“创新券”在科技平台服务中的应用

朱 悦，金爱民，王迎春

(1.上海研发公共服务平台管理中心，上海 200433;2.上海市科学学研究所，上海 200235)

1 引言

为了推动科技资源共享，促进全社会科技资源优化配置和高效利用，我国正建设各类科技基础条件平台 (以下简称“平台”)。在此基础上，我国进一步提出“建立以公益性的国家科技资源服务机构为主体，市场化服务机构为补充的多元化服务体系”。然而，科技基础条件平台作为公益性的科研服务平台在提供市场服务过程中尚有诸多问题待解决，例如，如何引入市场机制，如何处理好公益性服务与市场化服务之间的关系等问题，还有待深入探讨。近年来，一种称为“创新券”的政府创新投入模式受到科技界的重视，为科技基础条件平台的市场化服务提供了新的模式，并有望实现应用。

所谓的创新券 (Innovation Vouchers)是针对中小企业经济实力不足、创新资源缺乏，高校和研发机构没有为中小企业服务的动力机制而设计发行的一种“创新货币”［1］。创新券这种政府创新投入政策最早在荷兰实行，2008年至今荷兰已经发放了两万多张创新券。2004年以来，欧洲的意大利、比利时、爱尔兰、斯洛文尼亚、瑞典、瑞士、希腊、奥地利等国相继出台了创新券政策。本文认为政府可以向企业等研发机构发放创新券，研发机构用创新券购买科研服务，科研服务部门持创新券到政府财政部门兑现。

采用创新券的运作模式实现平台服务的市场化存在诸多优势。它能够有效提高政府研发资金的使用效率。近年来我国财政科技投入基本保持年均20%的增长，科技已基本走出了经费短缺的时代。随之而来的是我国科研经费存在使用不当、浪费严重问题。中国科协的调查显示科研资金用于项目本身仅占40%左右，大量科研经费流失在项目之外［2］。显而易见，以“创新券”的模式作为经费支持可一定程度解决科研经费浪费问题。“创新券”还有利于促进中小企业的创新。欧洲一些国家的经验已表明创新券政策的实施可以有效带动中小企业的创新［1］。

综上所述，创新券作为一种需求侧科技投入模式，面向用户的科研服务需求进行针对性的补贴资助，能有效解决科技基础条件平台服务中创新资源配置的市场失灵问题，并弥补平台公益性服务与市场化服务之间的鸿沟，提高政府研发资金的使用效率，值得在我国科技基础条件平台的市场化服务中推广应用。

当前，现有文献多集中于介绍创新券的概念、欧洲创新券的使用情况，以及我国开展创新券实施的政策建议等［1，3］，论述较宏观，对于创新券应用在科技平台服务中的运行模式以及管理流程等问题还未见有研究，本文针对科技平台服务中创新券的运作模式进行设计，并提出创新券的管理流程，指出创新券的优势所在。

2 创新券的基本设计

“创新券”是一种面向用户设计的政府创新投入政策，在实际运作过程中，关联方主要有3个:一是平台，创新服务的供给者;二是用户，即服务对象，如企业、高校、科研院所等;三是政府，创新券的发放和管理者。如图1所示三者的关系，政府向用户发放创新券，用户用它来购买科技服务，平台最后凭券向政府获取补贴。

图1 创新券关联三方的关系

2.1 用户

用户是创新服务的消费者。在市场上，有两类用户特别需要得到政府创新券政策的资助。一类是公益类科研机构。公益类用户主要指那些从事基础科学研究、共性技术研发的用户，由于研发外部性导致创新活动的不足，公共财政需要通过“创新券”加以补助。原则上讲，公益类用户都应该获得创新券的补助，但在实际操作中可根据不同方法加以区分。第二类是中小企业。虽然中小企业创新需求迫切，但经济实力和创新资源有限，实际上很少有创新活动，是创新中的“弱势群体”，急需科技资源向其倾斜。

