险、失业保险以及履行公益性职能所需要的工作经费全额列入财政预算，但也有部分单位为差额或自收自支事业单位。按照《意见》规定，乡镇农技业务经费和推广基础条件设施均应纳入财政预算，并给予相应保障。

2 枣庄市乡镇农技推广机构“三权归乡 (镇)”管理模式存在的问题及成因

实地调查显示，枣庄市乡镇农技推广机构实行的“三权归乡 (镇)”管理模式在当前的经济发展水平和行政管理体制下，存在一些比较突出的问题，在一定程度上制约了基层农技推广体系的健康发展。

(1)乡镇繁重的行政性工作挤占了农技推广人员大量的工作时间。调研情况显示，在乡镇统一管理模式下，乡镇农技人员完全受制于乡镇政府的指令，必须听从于乡镇党委政府的工作安排。而由于部分乡镇对农技推广工作不够重视，乡镇农技人员3/4以上的时间被安排去从事乡镇党委和政府的应急性与行政性“中心工作”，如计划生育、堵截信访、“三夏防火”、税收、招商引资等，仅有不到1/4的时间用于从事本职业务工作，致使农技推广人员的工作任务已严重偏离公益性农业技术推广职能范围。许多农技人员反映，现在他们很少下乡，每年80%的时间忙于乡镇的“中心工作”，平均每个乡镇农技站不到3人，其中就有2人被乡镇政府抽调去做这些非业务性工作。这一方面使农技人员不能正常开展技术推广工作，与农业生产严重脱节;另一方面，也使农技人员荒废了业务，即使下乡，也由于技术水平跟不上农业发展实践而无力指导生产。

(2)乡镇农业技术推广人员严重不足，老龄化现象十分明显。由于受到乡镇综合改革后人事编制减少的限制，枣庄市乡镇农技推广机构人员编制受到大幅压缩。一些乡镇算上公务员和事业单位所有人员在内，全部编制仅为30～40人左右，而能分配到乡镇农技站的人员编制数量仅为1～3名，个别乡镇1个专职农技人员也没有。调查统计数据显示 (见表1)，市中区、峄城区和台儿庄区三区19个乡镇农技站共有农技推广人员总数为67人，平均每个乡镇3.5人;在编在岗的仅为51人，平均每个乡镇仅为2.7人。从各区平均每个乡镇农技站在编在岗农技人员数来看，市中区仅为1.5人，台儿庄区仅为2人，峄城区4.3人。受乡镇机构人事编制的限制，许多乡镇农技站已多年没有引进大中专毕业生;个别乡镇即使近期有大中专毕业生进入，要么是专业不对口 (如有学财会、学艺术、学建筑设计的等等)，要么是“招商引资”照顾人员。而真正的农科毕业生由于缺乏人员编制，却进不了农技推广事业岗位，新入职人员根本不能胜任农业技术推广工作。与此同时，乡镇农技人员年龄结构偏大，老龄化现象十分严重［2］。调查统计显示 (见表1)，67名乡镇农技人员中，30岁以下的仅有1人;30～39岁的29人;而40岁以上的有37人，占全部农技人员总数的55.2%，他们拥有较丰富的实践经验，是支撑整个乡镇农业技术推广工作的中坚力量，但他们当中一些人即将在一二年后就离职退休。而40岁以下年龄段农技人员的推广经验十分缺乏，且多为非农专业，难以胜任业务工作，致使基层农技推广队伍面临严重的断层危险。

表1 2010年枣庄市乡镇种植业农技推广机构情况统计表

(3)由于乡镇财政实力有限，基层农技推广人员工资待遇和业务经费均缺乏保障。2006年，《意见》规定:“地方各级财政对公益性农技推广机构履行职能所需经费要给予保证，并纳入财政预算。”当前，枣庄市县级农业技术推广单位属于财政全额拨款的公益性事业单位，人员工资和福利待遇相对较好，业务经费基本上有保障。而乡镇农技推广机构虽然在乡镇改革后被纳入财政全额拨款的公益性事业单位，但由于乡镇财政实力有限，财政只能保障农技人员的基本工资，对于日常办公经费和业务经费均无法纳入财政保障范围。加上乡镇改革将原先乡镇农技站承担的农资供应、产后加工和营销等服务分离出去，没有了市场盈利的返还，致使乡镇农技站运转经费更难筹集。即使是乡镇农技人员的工资也仅能维持在较低水平，多数乡镇仍执行1998年的工资标准，甚至有部分农技站为差额拨款或自收自支事业单位，且职称工资也不能兑现，部分乡镇农技人员的工资与部门上交创收任务直接挂钩，完不成任务的还要减发或扣发本人工资。与此同时，乡镇改革后，有些乡镇农技站资产被平调、挤占、变卖，加上乡镇财政困难，致使大部分乡镇农技推广站既缺乏开展农技推广服务所必需的一些检测、试验、宣传、培训、通讯以及办公等仪器设备，也没有购置必要的下乡交通工具，如摩托车、面包车等，更没有独立的生产试验示范基地，推广手段十分落后，部分乡镇农技推广工作呈现瘫痪、半瘫痪状态，严重影响和降低了农技推广工作效率。

