宋代地方官员与救荒

李华瑞

（首都师范大学历史学院，中国 北京， 100089）

一、宋代州县官的救荒职责

宋代地方主要是州（府、军、监）县两级。州长官称知某州、军州事，简称知州、太守、郡守、守臣等，州有设通判一员（帅府州二员），宋初通判有“监郡”之意，元丰改制后，明令通判为副贰，凡本州兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼听断之事可否裁决，与知州通签施行。南宋以后通判主要分掌常平、经总制钱等财赋之属。幕职官是州府属官，协助州军府长官，总理诸案文移，斟酌受理、转发、奏禀等事宜，有各类判官、推官、掌书记等名称。县长官称县令、知某县事，“掌总治民政，劝课农桑，平决狱讼，有徳泽禁令，则宣布于治境。凡户口、赋役、钱谷、赈济、给纳之事皆掌之。以时造户版及催理二税，有水旱，则有灾伤之诉，以分数蠲免，民以水旱流亡，则抚存安集之，无使失业”。①《宋史》卷167《职官志七·诸县令丞簿尉》，第3977页。简称令、知县、县尹等。县设置县丞、县主簿、县尉。县丞佐理县事，监督群吏。县主簿掌本县官物出纳、注销簿书，县尉主掌维持一县治安。②详见龚延明：《宋代官制辞典》第10编《地方官类之二——府州县官》，北京：中华书局，1997年版。

地方州县是最基层、最直接、最具体的赈灾机构。负责灾伤的检视、受灾民户的抄札、灾荒的申报、赈灾物资的发放等等。工作最琐碎、最繁杂，然而也最重要。他们工作的效率以及扎实细致程度如何，直接关系到对灾民救济的速度快慢和公平与否。根据董煟的议论，州府太守救荒所当行的职责有十六项：1、稽考常平以赈粜；2、准备储蓄以赈济；3、视州县三等之饥而为之计；③小字在注曰：“小饥则劝分发廪，中饥则赈济、赈籴，大饥则告朝廷截上供、乞度牒、乞鬻爵、借内库钱为籴本。”4、视邻郡三等之熟而为之备；④小字注曰：“才觉旱涝，先发常平钱遣牙吏于邻郡丰熟处告籴，以备赈粜，米豆杂料皆可。”5、申明遏籴之禁；6、宽弛抑价之令；7、计州用之虚盈；⑤小字注曰：“存下一岁官吏支遣，余皆以救荒，不给则告籴他郡。”8、察县吏之能否；⑥小字注曰：“县令不职，劾罢，则有迎送之费，姑委佐官以辅之，不然对移他邑之贤者”。9、委诸县各条赈济之方；10、因民情各施赈救之术；11、差官祈祷；12、存恤流民；13、早检放以安人情；14、预措备以宽州用；15、因所积以济民饥；16、散药饵以救民疾。

根据董煟的议论，县令救荒所当行的职责有二十项：1、闻旱则诚心祈祷；2、已旱则一面申州；3、告旱不可邀阻；4、检旱不可后时；5、申上司乞常平以赈粜；6、申上司觅义仓以赈济；7、劝巨室之发廪；8、诱富民之兴贩；9、防渗漏之奸；10、戢虚文之弊；11、听客人之粜籴；①这里“客人”指商贩。12、任米价之低昂；即不人为抑价；13、请提督；14、择监视；15、参考是非；16、激劝功劳；17、旌赏孝弟以励俗；②小字注曰：“饥荒之年有骨肉不相保者，今妇有逊食于姑孙能养其祖父母者，密物色之。”18、散施药饵以救民；③小字注曰：“饥荒之际，必有疾病。”19、宽征催；20、除盗贼。④董煟：《救荒活民书》卷3《救荒杂说》。

总括上述各级地方官救荒职责可以归纳为，监司的职责主要在于筹备一路救荒蓄积，调配和协调各州府军监救荒之需，防止地方狭隘的保护主义，监督州县官吏实施救荒策略，最大限度让皇帝和中央政府了解灾情以便获得救助支持。州府级的职责相应是筹备一州救荒蓄积，调配和协调各县救荒之需，了解和查访各县灾情，实施具体的救灾措施，安抚流民，救济孤弱，防止疾病疫情发生或传播。县一级官府的职责主要是核查灾情，及时向州府申报灾情，核查灾区蠲免租税，请求州府及时开仓救荒，劝诱富豪粜米救助，创造条件吸引商贩买卖粮草，督察县吏乡役籴粜，核查受灾人户的行为，救荒过程奖励互助友爱、尊老携幼的风尚，救助孤弱病残饥民，防止和及时制止灾民变乱。县级官府是救荒的基层实际承担者。

