典型重大科技任务组织管理模式分析及其对中国的启示

周光辉，温 勤，孙 铮

(中国科学院光电研究院，北京 100094)

重大科技任务是指国家或其他组织为了实现战略性目标 (关键共性技术、重大工程或重大战略产品)，集中优势资源，努力实现以局部跃升带动全面跨越发展而设立的战略性的科学研究任务，这类科学研究任务通常具有意义重大、规模庞大、耗资巨大、内容涉及广、研究周期较长等特点［1－2］。改革开放以来，我国启动了一系列重大科技任务，例如国家重大科技专项、国家高技术研究发展计划、国家重点基础研究发展计划等。另外，总装备部、中国科学院等国家相关部门也启动了一系列重大科技任务，如中国科学院在“十二五”期间启动了未来先进核裂变能、量子通信与量子计算、空间科学、干细胞与再生医学研究等15项重大科技任务。这些重大科技任务的实施，对我国科技事业的跨越式发展起到了举足轻重的推动作用。根据已有的研究，一般将重大科技任务分为以下3类:

(1)重大科技计划类:如美国先进制造业伙伴计划、欧盟研究与创新框架计划、我国高技术研究发展计划等。这类科技任务通常是为掌握和突破重大战略产品和科技工程实施的核心技术和制约产业发展的前沿技术、共性技术而设立，涉及不同学科领域，是可以进行分解的科研任务。

(2)重大科技工程类:如俄罗斯格洛纳斯系统、国际热核聚变实验堆、我国载人航天工程等。这类科技任务通常是为某些大量科学技术问题尚需解决、工程建设性质较强的工程项目以及高度集成的复杂系统而设立的，涉及不同学科领域，是集成性的科研任务。

(3)重大战略产品类:如欧洲空中客车、我国大飞机重大专项等。这类科技任务通常是为实现一项关系到国家命脉的战略性产业或关系到国家安全的关键性行业的产品研发与投产而设立的科研任务。

随着经济与社会的不断发展，重大科技任务的组织管理模式也得到了不断发展。重大科技任务的组织管理模式通常可以分为联合研究机制、公私伙伴关系、项目制、企业法人制和举国体制等［3］。联合研究机制的指由政府或机构与企业联合攻关的研究机制;公私伙伴关系是由公共部门与私营部门通过协议建立起来的合作关系;项目制通常是按照学科领域特点将项目划分成若干个子项目，再分别组织实施的研究机制;企业法人制，也称为业主制，是指通过成立经济利益联合体或者是直接成立企业法人，采取业主负责、依托企业的一种管理模式;举国体制是指完全在国家的计划和主导下，通过行政命令整合和配置资源实施的研究机制。

另外，从组织管理过程来看，重大科技任务的管理模式有闭环控制、全生命周期管理等，都强调了项目的全过程管理。闭环控制特别强调成果转化与推广环节的管理，保证重大科技任务投入应得到的收益，囊括了从投入到成果转化的全过程;全生命周期管理包括了从项目准备开始到结果完成的过程，一般包括项目准备、项目启动、项目实施、项目收尾等不同阶段［4］。

然而，重大科技任务组织管理模式的划分并没有严格的界限，而且在不断创新与发展中，一项重大科技任务有可能同时兼具了多种组织管理模式的特点。

1 典型重大科技任务组织管理模式

1.1 计划类重大科技任务组织管理模式分析

计划类重大科技任务是指国家或其他组织为推动国民经济和社会发展需求，为掌握和突破重大战略产品和科技工程实施的核心技术和制约产业发展的前沿技术、共性技术而设立的科研任务。该类科研计划通常可以按照学科领域进行划分，通常实行项目制的组织管理模式，各个分计划都可以有不同的研究目标。以下分析几个典型的计划类重大科技任务的组织管理模式:美国先进制造业伙伴计划、欧盟研究与创新框架计划、我国高技术研究发展计划。

