低碳经济条件下我国矿产资源开发利用规划休系研究

纪玉山　卢婧　刘洋

摘要：低碳经济条件下完善矿产资源开发利用的规划体系对我国矿产资源的可持续利用与经济社会的可持续发展具有十分重要的意义。鉴于目前我国矿产资源规划工作中存在的诸多问题，我们应当学习和借鉴发达国家在这一领域的先进经验。在转变传统资源规划理念的同时，通过完善规划立法、明确部门职能、强化制度建设、统筹海洋矿产资源规划等政策措施，实现矿产资源开发利用的战略规划同经济社会的可持续协调发展。

关键词：矿产资源；可持续发展；规划体系；开发利用

中图分类号：F124.5 文献标识码：A 文章编号：1005—2674（2013）04—042—05

一、我国矿产资源规划的现状分析

1.对矿严资源规划理论的简单回顾

矿产资源规划是对一定区域内的矿产资源进行合理勘探开发和保护的总体部署。它通过地质学、区域经济学和资源环境学的综合运用，对一定区域内矿产资源禀赋、勘探开发现状、开发利用条件和矿产资源供求形势进行系统评价，分析区域内矿业与其它产业之间的关系，研究特定区域内矿产资源不同时期勘探开发目标与资源保护措施，通过对开采区、限制区和禁止区的严格划分，确定矿业结构调整方向和资源利用方式，制定矿业和相关产业的组织政策，从而保障矿产资源的集约开采和持续利用，并在促进区域经济增长的同时实现生态环境的保护和改善。矿产资源作为不可再生自然资源的重要组成部分，其规划体系的建立与完善，对整个国土资源的战略规划具有重要意义。

随着国家大规模地落实矿产资源规划工作，我国的矿产资源规划理论也在实践中不断更新与发展。其中，矿产资源经济区划理论主张，应分别比对生产力和生产力布局的主客观条件、地区经济的自然地理区位条件和自然资源条件来确定资源经济区划，并实现资源优势与区位优势的广泛结合和地区间的优势互补，这是以省级为代表的地方矿产资源规划制定的重要理论依据；而矿产资源配置与价格规律作为矿产资源规划理论的重要组成部分，通过对资源“影子价格”的分析把握，通过价格杠杆和竞争机制去改善资源配置的扭曲状态。鉴于世界范围内气候危机和经济社会发展与资源环境的矛盾日益尖锐，低碳经济与可持续发展理念逐渐融合到矿产资源开发利用的规划理论中，同时亦成为我国矿产资源规划理论的前沿创新指导理念。低碳经济和可持续发展对于矿产资源规划的理论意义在于，它着重强调生态环境的承载能力和资源的永续利用对社会发展进程的重要性和必要性。具体表现为：矿产资源的开发利用不能超越资源和环境的承载能力；矿产行业的可持续发展要以自然资源为基础，同生态环境相协调，以可持续的方式使用自然资源和环境成本；在社会经济发展中使不可再生资源的耗竭率低于可再生资源的再生率。通过不可再生资源开发利用方式由粗放向集约的转变，从而实现节能减排及经济可持续发展与资源可持续利用相协调；在资源开发利用观方面达到不可再生资源系统规划与跨期优化配置相统一。

2.我国矿产资源规划中存在的主要问题

自2001年4月国务院批准《全国矿产资源规划》，以及随后在全国范围内各省级矿产资源总体展开的规划审批工作的陆续展开，标志着我国矿产资源管理规划方面从无序混乱到有规则可依，同时也标志着我国矿产资源规划体系的初步建立。自此，我国在矿产资源的开发利用领域有了明确的管理和指导，从而完善了国家在该领域的宏观调控职能，全国和地方的矿产资源规划从编制到实施过程逐渐具有规范性和政策导向性，与矿产资源规划的相关工作也在有条不紊地进行。然而，在经济全球化和低碳经济的新时代背景下，面对全球范围内社会经济发展与自然资源、生态环境之间的突出矛盾，特别是随着我国进入社会主义现代化建设的加速时期与政治经济体制改革的攻坚阶段，国内一系列重大发展战略和政策实施的陆续开展，致使我国的矿产资源在需求、开发与利用方面势必承担着更多的压力。鉴于我国经济发展与资源环境的矛盾冲突日益紧张，我国的矿产资源总体规划与管理部署工作的形势将异常严峻，而我国目前的矿产资源开发利用规划仍然存在着许多问题。