二、救荒之政由中央向地方的转移

宋朝的救荒之政一般可分作两个层面：一是临灾（中、大以上灾害）救助，二是灾伤发生之后的减灾。宋前期这两项救荒之政主要是由中央官府主持。随着真宗以后政权渐趋稳固，各类管理制度日趋健全，这两项救荒之政也逐渐向以地方官府主持转移。

（一）遣使安抚之政的转移

遣使发廪是大中程度的自然灾害发生后，由中央直接派出官员到受灾地区进行安抚和督责救荒。北宋前期，常平仓、义仓制度还未建立完备，中央遣使发廪是中央官府救灾的主要形式。“安抚使，诸路灾伤或边境用师，皆特遣使安抚，事已，则罢。”⑤《宋会要辑稿》，《职官四一》。安抚使在宋代有两种含义，一是如本条材料所引是一种临时差遣，大致维持在北宋时期；一是宋真宗景德以后，在诸路设置安抚使，均以路分内首府、州至知府或知州充。掌抚一路绥良民，察治盗贼、奸宄，是为一路帅臣。南宋初总一路兵政，绍兴年以后安抚使已有名无实。参见李昌宪：《宋代安抚使考》。宋真宗以后，虽然地方遭灾中央所遣使臣不一定以安抚使为名，但仍具有安抚的性质。这种临时差遣的“安抚使”一直持续到北宋后期，南宋时期似很少见于记载。

根据宋代文献的记载，可看出中央遣使的救灾活动大致有四种情况:

1、安抚灾民、体量赈恤、开仓赈济，赈济灾民，安辑流民,“存问里闾，察访官吏，讥详犴狱，宽节财征，务适便宜，用图安集”，“询访谣俗，安集里闾。”“出粜斛斗账贷外，劝诱富民以斛斗，减价出粜，仍速具数以闻。当依例酬奖，民有流庸失所者，多方诏诱”；“以官物搭盖屋宇，广令安泊，其被溺之人，并官给棺殓”。

2、检查灾情、核实受灾程度，包括检查旱苗、民田；核查州县申报灾情是否属实，“但虑州郡所奏不实耳，其遣官按视之”。

3、协同地方官员处理具体的救灾事宜，“应经灾伤人民，有折变拨移税赋者，依近降勅除检放外，据合纳分数与免折变，止就本州岛送纳，如愿校勘折斛斗，依仓式例折纳”，“使人民应有合宽恤改更事件，与转运使副所在长吏会议施行”，“同监司一面擘画赈济以闻”，“有未尽未便事，并得从宜。事体稍重，即奏禀，仍访本路从来如何赈济，今流移倍多，如缘官吏奉法不虔，即按劾以闻。”“应合行事，令条具以闻”，“同本路监司、守令体量拯救”。

4、捕蝗、祈雨、祭奠水神。随着转运使司在宋真宗以后作为地方长官职能的确立，中央官府遣使安抚灾伤地区渐次以委托地方大员代为安抚和督责救荒，到宋神宗时期监司成为中央督责州县救荒的主要代行机构，是故中央政府遣使发廪的职责便渐次由中央直接派员改为委托监司代行完成。到南宋时这一类“遣使发廪”便成为主要形式。“今但责监司、郡县推救荒之实政，则民受其惠，不然民方饥饿，官方窘匮。”①《救荒活民书》卷2《遣使》。委托地方官员（监司长贰）代表中央巡历灾区的职责除了救济存恤灾民，“俾之拯救”、“体量放税逃移民户，设法招诱还业以闻”而外，大致主要表现在二个方面：

1、对州县救灾渎职或不尽职官员进行监察：“其令灾伤路转运使、提点刑狱督州县营济之，察不称职”，“监督当职官”。

2、对州县有意瞒报灾情或阻碍民户诉灾进行监管，并据实情体量：“敢有隐救不奏，或不尽言，并以违御笔论”；“县官又不许百姓披诉，多行决罚，人情惶扰，极为可忧。乃诏开封府界、淮南路提点、提举司遍检覆蝗旱灾伤甚者，具合赈恤事以闻”；“州郡或有讳言境内灾伤，不即申陈，致失检放条限；或有虽曾申闻措置赈济事件，朝廷未与行下。切缘救荒之政，譬如拯溺救焚，势不可缓，今欲从朝廷专委逐路提举官”；“监司州郡并不申奏，运司庇隐不放租税，致不得依灾伤赈济，遂使斯民转于沟壑，吏为奸同不奉法令，以致如此为之恻伤，可令新京西漕臣李佑放、谢辞屋夜乘骑前去体量”。