用户单位根据专业需要、服务水平、服务质量、服务价格等因素自主选择经主管部门认定的科技基础条件平台寻求科研服务，并凭创新券结算使用费用。

2.2 平台

科技基础条件平台是创新产品和服务的供给者。它以市场价格向所有用户提供科技产品和服务，公益类用户或中小企业使用创新券来购买服务，完成科技服务后，平台凭创新券及相关材料到财政部门兑现。平台承接创新券服务的资质需要政府的认证和管理，并公开相关信息。

2.3 政府

政府是创新券的发放和管理者。面对众多的用户，政府首先要解决“向谁发”和“发多少”的问题。

(1)向谁发?原则上，创新券的发放对象是那些从事基础研发、共性技术研发项目的用户以及符合条件的中小企业。实际区分方法可不断探索，如依据用户承担国家相关项目来加以区分。例如，在科技计划项目中 (如973计划、863计划等)，把项目所需的仪器装备、实验设施等费用进行估算，列支科研设施平台所需的创新券。

(2)发多少?对于一般的项目，可依据项目申请时列支的需政府补助的相关费用，配额发放总额一定的创新券 (定额券)。另一种情况，项目性质是研究单位和政府按一定比例出资，并且项目周期较长，相关费用难以进行准确估算。在这种情况下，发放“折扣券”是一种有效的办法。用户单位支付平台的科研服务时，用“折扣券”进行折扣付款。折扣比例可按照研究单位和政府的比例出资规定。

2.4 创新券类型

各国推行的创新券分为:单一券、联合券、基本券、扩展券、一般券、专项券等类型［1］。总结各个券种的优缺点，我国在开始实验阶段，可先推行定额券和折扣券，类似于欧洲的单一券和扩展券。

(1)定额券。一份定额券的价值是固定的，例如人民币5000元。定额券仅限单一用户单位使用，不可转让，规定使用期限。特殊情况下，还可规定一次使用数量的限制。

(2)折扣券。一份折扣券 (例如五折券、三折券)的价值是不固定的，它规定用户在购买服务时可享受的折扣比例。例如五折券的用户在支付时，只要支付50%的金额即可。折扣券仅限单一用户单位使用，不可转让，规定使用期限。折扣券比定额券的优点在于不必估算项目发多少的问题，操作性强;缺点在于需严格监管，避免用户间借用牟利。特别需要指出的是，创新券在用户之间不可转让是避免买卖牟利的必要规定，使用期限应与科研项目的执行期限一致，使用期限的规定能有效避免创新券挪作他用而造成不必要的浪费。

3 创新券的管理机制设计

创新券的管理部门制定具体管理办法，公布实施细则，基本操作流程是:科研用户申请科技项目时列支创新券的需求数量，主管部门组织审定，对符合条件的用户发放创新券，科研用户根据自身需要，在主管部门已审定的平台中选择对象为其服务，平台凭创新券及相关材料到主管部门兑现。

3.1 管理部门

创新券的管理由科技基础条件平台的主管部门负责，例如国家平台的主管部门是科技部。管理部门职责:制定创新券的管理办法，组织申报审定，创新券的发放、回收、兑现，平台资质的认证和管理，过程监督，信息公开等。

3.2 发放申请

创新券派发按照适度原则，根据用户的合理需求量派发相应的数量。中小企业、高校和科研院所等研发机构需提供研究项目的详细计划，并把所需的仪器装备、实验设施、检验测试等费用进行估算，列支所需的创新券。主管部门组织专家对申请材料进行评审，对符合条件的合理需求，发放创新券。

3.3 回收报销

用户根据自身需要选择平台为其服务，完成科技服务后用创新券支付费用，平台凭券及相关材料到主管部门兑现。相关材料包括项目活动基本信息，项目支出情况等。项目活动基本信息包括平台名称、获得服务的用户名称、服务项目开始时间、执行期、项目负责人、项目活动总结;项目相关支出材料包括仪器使用费、材料费、人工费及其他必要的附件。