（1）矿产资源规划的法律地位尚不明确，缺乏对矿产资源开发利用规划领域的专项立法。有学者提出矿产资源规划是一种行政规划，并指出我国矿产资源规划的不完善和规划在制定和实施过程中的随意性，在很大程度上是因为没有将政府行为纳入到“权力（利）——行为——责任”的法律对权力（利）控制的约束模式下。这使得在矿产资源规划立法缺位的情形下，相关部门的规划工作缺乏逻辑性与程序性，特别是缺乏法律强制力的根本支撑。尽管我国《矿产资源法》和《矿产资源法实施细则》的相关条文对矿产资源规划的相关事宜和权限有明文规定，但由于法律条文内容简单抽象，缺乏详细的量化标准，在矿产资源规划的具体实施过程中经常出现因自由裁量而产生法律效果的明显差异。

（2）在矿产资源的规划方式和具体制度安排上，仍然存在着计划经济时代政府指令性计划的影响，特别是从一些地方各级矿产资源规划编制的思路上看，部分规划未能体现从计划经济向市场经济的转变。一些资源规划未能统筹好特定区域的矿产资源开发利用、生态环境保护与地区产业经济发展的关系，未能在规划中通过协调矿产资源开发利用的代际冲突以探寻区域内资源的跨期配置机制，而是直接指导和干涉特定区域矿业企业的生产活动，并对其各规划期内的产量和产值指标作了具体安排，这就造成了某些区域矿产资源供求结构的扭曲。在规划思路和具体措施方面并没有完全摆脱传统计划体制的束缚，矿产资源规划工作与国际国内的资源形势及社会经济的发展现状严重脱节，资源规划的跨期意识薄弱。

（3）矿产资源规划的具体实施层面缺乏有效的配套制度予以支撑。首先是基层（市、县级）国土资源管理部门的矿产资源规划工作在机构、经费和人员方面不到位，基层规划工作开展的不力严重制约着上级规划工作的贯彻落实。其次是缺乏矿产资源规划实施的监督制度，这必然导致规划工作的低效和政府机构因权力缺乏制约而诱发的腐败现象。最后是矿产资源规划技术层面的滞后，特别是基层规划部门和经济发展水平欠发达地区的管理规划信息系统建设与维护相对落后，技术设备陈旧，信息处理与更新量不足，与矿政管理工作的其它信息系统缺乏衔接，操作性不强。

二、矿产资源规划方面的国际经验

美国的矿产资源总量居世界第一位。在战后经济高速发展下引发的高能耗、高消费、高排放的生产和消费方式致使美国政府日益认识到保护本国环境与资源的重要战略意义。美国在国内市场上对矿产资源的勘探与开发加以各种法律和政策层面的限制，对从事矿产资源开发利用的企业提出了苛刻的环保要求。例如，美国在矿业生产的环境保护方面有着严格的制度，矿产资源开采对周围环境的影响评估要经过4—5年的调查论证。矿产开发前，矿业企业要向政府支付用于日后矿山闭坑后进行复垦工作的“复垦保证金”，矿区生态环境的恢复工作由政府严格监督。相比在国内矿产资源市场上的“韬光养晦”，在国际矿产资源市场上美国可谓“锋芒毕露”。美国运用其雄厚的技术力量和充足的资金优势，通过鼓励对外贸易与合作，充分利用外国资源并进行国际资源投资。不论是国内储量小、质量差的矿产资源品种，还是国内有一定储量的战略资源，美国均从外国大量进口。美国的实践充分体现出其矿产资源规划的长期思路，即充分利用“两种资源，两个市场”实现本国矿产资源可持续利用。

日本虽然是一个经济强国，但其资源禀赋，尤其是矿产资源存量十分贫乏。日本主要通过节能减排和发展循环经济，作为本国矿产资源开发利用的长期规划。在节能减排方面，日本于1979年颁布《关于合理使用能源的法令》，它的主要内容包括：对重点能耗企业施行企业专员向政府年度汇报制度，并就其节能整改意见做出计划；就居民生活和消费领域在技术环节设定了一系列节能标准。例如汽车燃料的燃烧率要提高22.8%，住宅冷暖空调的耗电量要减少20%等。另外，政府就节能减排的开展予以财政和金融方面的大力支持，通过财政拨款、税收减免等财政优惠和低利率、贷款担保等金融优惠支持企业节能设备的研发和技术推广；政府通过宣传和舆论在国民社会生活中营造低碳环保文化和节能减排氛围，并最终影响本国国民的生产和消费观念。在循环经济方面，日本政府通过立法强制企业回收废旧产品并促进其再利用，并建立生产企业、销售商、地方政府和消费者废弃产品回收和循环利用的链条，同时在产品回收过程中明确四者各自的责任。由此可见，日本政府通过完善细化的立法以支撑本国的节能减排和循环经济的发展，而这两项战略措施充分体现出日本在矿产资源规划领域的资源可持续利用观。