(4)乡镇农技推广人员学历结构和职称结构偏低，知识陈旧老化。调查统计显示 (见表3)，三个区67名乡镇农技人员中，中专学历32人，大专学历23人;本科学历12人，但其中真正第一学历为本科的仅为4人。由于缺乏学习培训和接受再教育的机会，乡镇农技人员技术更新滞后，业务能力已不能适应现代农业发展的新需求。《意见》规定:“县 (市、区)业务主管部门是农村公益性服务专业技术培训的主管部门，负责组织开展对服务人员的业务培训和职称评审”。但乡镇农技站“三权”下放后，县级业务主管部门难以对乡镇农技推广业务给予实质性的工作指导，且由于缺乏相应的业务经费，也难以对乡镇农技人员进行系统的培训。与此同时，乡镇农技人员职称评审政策也没有得到有效落实，职称评聘非常困难。三个区67名乡镇 (办)农技人员中，高级职称仅4人，未获得职称的有26人。有许多老农技人员工作了20多年，目前仍然只是一个中级或初级职称。同时，即使有些乡镇农技人员评上了中、高级职称，但乡镇政府也并不按相应的职称聘用，致使农技人员工资待遇也得不到相应的改善，严重挫伤了农技人员自我学习的积极性。

表2 枣庄市各区 (市)乡镇 (办)农技站农技推广人员学历和职称情况

3 进一步深化乡镇农技推广机构管理体制改革的建议

当前，枣庄市乡镇农技推广体系存在的问题，在某种程度上代表了中国基层农技推广体系的普遍现状。随着我国农业经营方式逐渐从分散的小农经营模式向区域化、专业化和规范化的集约经营模式转变，传统计划条件下形成的“三权归乡(镇)”管理模式已不能适应当前农业和农村经济发展的需要。而根据自然生态、产业布局设立基层农技推广机构的时机已经成熟，并成为一种必然趋势。对此，应通过理顺管理体制、优化机构设置和创新竞聘考核机制等来强化乡镇农技推广机构的服务能力建设，提升农技推广效率。

(1)合理设置基层农技推广机构，建立“三权归县”的垂直管理体制。传统的按乡设立专业站的农技站管理模式由于县乡两级推广机构管理渠道不畅、职责不清，管人和管事职权分离，工作基本脱节，成为导致当前乡镇农技推广人员管理缺位、经费无保障、服务效率低下等一系列问题的主要根源。《意见》规定，各地可以选择在乡镇范围内进行整合的基础上综合设置、由县级向乡镇派出或跨乡镇设置区域站等方式，也可以由县级农业技术推广机构向乡镇派出农业技术人员。对此，建议打破现有乡镇农技推广站建制，整合原乡镇农技、农机、农经、兽医、水产等相关资源，在县以下按自然生态特征、行政区域划分和产业布局设立若干个区域性、综合性农技推广机构，并将其纳入全额拨款事业单位，作为县级农技推广中心的派出机构，其人事、劳资、财政均由县级主管部门统一管理，建立“管理在县、服务在乡 (镇)”的县乡 (镇)农技推广机构垂直管理模式，彻底解决管人与管事相脱节的问题，确保农技推广经费到位，财产稳定、人员稳定。同时，要明确其公益性职能，将乡镇农技人员从繁杂的行政性事务中解脱出来，专心从事业务工作。区域站或综合站内部可设立种植、水产和畜牧兽医等不同部门，在业务上由县农技中心相关职能部门归口指导和管理，纠正以往县乡业务脱节的情况，并确保在一线工作的农技人员不低于全县(区、市)农技人员总编制的2/3。但其人员的调配、考评和晋升，应充分听取服务区域乡镇政府的意见;而区域所覆盖的乡镇政府则负责提供必要的工作和生活条件。