为了确保先进制造业的领先地位，在总统科学技术顾问委员会的建议下，2011年6月24日，美国启动了先进制造业伙伴关系 (Advanced Manufacturing Partnership，AMP)计划，以期通过政府、高校及企业的合作来强化美国制造业［5－6］。如图1所示AMP计划组织管理架构，AMP计划成立了由18人组成的指导委员会，由道氏化学公司主席、总裁兼首席执行官和麻省理工学院校长共同领导，其他成员包括美国著名工程大学的校长和主要制造企业的首席执行官。AMP计划指导委员会与总统科学技术顾问委员会、科技政策办公室等机构协作，广泛联合美国著名工程大学与主要制造企业。先进制造业伙伴关系计划办公室设在国家标准与技术研究院，该办公室将与联邦政府其他与制造业相关的部门协调，其他联邦政府部门如能源部、商务部、国防部、国家科学基金委员会等均成立了办公室与该办公室对接，推出各自领域的先进制造业相关研究计划，如国家科学基金委员会、国家航空航天局、国家卫生健康研究院和农业部联合推出下一代机器人研究计划。

美国政府在实施AMP计划过程中，充分发挥官产学合作机制，使大学和企业发挥主导性作用。政府作用是制定政策法规 (如改进税收、研发退税、人才引进等)，提供良好的创新环境，明确研究领域，督促联邦政府多个部门调整预算，设立引导资金，与大学和企业共同结成了强有力的产学研合作联盟，充分地调动企业联合投资，搭建共性技术平台。

图1 美国AMP计划组织结构

1984年以来，欧盟已经顺利实施了7个研究与创新框架计划，第七框架计划将在2013年结束。欧盟委员会于2011年11月30日公布了“地平线2020(2014—2020)”计划，推动欧盟2020战略“创新型联盟”旗舰计划的实施［7－9］。为推进欧洲研究区建设，“地平线2020”计划整合了以前各自独立的研究与创新框架计划、竞争与创新框架计划及欧洲创新与技术研究院等3个研发计划。欧盟委员会负责制定欧盟层次上有关科技研发的总纲领及法律、政策文件，不负责具体的科技项目政策的制定与实施。第七个框架计划以后，欧盟研究总理事会负责欧盟研究政策的制定，欧盟研究执行机构负责具体的科技项目的日常管理与实施，而欧洲研究协会则负责创新项目的管理，形成了三位一体的组织管理体制。2011年，设立了首席科学顾问，协调欧盟委员会与理事会以及欧盟成员国相关机构的联系和协调等 (见图2)。整合以后的“地平线2020”计划主要分为基础研究、应用技术和应对人类面临的共同挑战三大行动，仍然为欧洲原子能共同体的核能科研与培训专项计划提供独立预算，并将为直属欧盟的欧洲创新与技术研究院和联合研究中心提供经费。

欧盟的研发框架计划顺利实施了七期，其计划体系和管理模式也在不断的调整和完善，第七框架计划形成了重大科技项目的征集与遴选机制和严格的评估标准，制定了评估专家遴选的基本标准，并设立了独立观察员监督整个项目申请书的评价过程，评估包括了个人评估、合议评估、小组评估等多个阶段。为推进欧洲研究区的建设，“地平线2020”计划统筹整个欧盟的研究与创新计划，致力于避免条块分割和重复投入问题，更加重视基础研究投入，扩大对中小企业创新的投入，并不断探索和加强促进产学研相结合，覆盖了从基础研究、应用技术、产业化到研发服务整个创新链环节。另外，“地平线2020”计划面向全球招聘专家组成咨询组，为项目的征集与遴选等提供建议，并鼓励欧盟以外的申请，保证更多国家和研究人员参与到计划中。

图2 欧盟研究与创新框架计划组织结构

我国的高技术研究发展计划 (863计划)，于1986年11月启动实施［10－11］。该研究计划以战略性、前沿性和前瞻性高技术问题为核心，攻克前沿核心技术，研发关键共性技术。863计划由科技部与总装备部组织实施，按照领域、项目、课题分层次进行管理，下设立863计划联合办公室，作为其相关职能单位参与863计划管理，负责863计划的综合协调;863计划各个高技术领域设立领域办公室，作为各个领域管理的办事机构，负责各领域的组织实施和监督;科技部相关中心在联办、领域办的指导下，承担863计划的过程管理和基础性工作。