4 创新券的优势

创新券以科研服务券的形式替代以前的直接公共财政拨款，其优点主要体现在以下3个方面。

4.1 提高政府研发资金的使用效率

创新券模式是针对用户的需求进行补助，有别于当前针对平台运营、建设等进行财政补助的形式。作为一种需求侧的创新投入模式，实现了按需补助科研经费的目标，政府研发资金更加有的放矢。对平台而言，政府的后补助资金是以创新券数量即用户服务量为基础，用户的选择解决了支持哪个平台、支持多少的问题，从而充分调动平台主动服务的积极性。创新券的投入方式使政府的科技补助资金用在刀刃上，可以充分发挥财政科技资金的杠杆作用。

对于承担科研项目的用户而言，创新券只能购买平台的科技服务，避免科研经费“拼发票”、“凑预算”的现象，减少了公共科技投入的流失;创新券在规定时间内如未使用，对公共科技投入不造成任何财务上的损失;在创新券折扣模式的使用中，用户需要承担一定的费用，有效避免过度、重复使用平台资源。

4.2 激发平台服务的积极性和主动性

基础、共性技术研究需要科技基础条件平台提供公益性的研发服务，而平台在服务中引入市场机制很可能把更多资源向支付能力强的大企业倾斜，挤压了中小企业与公益类科研服务的空间，创新券的引入极大地提高了公益类用户的支付能力，弥补了公益性服务与市场化服务之间的鸿沟，有效地发挥平台支持公益科研服务的作用。

创新券政策提高了公益类用户和中小企业的支付能力，从而充分调动了平台提供公益性服务的积极性和主动性，促进创新资源向该类用户聚集。用户与平台的关系由之前的求之不得，转变为平台主动向用户宣传与服务。创新券模式能够充分发挥好科技条件平台的市场化服务，市场机制激励了科技平台向用户提供更多更好的服务。

4.3 加强平台绩效考核，提升服务质量

科技基础条件平台属于公共科技服务部门，创新券还可作为政府考核平台市场化服务绩效的依据，对于创新券回收金额大、服务客户多、服务质量好的单位等可给予相应补助和奖励。绩效考核的措施将有利于激励平台提升服务质量和水平，丰富服务类别，提高实验人员素质，还强化了同类别平台之间的良性竞争。

5 启示与建议

科技基础条件平台是国家创新体系的重要组成部分，有利于促进全社会科技资源高效配置和综合利用。当前，我国已基本建成了各级科技基础条件平台体系，提高平台的运行效率和服务质量今后一段时期内的主要课题。本文在介绍创新券作用的基础上，提出创新券在科技基础条件平台中实施的运作模式、管理流程，并深入阐述创新券的优势所在。基于上述分析，本文提出下一步的实施建议。

首先，完善顶层设计、制定实施方案。创新券政策重在机制设计，主管部门需要从机制上理顺各方的关系，进一步完善顶层设计，并在资金来源、资金规模、支持对象、支持领域、创新券形式、创新券设计与派发规则与程序、过程评估和监管等方面制定系统、全面的管理办法与实施方案。

其次，在条件具备的资源平台先行试点。创新券的资助对象以公益性研究机构为主，国家平台涵盖的用户更具有广泛性和代表性，先行试点适宜从国家平台开始。在条件较好、管理较规范的资源平台中选取一类进行先行试点，例如大型科学仪器设备、自然科技资源等，并及时总结经验。在条件允许的情况下，向更广泛领域铺开创新券政策。

［1］郭丽峰，郭铁成．用户导向的政府创新投入政策——创新券，科技创新与生产力［J］．2012，(8):10－13．

［2］中国青年网．科研资金用于项目本身仅占40%［N］．中青网站，2011－09－07．

［3］王咏红，郑加强，朱长会．爱尔兰创新券分析及基于需求创新券探讨［J］．科技与经济，2009，(5):22－24．