（二）减灾之政的转移

北宋前期由三司根据州府检覆报告确定蠲免或倚阁租税分数。但随着转运司总一路财赋的体制日益健全，“于一路之事无所不总”，“天下物宜，民间利病，惟转运使得以周知”。②《宋朝事实》卷9，丛书集成初编本，第155页。在宋真宗朝，灾伤检放夏秋苗税的职责便逐渐由转运使承担，大中祥符九年（1016）冬十月壬申，“大名府民伐登闻鼓诉秋旱，且言本部吏不纳其辞。诏遣官按视，蠲其赋。”十一月戊申，“大名府、澶、相州民伐登闻鼓诉霜旱，宰臣请令转运使体量”。宋真宗说：“比者转运使固言无灾伤，故州县不为蠲减，虽虑支计不充，然朝廷矜恤之意不可稽也。即命常参官分往按视而蠲复焉。”③《续资治通鉴长编》卷88“大中祥符九年”条，第2021、2027页。由这段宋真宗与宰臣的对话，可见至迟在大中祥符九年前，转运使已集检覆、呈报灾情和蠲复于一身。所以除了从其它渠道反映地方灾情与州县——转运使所报灾情有较大出入外，朝廷一般不再直接遣使臣检覆或检放。

宋神宗熙丰变法时期，增置提举常平司负责借贷、赈济等事宜，元丰时改革官制，户部取代三司成为主财机构。至南宋大致形成“以检放展阁责之运司；粜给借贷责之常平；觉察妄滥责之提刑；体量措置责之安抚”④《宋史》卷178，第4343页。参见《宋会要辑稿》，《食货五九之四九》；《文献通考》卷26《国用考四·赈恤》。的体制，由此可看出处理诉灾和蠲免租税的实际工作仍由转运司直接负责。

北宋前期，蠲免租税由三司确定，因而对官员检放不实的监督和处罚，可能是比较认真执行的，“仁宗每见天下有奏灾伤州郡，必加存恤。嘉祐中，河北蝗涝，时霸州文水县不依编敕告示灾伤，百姓状诉及本州不以时差官检视，转运以为言，上（仁宗）曰：‘朝廷之政寄于郡县，郡县之政寄于守令，守宰之官最为亲民，民无灾伤尚当存恤，况有灾伤而不为管理，岂有心于恤民乎？主簿赵师锡罚铜九斤，司户晁舜之、录事参军周约、判官冯泌，各罚铜八斤，通判王嘉锡罚铜七斤，知县雷守臣冲替。’上谓左右曰：‘所以必行罚者，欲使天下官吏知朝廷恤民之意。’”董煟对此评论说：“祖宗之时，州县灾伤不时差官检踏，虽主簿、司户至微之官姓名亦彻于上，至劳圣断责罚，可见下情无壅，圣主留意饥民如是也。”⑤董煟：《救荒活民书》卷1，“仁宗毎见天下有奏灾伤州郡必加存恤”条按语。又如王巩所载的一条逸闻：“柳庭俊作官江西，被差检放旱，以漕司喻意，不敢以实闻。一日，宿于高明使者观，梦伟丈夫转簿示之曰：‘柳庭俊放税不实，使上泽不得流行，杖一百。’惊悟，战汗浃体。”①王巩：《随手杂录》，《全宋笔记》第二编6，郑州：大象出版社，2006年版，第66页。