20多年来，我国863计划的组织管理模式在不断调整，目前863计划实行政府决策与专家评审相结合的立项制度，并采取领域专家委员会与主题专家组两级咨询的方式。然而863计划的组织管理仍然存在一些问题，近年来，政府部门过多地干预计划的审核立项等决策权，专家的权力被逐渐削弱，从“十五”开始，经费的管理改为按照预算由国库直接拨付课题承担单位的方式，专家组不再掌握经费配置权力，重大专项的组织实施实行业主制而不是首席专家制，2011年开始，主题项目也开始实行法人负责制。项目的监督控制逐渐由相关中心来执行。863计划需要探索与国际接轨的高技术研究评价体系，让更多的优秀学者能够参加进来。随着我国对自主创新能力的要求不断加强，以及高技术研究的风险，863计划需要更加重视预见研究。另外，863计划需要进一步探索产学研相结合的道路，实现成果的产业化。

1.2 工程类重大科技任务组织管理模式分析

工程类重大科技任务，是国家或其他组织为实现某些大量科学技术问题尚需解决、工程建设性质较强的工程项目以及高度集成的复杂系统而设立的重大工程建设和重大装备开发，通常是涉及不同学科领域集成性的科研任务。以下分析几个典型的工程类重大科技任务组织管理模式:俄罗斯格洛纳斯系统、国际热核聚变实验堆以及我国载人航天工程。

俄罗斯格洛纳斯系统 (Global Navigation Satellite System，GLONASS)，始于 20世纪 80年代初［12－13］。2011年底实现全面运行，目前共有31颗卫星在轨。原来GLONASS一直由俄罗斯军方管理。1999年以后，俄罗斯成立了由国防部、航天局、工业与能源部等联邦政府部门组成的GLONASS项目协调委员会，下设秘书处。秘书处负责将委员会提出的问题汇总，并将相关问题提交给GLONASS顾问委员会。顾问委员会提供咨询意见，以解决军民两用的协调发展问题。国防部负责GLONASS的开发、运行和GLONASS政府用户设备的开发。航天局协助GLONASS开发，负责GLONASS民用用户业务的开发，同时负责导航定位领域的国际合作。工业与能源部和运输部等部门负责GLONASS民用部分的管理，参与GLONASS政策的制定及GLONASS部分用户设备的开发。国防部和航天局既是召集单位，同时又是GLONASS最重要的用户。

值得注意的是，GLONASS在苏联解体后一度陷入瘫痪，1999年以后，又得到了政府的高度重视，颁布了一系列的政策措施，经费支持不断增加。GLONASS形成了军民共管的管理体制，并注重民用市场的开发，积极发挥其在国民经济建设中的作用。另外，GLONASS还积极寻求国际合作，吸引印度等国家参与开发和利用，以分摊成本。

1985年，由美、苏、欧、日共同启动国际热核聚变实验堆计划 (ITER计划)，也称人造太阳计划［14－15］。2007年10月24日，ITER条约正式生效，ITER计划进入正式实施阶段，成员国由欧盟、中国、印度、韩国、日本、俄罗斯和美国7方代表组成。ITER组织具有国际法主体资格，有权与国家和 (或)国际组织缔结协定。其还具有法人资格，在成员方领土上享有所需法定权利，包括:签订合同、取得、持有和处置财产、获得许可证、提起诉讼。ITER计划的首要机构为理事会，由各成员方的代表组成。理事会可以应某成员方或总干事的请求决定召开特别会议，并可以酌情决定召开部长级会议。总干事是ITER组织行使其法定权能的首席执行官和代表。ITER组织在各成员国建立一个派驻机构，以满足ITER组织实施其职能、实现其目的之需要。我国由科技部负责ITER计划的对接工作，并成立了磁约束核聚变专家委员会。2008年10月我国成立国际核聚变能源计划执行中心，负责ITER计划中的多边合作和核聚变领域的双边合作，落实计划国内采购包制造任务。2009年，中国科学院成立ITER计划专项国内配套项目实施工作领导小组。2011年，科技部成立了国家磁约束聚变堆总体设计组。