与美日两国在矿产资源规划具体实践方面所不同的是，德国政府大力鼓励可再生资源和可替代能源的发展，并确定新能源发展的目标和方向，实现到2050年可再生能源在全国总发电量的比重提高到50%。在政府大力投资发展风能和太阳能发电的同时，在制度设计上也为可再生能源的迅速推广提供支持。可再生能源配额机制（Renewable Portfolio Standard，RPS）在德国的出现，保证了可再生能源发电在国内的市场份额，通过在电力市场中的政府规制行为提高可再生能源在国民生产生活中的比重。如果说美日两国从正面角度采取各种机制设计对本国矿产资源的开发利用进行战略规划，那么德国则是从侧面角度，通过寻求可再生资源与可替代能源的开发利用，突出了矿产资源之于该国社会经济发展的长期战略意义。尽管角度不同，制度安排与政策措施各异，三国的具体实践的确为完善我国矿产资源规划体系提供了思路和经验。

三、完善我国矿产资源规划体系的具体措施

1.加强我国矿产资源规划的立法，为规划工作提供强有力的法律支撑

我国矿产资源规划无法有效地承担科学、合理安排矿产资源的开发利用，根本原因在于有关矿产资源规划的法律法规缺位，致使有关部门在矿产资源规划过程中出现行为的随意性与自由裁量性。从现实问题出发，实现矿产资源规划的法治化，则矿产资源规划法的出台势在必行。新法应与《矿产资源法》建立密切联系，将散见于我国现行有关矿产资源规划的法律条文和规章制度集中在专项立法中，并结合我国近些年来矿产资源规划工作的实践经验，在立法的具体环节与细微操作层面进行查缺补漏。应当强调的是，要实现矿产资源规划的程序法治，就意味着要将矿产资源规划制定程序中所包含的拟定、确定与公布程序所涉及的各项步骤用清晰的条文呈现在专项立法中，而迄今为止，这是我国矿产资源规划立法的一处空白。从法理学层面而言，程序的公正能够最大限度的保障实体的公正，规划要取得公平、公正、合理、科学的结果必须以正当的程序设计为前提，以保证最低限度的公正。为此，应当着手建立矿产资源规划的信息公开制度和公众参与制度，以从民主法治的理念要求实现矿产资源规划工作中政府与民间的良性互动。

2.统筹协调矿产资源规划部门的职能安排

在矿产资源规划的具体实施细节方面，应当统筹协调矿产资源规划领域相关部门的职能安排，切实树立国土资源部的一元主管权威，彻底根除以往矿产资源规划工作中若干政府职能部门互相推诿、权责模糊的弊病，从而实现矿产资源规划工作中的权力制衡与权责明确。应当建立“中央——地方”纵向一体化的矿产资源规划的权力体系。矿产资源规划的具体工作主要应由国土资源部承担，并直接对国务院负责；国家发改委主要负责矿产资源规划与国家经济社会发展战略的具体协调工作；财政部主要为矿产资源规划工作提供财力和物力方面的支持和保障。而各级地方发改委、国土资源部门与财政部应按上述权力划分在矿产资源规划工作中发挥相应职能，并分别对上级部门负责。

3.要充分协调矿产资源规划同国家重大发展战略与政策实施之间的关系

美、日、德三国的具体实践告诉我们，矿产资源的规划工作不能“就规划论规划”，要用国家发展战略和具体政策带动矿产资源规划工作的落实开展，从而为资源规划工作提供新模式、新思路。美国的全球开发与海外资源战略为我国矿产资源长期规划提供了一条“以空间换时间”的路径，充分利用国际国内两个市场是实现矿产资源横向可持续开发的重要途径；日本模式启示我们要将矿产资源的规划与发展低碳经济、循环经济，以及开展节能减排等重要国家战略与政策紧密结合，充分挖掘本国的社会经济系统内矿产资源纵向跨期配置的内在动力；德国的实践则启发我国应在矿产资源规划中发挥制度设计的替代与互补效应，即在矿产资源规划的设计与实施中，要将眼光投向与其密切相关的可再生资源领域，充分发挥可再生资源与可再生能源开发利用的巨大潜力，建立两种资源并行规划的互动机制。此外，还要正确处理好资源开发利用与生态环境保护两者间的关系。鉴于自然环境要素的不可逆性与矿产资源的可耗竭性，在资源开发与环境保护的过程中应当建立环境要素适度内化机制，在矿产资源的开采、消费与处置过程中应着重考量资源开发的环境成本，在矿产资源的开发利用中应当遵循“资源——环境”的双向约束关系。