至北宋中后期，转运使司负责放税，很多检放不实多出自转运使，故对州县官的监督和处罚就不能与北宋前期比。洪迈说：“比年以来，但有因赈济虚数而冒赏者，至于蠲租失实，于民不便者，未尝小惩。”但北宋末期对地方官员检放不实的处置，却受到洪迈的称赞：“宣和之世，执政不能尽贤，而其所施行，盖有慰人意。”京西运判李祜奏：“房州民数百人，陈言灾伤，知州李悝取其为首者，杖而徇之城市，以戒妄诉，用此其州蠲税不及一厘。”诏李悝除名，签书官皆勒停。”祜又奏：“唐、邓州蠲灾赈乏，悉如法令，均、房州不尽减税，致有盗贼。”诏均、房州守令悉罢。唐、邓守、贰各增一官秩。百姓见忧出于徽宗圣意，而大臣能将顺也。”②洪迈：《容斋三笔》卷14《检放灾伤》。南宋后期亦较重视对官吏检放的督察，宋宁宗嘉定四年（1211）闰二月，“诏诸路帅臣、监司、守令格朝廷赈恤之令及盗发不即捕者，重罪之。”③《宋史》卷39，第756页。宋理宗绍定四年（1231）二月壬戌，“臣僚奏，乞申饬诸路州县，自今遇诉灾伤，邑委佐官，州委幕职，于秋成以前务核的实，蠲减田租，仍以分数掲之通衢，如或稽慢，守、令镌斥，漕臣觉察不严，一体议罚。从之。”绍定五年（1232）闰九月癸丑，“诏诸路监司体量旱歉州县，依条检放，察守令之贪、廉、仁、暴以闻”。④《宋史全文》卷32。

三、宋政府对地方官吏救荒实绩的督察和奖惩

在中央集权制日趋强化的宋代，各级官府在救灾救荒过程中的重要作用无疑是无可替代的。各级官吏特别是直接承担实施救灾的地方官吏的表现能与否、勤与否，对于能否及时救济灾民和取得实绩的多寡就显得尤为关键，所谓“成也萧何，败也萧何”是也。宋朝统治者对此是极为清楚的。这一方面是由于“宋廷以防弊之政为立国之本，对于‘纠察官邪，肃正纲纪’尤为重视。中央监察机构，主要是御史台和谏院；而地方路级职能机构，特冠以‘监司’之名，在管理本区域本部门事务的同时，皆专举刺之事。”“在宋代历史上，中央王朝十分重视地方吏治，重视对地方官员的考核与监察。”⑤邓小南主编：《政绩考察与信息渠道——以宋代为中心》，北京：北京大学出版社，2008年，第39页。而赈灾救荒是考核与监察的重要方面。如太祖建隆时，“所有增添户口、租税课绩，并兵戈灾沴，并准《长定格》处分。”⑥《宋会要辑稿》《职官五九之一》。宋神宗熙宁二年（1069）把“及能赈恤困穷，不致流移，虽有流移之人，而多方招诱，却令复业，一任之中住客户比旧籍稍有增衍”列为考校知县县令“抚养之最”的重要内容。⑦《宋会要辑稿》《职官五九之九》。直到南宋宁宗庆元年间实施的“知州县令四善四最”仍然把“屏除奸盗，人获安居，赈恤困穷，不致流移；虽有流移，而能招诱复业，城野遗骸无不掩葬”作为“养葬之最”。⑧《庆元条法事类》卷第5，第70页。对于监司的考核，赈恤抚灾也是重要内容。

“监司考较事件，转运、提点刑狱、提举常平依下项：劝农桑。如增垦田亩，或创修堤防水利，或修整隳废，劝课载植桑、柘、枣之类；招流亡，增户口。具招集逃户归业，或招人户请佃田土而非分烟析生，比旧额增数，及本年有无灾伤，本官曾如何经画赈恤安存，或失于赈恤致有逃亡。”⑨《庆元条法事类》卷第5，第69页。

虽然朝廷三令五申重视对地方官吏赈恤抚灾的考核，但是在实际操作时又往往很难考核实绩，“朝廷施行一事，付之监司，监司付郡守，郡守付县令。各了一司文移之具，不问其有无实惠及民。”⑩《历代名臣奏议》卷172，上海：上海古籍出版社印本，第2259页。“今之县令孰无爱民之心，顾惟一有荒歉，县道固难支吾矣，而上司责令赈救，供报纷然，费扰不一。”另一方面，高度集权的政治体制，形成上下相维，唯命是从的官僚性格，“今之太守号曰牧民，一遇水旱牵掣顾望，不敢专决。”①《救荒活民书》卷1，第243页。由于利害关系，官员个人品质、能力素质等因素影响，有时在救灾问题上互相推诿、扯皮，影响到了救灾效果。如南宋后期人高斯得所讲的问题在宋代颇有代表性：“予尝病近世士大夫不知职分，为连帅者曰：‘缮甲治兵，式遏寇虐，吾之职也。惠养非吾事也。’主转漕者曰：‘总揽利权，毋乏供馈，吾之职也。惠养非吾事也。’治刑狱者曰：‘谳平岸狱，使民不寃，吾之职也。惠养非吾事也。’任常平者曰：‘摘山煮海，以佐国用，吾之职也。惠养非吾事也。’呜呼……居其位而交委其责，然则蚩蚩者将听其自生自死而已乎！”②（宋）高斯得：《耻堂存稿》卷4《江东提刑司新创药局义阡记》，文渊阁四库全书本。因此，为了督察地方官吏切实推行荒政，宋廷还常在灾荒之年专门发布诏令，进行督责和奖惩地方官吏。下面将搜集到相关材料择其主要汇集成一简表，以便概览。