尽管ITER计划投入规模巨大，但是其组织管理结构非常精简。ITER计划非常重视对计划管理的法制化，项目管理制度通过了各成员国国会审议，明确了参与各成员方的责、权、利，有效集中了世界上优秀的科学和工程技术专家联合开展研究。

1992年9月21日，我国政府决定实施载人航天工程，这是我国航天史上规模最大、系统最复杂、技术难度和安全可靠性要求最高的跨世纪大型科学工程［16－17］，后来成为了按照《国家中长期科学和技术发展规划纲要2006—2020年》确定的16个国家科技重大专项之一。载人航天工程按行政、技术两条指挥线组织开展研制、建设工作，设立了总指挥、总设计师联席会议制度。工程设立了领导小组，工程总指挥与副总指挥由总装备部、工业和信息化部、中国科学院和航天科技集团等单位的领导组成，工程总设计师、副总设计师由技术专家担任 (见图3)。成立载人航天工程专项办公室 (921办公室)，统筹协调工程系统的研制单位、协作配套和保障单位的有关工作。载人航天工程由航天员系统、空间应用系统、载人飞船系统、运载火箭系统、发射场系统、测控通信系统、着陆场系统和空间实验室系统等8大系统组成。总指挥、总设计师联席会议研究决定工程实施过程中的重要问题，重大决策报请国务院批准后实施。

图3 我国载人航天工程组织结构

我国载人航天工程是采取举国体制组织管理 模式实施的重大科技任务，但与以往完全在计划经济条件下采取举国体制完成的两弹一星工程等任务不同，任务的主要参与单位很多都是独立的企业法人，并采用了分公司和事业部等管理体制，代表了不同的利益群体。各承担任务的企业既是计划的提出部门，也是研发单位，同时还履行着项目的提出和研发的监督责任，政府缺少对各承担主体进行有效监督。然而，载人航天工程承担主体还是偏少，缺少有效的竞争，进行技术创新的动力不足。另外，军用、民用以及商用活动协调发展应该引起足够的重视，减少对国家资金的完全依赖，实现航天事业的可持续发展。

1.3 战略产品类重大科技任务组织管理模式分析

重大战略产品类科技任务，通常是国家或其他组织为实现重大技术突破或重大发展需求而设立的关系经济社会发展全局和国家或其他组织长远发展的战略性科研任务。该类科研任务的目标是通过集中优势资源，完成一项战略性产品的研发与投产，从而填补国家或其他组织在该领域的空白。以下分析两个典型的战略产品类重大科技任务组织管理模式:欧洲空中客车、我国大飞机专项。

欧洲空中客车公司 (Airbus)于1970年在法国图卢兹成立，是一家法国、德国、西班牙、英国的经济利益联合体［18－20］。2001 年，Airbus对组织结构进行了全面的变革，由经济利益联合体转变成为一家独立的公司实体，同时设立了股东委员会，负责对公司执行委员会的领导和监督，并对公司重大事项进行决策。在股东委员会下设置了执行领导层——执行委员会，由总裁和首席执行官及项目执行副总裁等其他7名副总裁组成。首席执行官领导下设的工程部、项目部、商务部等部门。工程部是空客公司的研发技术部门，项目部负责设定所有项目的任务目标，向制造中心和总装线发出指令。制造中心负责主要部件 (如机翼、机身、机头等)的详细设计、制造、采购和保障，并交付总装线完成生产。其他职能部门包括人力资源、财务/审计、客户服务、政府关系等。

Airbus虽处于高投入、风险高、回收慢的行业，但得到了4国政府在经费和政策等方面的支持，充分集中了各成员国的资源和技术。另外，Airbus重视市场特别是国际市场的开发，这为企业的良性发展注入了动力。随着不断出现的新形势，Airbus的组织管理模式也在不断演进。由于受到经济危机的影响，2007年，Airbus实施“Power 8”重组计划，2008年又开始了“Power 8+”重组计划，对公司研发、采购、制造、后勤保障等流程进行了重组与精简，实现降低成本的目标。Airbus注重国际合作，在世界各地设立了分公司、研发中心、总装中心等，不但实现了降低成本，同时也利用了其他国家的技术特长和优势。