(2)建立分级负责的财政投入体系，切实保障基层农技推广工作经费。农技推广工作是政府主导的公益性事业。对于乡镇或区域站农技人员的工资待遇和业务经费及基础设施建设经费可以按照一定的比例，由省、县二级政府分摊的形式来筹集，建立“省级财政养事、县级财政养人”的财政投入保障机制。其中，省级财政承担乡镇或区域性农技推广机构基础设施建设经费和履行职能所需的业务工作经费，并将其每年全额列入省级财政预算，实行专款专用。同时，按照统筹规划、合理布局以及多功能、一体化的建设思路和“省建、县管”的原则，统一建设和采购乡镇或区域性农技推广机构开展工作必需的交通工具、仪器设备以及其他日常办公用品等，重点用于提升技术示范推广、动植物灾害防控、技术咨询与培训功能，所形成的国有资产由县级农业主管部门统一管理。而县级财政则主要承担乡镇或区域性农技推广机构办公场所的购置和建设，以及基层农技人员的工资和养老、医疗及失业保险等支出，并随着财政收入的增长而相应增加，确保基层农技人员与其他事业单位工作人员同等待遇。此外，乡镇政府应在农业主产区和集中区单独划出一块面积大小不等 (20～50亩左右)的农田和养殖基地，专门用于基层农技推广机构开展各项农业新技术、新品种的试验示范，确保基层农技推广机构“工作有场所、服务有手段、下乡有工具”。中央或省级政府可将各类农业技术推广项目安排到县级农业主管部门，再由乡镇或区域性农技推广站具体承担和实施，发挥项目在人才培养、条件建设和推广方式创新等各方面的带动作用，促进基层农技推广设施和服务手段的改善，提升基层农技推广人才素质。此外，要加强对专项经费的监督检查，保证专款专用。

(3)健全和完善基层农技人员继续教育制度与职称评审制度。由省、市、县农业主管部门和人事部门统筹协调，按照分级负责的原则，根据地方主导产业发展情况，分专业制定和落实基层农技人员培训计划，探索建立省、市、县三级农技人员培训体系。其中，省级主要培训区域或综合农技站长，市级主要培训农技指导员，县级主要培训责任农技员和村级农民技术员，要保证每年对每个基层农技人员进行为期至少1个星期的专业技术培训。具体可依托省内高等院校和农业科研单位以及农广校和职业教育中心等资源，采用“请进来、送出去”的方式，定期开展农技人员职业技能培训和继续教育。所需费用由基层农技推广人员培训专项资金支付，专项资金由省级财政纳入预算。与此同时，要认真落实和完善基层农技人员技术职称评定等有关政策。县级农业主管部门要协同人事部门，积极改革和完善基层农技人员技术职务评聘制度和考核制度，每年组织够条件和需要晋升职称的农技人员参加专业知识培训，精简评审程序，减免评审费用;并将职称评审同农技人员的工资待遇挂钩，促进农技人员的自我学习，不断提高基层农技推广队伍的整体素质［3］。

(4)建立岗位聘用和考评激励机制，完善农技推广责任制度。县级农业主管部门应在遵循“按需设岗、竞争上岗、按岗聘用”原则的前提下，对基层农技人员进行考核聘用。一是建立公益性农技推广岗位管理制度，确定具体岗位，签订聘用合同，实现由固定用人向合同用人、由身份管理向岗位管理的转变。参加竞争上岗的在编人员，应具备竞聘岗位相应专业学历或取得国家相应职业资格证书。要确保上岗人员中专业技术人员占总编制的比例不低于80%，并注意保持各种专业人员的合理比例［4］。二是建立农技人员的考核和激励机制。业务主管部门应根据当地农业生产实际，建立不同层级农技推广岗位工作责任制、年度任务目标以及与之相配套的绩效考核办法，明确工作职责，量化工作指标。考核由主管单位、乡镇政府、主要服务对象三方面共同考核，要以农技推广工作量和服务实绩作为考核指标，以任务完成情况和部门、乡镇、服务对象满意程度为考核依据。考评结果作为农技人员动态管理的重要依据，与农技人员岗位聘用、职务晋升、奖金发放及职称评聘相挂钩，逐步建立不合格人员淘汰机制［5］。鼓励农业技术人员深入基层办点，以技术入股形式参与农业结构调整，与农户结成利益共同体，参与收益，探索农技服务新路。

［1］夏敬源．中国农业技术推广改革发展30年回顾与展望［J］．中国农技推广，2009，(1):4－14．

［2］胡奇寿，谢海明，黄新辉．宁乡基层农技推广体系改革和建设的思考［J］．湖南农业科学，2009，(11):118－121．

［3］许新清．基层农技推广体系现状调查与改革对策分析探讨［J］．农业科技管理，2011，(10):64－66．

［4］郑明高，芦千文．公益性农技推广体系的发展路径选择［J］．科学管理研究，2011，(10):54－56．

［5］曾福生，刘辉，戴鹏．基层农技推广体系深化改革的路径分析［J］．湖南农业大学学报(社会科学版)，2010，(4):12－17．