4.应将海洋矿产资源的开发利用纳入未来我国矿产资源规划工作的重点

21世纪是海洋经济发展的新时代，浩瀚的海洋为人类社会实现可持续发展提供了富饶的资源和能源。由于当今人类面临着日益严峻的陆地资源与能源危机，越来越多的国家都把合理有序地开发利用海洋资源与能源作为未来可持续发展的基本国策。根据《联合国海洋法公约》的规定，我国拥有约300万平方公里的海域面积管辖权，这意味着我国在拥有面积辽阔的海洋主权的同时，享有在海洋国土面积内丰富的资源开发利用权益。然而，近几年来我国东海与南海领域的主权持续性地受到来自日本、菲律宾等国家的严重侵犯，这不仅深刻危及到我国的国家主权与领海安全，更深层地意味着我国的海洋资源正面临遭受临海国家蚕食与掠夺的危险——这实则是对我国资源可持续利用与经济社会可持续发展空间的挤占。面对国家战略安全受到日益严重的挑衅和威胁，胡锦涛同志在“十八大”报告中明确提出，要“提高海洋资源的开发能力，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。”应当承认的是，海洋矿产资源的有效开发利用是建设海洋强国的应有之义。海洋矿产资源的有效开发利用离不开科学合理的规划，首先，应当完善海洋矿产资源价值的评估工作，即资源采掘、资源发现、资源勘探补偿、资源耗竭的补偿，以及生态环境破坏的补偿五个价值内容进行详细测定与评估。只有在对海洋矿产资源进行充分评估的基础上，才能对其开发利用进行有效地规划。其次，在对包括海洋矿产资源在内的所有矿产资源开发利用的规划战略上，应当本着“沿海优先于陆地，远海优先于近海”的原则。即受到经济成本、科学技术和国家战略利益等因素的具体约束，在矿产资源开发利用的顺序方面，在陆地与沿海资源同时能够开发利用的前提条件下，应先考虑开发利用沿海资源；在近海与远海资源同时能够开发利用的前提条件下，应先考虑开发利用远海资源。这种矿产资源开发利用规划的战略意义在于，一旦出现全球或区域内的资源危机或争端冲突，我国能够有效减少近海与陆地的资源安全受到外部环境的威胁。此外，还应在对矿产资源开发利用的规划过程中，积极通过资金技术投入，深入挖掘可替代资源的开发利用潜力，以更好地对不可替代资源进行节约与保护。通过构建并实施我国矿产资源技术创新战略，切实解决我国在矿产资源开发利用过程中存在的技术瓶颈问题，不断完善陆地矿产资源开发中的深层勘探技术与海洋矿产资源开发中的深海探测技术。最后，应当着重提出的是，应当处理好争议海域海洋矿产资源开发利用的规划工作。作为就我国争议海域海洋资源开发利用的一项基本原则，“搁置争议，共同开发”已经开启了我国东海与南海争议海域资源开发的新模式。然而，在当前我国争议海域局势日趋紧张的状况下，我们一方面要与相关国家通过和平谈判与友好磋商的方式，积极促进争议海域共同开发区的完善；另一方面，亦要通过加强国防军备力量和资源开采技术水平，有力确保争议海域内资源开发保障系统的建立。

四、结语

加强矿产资源规划方面的相关立法、明晰界定有关部门的权责职能、完善规划工作中的具体制度安排和学习借鉴国际经验，以及统筹强化海洋矿产资源开发利用的规划工作均是完善我国矿产资源规划体系的重要政策措施。在具体的实践操作中，我们还应该改革我国矿产资源开发利用的产权制度，构建国家统一管理下的矿产资源战略储备体系，调整并完善我国矿产资源的定价机制与国有企业经营机制。在此基础上，通过技术创新、财政金融和生态环境治理等配套制度安排的支撑，最终实现矿产资源开发利用的战略规划同经济社会的可持续发展协调兼顾。

责任编辑：郑洪昌