2007年2月26日，我国正式启动了大型飞机重大专项［21－24］，是16个国家重大科技专项之一。如图4所示的我国大飞机重大专项的组织体系，中国航空工业集团公司 (中航工业)主要负责国家大型飞机重大专项中大型军用运输机研制。2008年3月13日成立的中国商用飞机有限责任公司(中国商飞)，是我国实施国家大型飞机重大专项中大型客机项目的主体。中国商飞实行的是“主制造商—供应商”项目模式，在飞机设计过程中需要进行跨专业跨企业协同设计。目前，C919大型客机全面转入工程发展阶段。

我国大飞机重大专项是典型的采取企业法人制组织管理模式实施的重大科技任务，中航工业和中国商飞分别作为大型军用运输机和大型客机的承担主体，在我国大飞机重大专项中扮演了非常重要的角色 (见图4)。大飞机重大专项的组织实施是我国在重大科技任务组织管理模式上进行的探索，政府不直接负责，而是将工程“承包”给控股公司，只在工程管理中发挥监督作用。控股公司在保证国家利益的前提下进行市场化运作。然而，该重大专项的组织管理仍然存在很大的问题:首先，各承担任务的企业既是计划的提出部门，也是研发单位，同时还履行着监督责任。工业和信息化部、科学技术部等部门在监督管理上各管一块，过度依赖于行业的自我监督从而导致了发现问题与解决问题的主体相同，缺少动态监督制度和主动发现问题的机制;其次，大飞机专项这种具有广阔市场前景的项目，投入巨大，目前过分依赖于政府的资金支持，在吸引社会资金、鼓励社会多元化投资方面做得不够。

图4 我国大飞机重大专项组织结构

2 我国重大科技任务组织管理存在的问题

(1)管理部门协调不够，科研资源分散。我国的重大科技任务的管理部门众多，由于政府部门之间职能权限划分的原因，部门利益往往成为相关部门的首要考虑，使得在重大科技任务存在多头管理、各自为政的现象。各部门之间没有形成较完善的重大科技任务信息互通机制和任务衔接机制，也没有一个专门的协调管理机构统筹重大科技任务的组织管理工作，因此不能有效地实现资源的整合和配置。欧盟致力于欧洲研究区的建设，通过“地平线2020”计划统筹整个欧盟的科学研究，避免条块分割和重复投入问题，集中资源实现科研与创新的效益最大化。ITER计划投入巨大，最高机构为几个成员国代表组成的理事会，通过对计划管理的法制化，建立完善的项目管理制度，很好地协调各国之间的利益。

(2)项目评审机制不完善。我国重大科技任务还没有形成完善的评价体系，专家评审制度和评审专家的遴选、回避、问责制度有待进一步完善。欧盟的第七框架计划对同行评估专家的任命有严格的标准，实行严格的利益回避制度，设立独立观察员监督整个项目申请书的评价过程，评估包括了个人评估、合议评估、小组评估等多个阶段。项目的征集、评审到验收等过程都高度透明，评审的各个阶段，都会将专家评审结果适时地反馈给项目申请人 (协调人)。即将实施的“地平线2020”计划，面向全球招聘专家组成咨询组，为项目的征集与遴选等提供建议。

(3)科研投入来源单一。我国的重大科技任务，目前在很大程度上还依赖于国家的财政投入，较少地利用社会资金。美国的AMP计划充分发挥了企业的主导性作用，有效吸引了企业对科研创新的投入。复兴中的俄罗斯GLONASS实行军民共管体制，非常关注民用市场，并吸引其他国家参与开发和利用，分摊成本。我国的863计划近年来重视科研投入的多样化，通过项目承担主体向企业的倾斜，要求参与企业进行配套的投入，取得了一定的成效，而载人航天工程、大飞机专项等国家重大科技专项，目前还完全依靠国家的投入，缺乏自身的造血能力。

(4)成果转化比较薄弱。大多数承担重大科技任务的科研机构不具备投入成果转化的资金和实力，这就在很大程度上削弱了重大科技任务应有的辐射和带动作用。美国的AMP计划实行官产学合作机制，由高校和企业来主导项目的开展，政府只负责制定政策法规、提供良好的创新环境、提供引导资金。欧盟即将实施的“地平线2020”计划，扩大了对中小企业创新的投入，并不断探索和促进产学研相结合，覆盖了从基础研究、应用技术、产业化到研发服务整个创新链环节。

(5)监管机制有待完善，对全过程管理的重视不够。与计划经济体制时期的两弹一星不同，目前我国的重大科技任务完全是在市场经济条件下组织实施的，例如我国的载人航天工程、大飞机等国家重大科技专项，主要是相关企业集团来承担。很多承担任务的企业既是计划的提出部门，也是研发单位，同时还履行着项目的监督责任。因此，国家目标可能会在利益主体的博弈中被弱化、淡化甚至虚化。另外，目前我国很多重大科技任务较为注重项目的前期立项和后期验收工作，普遍存在两端紧、中间松的问题。

(6)专家的主体地位和社会责任感有待提高。在我国重大科技任务中，专家的主体地位还未真正确立，政府的行政干预比较多。近年来在我国的863计划中，专家的主体地位有被削弱的趋势，经费配置权力、审核立项等决策权利逐渐被政府部门所取代。另外，由于承担重大科技任务的主体都是独立的法人，难免导致有些专家没有做到真正从国家利益出发考虑问题，存在自身和单位利益的小圈子。

3 改进我国重大科技任务组织管理的政策建议

(1)加强科研管理部门的协调，有效整合国家的科研资源。组建国家层面的“国家重大科技任务协调委员会”，专门负责对重大科技任务进行具体的组织协调和日常管理，包括对经费的稳定支持和调控，避免出现多个主管部门职能交叉、各自为政的现象，对存在交叉和重叠的重大科技任务进行整合，集中国家有限的科研资源，避免条块分割和重复投入。

(2)完善重大科技任务的遴选和评估机制。组织中立的专家委员会，负责对重大科技项目进行遴选、论证和评估，加大对战略研究和预见研究的支持力度，建立备选项目库，促使在立项初期就形成技术路线和技术发展框架。设立独立观察员，加强计划咨询、决策、实施、监督等管理环节各类参与主体的评估，并将评估结果与承担计划任务资格挂钩，实现从项目的征集、评审到验收等各阶段过程和程序公开、透明，积极引入海外智力资源，推进项目评审评估国际化，提高评审的客观性、公正性，确保科研经费达到效益的最大化。

(3)吸引社会资金参与研究和增强自身的造血能力。对于863计划等计划类的重大科技任务，应该积极探索社会资金参与科技计划，实现经费来源的多元化;对于载人航天工程、北斗导航系统等工程类的重大科技任务，需要统筹军用、民用以及商用活动的协调发展，积极探索自身造血的能力;大飞机、电动汽车等战略产品类的重大科技任务，具有广泛的产业化前景，应该积极吸引社会资金的投入，减少对国家财政的完全依赖。

(4)推进官产学合作机制，加强重大科技任务成果的转化。在我国培育和发展战略性新兴产业的重大举措下，将重大科技任务的成果转化与培育和发展战略性新兴产业相结合。在有条件的情况下，政府可考虑设立或参与专门风险投资机构支持重大科技任务成果的转化，或为科技产业发展风险资金的引入提供更多的政策支持;通过与产业界分担相应开发风险，吸引产业界的配套资金，开展联合研究，促进科研成果的转化。

(5)完善和健全重大科技任务的监管机制，重视全过程监督管理。建立完善第三方独立评估评价制度，培育一批专业化的第三方独立评估机构，委托其对重大科技任务的承担主体进行监督，遇到研究目的偏离国家目标的情况及时予以纠正，保证最终的研究成果体现政府意志，满足国家发展战略的需求。重视对项目的全过程的管理，跟踪了解项目的执行过程和资金使用情况。

(6)强化专家和科研人员在重大科技任务中的主体地位和社会责任感。赋予专家组更大的决策权和执行权，特别是财权和人事权，减少行政干预，减少行政审批手续，让技术专家能真正做到有职、有权、有责。强化参与重大科技任务的专家的社会责任感和使命感，使之真正从国家利益出发考虑问题，跳出自身和单位利益的小圈子。加强信用管理，对计划参与专家进行信用记录和评价。

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