四、州县地方官与救荒实效

虽然有宋一代实行崇文抑武政策，任职地方的士大夫或是文职官员享受较好的待遇，政治地位在中国历代也是较为突出的，但是宋朝的吏治总体情况并不很好。北宋后期李新说：“廉吏十一，贪吏十九。”①李新：《跨鼇集》卷19《上皇帝万言书》。此种估计可能言过其实。王安石《上仁宗皇帝言事书》论及宋朝文职官员的素质时说：“夫出中人之上者，虽穷而不失为君子。出中人之下者，虽泰而不失为小人。惟中人不然，穷则为小人，泰则为君子。计天下之士，出中人之上下者，千百而无十一；穷而为小人，泰而为君子者，则天下皆是也。”②《临川先生文集》卷39。王安石的概括议论具有代表性和普遍性的意义，由此可把文职官员分作理念进取的、平庸的和渎职的三种类型。平庸的官员居多数，奸佞的官员次之，理念进取类的官员最少，他们是极少数领袖，亦即传统所谓君子。平庸类的特点是因循守旧，照惯例常情奉行公事，无过之望，胜于有功之心，以年资考绩取胜。渎职类主要表现为贪污和弄权。③参见刘子健：《王安石曾布与北宋晚期官僚的类型》，《两宋史研究汇编》，台湾联经出版事业股份有限公司，2005年10月，第117-142页。从这三类官员来观察他们在宋代整个救荒过程中的表现，即可明了大多数平庸的官员都是奉行上级官府的指令和事关考核政绩，能够按部就班的从事救灾工作，但一般不会积极主动承担义务和职责，特别是非常时期，往往显得被动和不敢越雷池一步。当然也有如朱熹所弹奏的李峄，在当时应是不留意荒政官员中的一个典型代表：

大水之后，知州事、朝散郎李峄专务掩蔽，不以实闻，及转运司访闻，差官验问，既得其实，反为李峄执称无水，而其亲戚，方在政路，曲为主张，遂再下提刑司体究，欲以遂其奸诈，幸所差官不肯曲从，方欲具以实闻。又为李峄生事把持，至今未竟。及既遭旱，峄又妄申诸司，称民不阙食，未至流移。后来甚不得已，然后差官检视，所差之官，受其风旨，早田之旱，例不为检，晚田又不尽实，如常山一县，被灾最甚，通计无虑七八分，而峄乃只作一分六厘减放，至开化县被灾不减常山，而其所放则又仅及一厘一毫而已。④《朱文公文集》卷17，《奏衢州守臣李峄不留意荒政状》，第247页。

只有那些理念进取型亦即所谓的君子在救荒中，充分发挥主观能动性，想方设法为民排忧解难，其救灾的方式方法不仅极大地解救灾民于水深火热之中，而且也为他们在身后赢得清誉而彪炳史册。现以董煟《救荒活民书》和其他文献所载将所谓“君子型”地方官员救灾事迹分作三类：一类是采取灵活机动而又切实可行的工作方法，使得灾民能够得到及时而实惠的救助：如“张詠减价粜米”、“文彦博减价粜米”、“韩琦平价济村民”、“王尧臣乞饥民减死”、“刘彛给米收弃子”、“赵令良赈济法”、“苏次参赈济法”等；一类是或用自己的俸禄、田产赈济灾民，表率一方，从而推进民间的自救：如“向经以圭田租赈饥民”、“扈称出禄米赈济”、“冯檝劝谕赈济诗”等；一类是面临大灾大难，表现出大智大勇，视民如伤，以果敢有力的行政组织才能，使灾伤损失减少到最低点，从而最大程度地保护民众的生命财产：如“富弼青州救灾”、“晁补之活饥民葬遗体”、“越州赵公(抃)救灾记”、“毕仲游救荒”、“滕达道赈济”、“彭思永赈救水灾”、“晁补之活饥民葬遗体”、“黄廉抗洪救灾”、“洪浩救荒法”、“袁甫救死扶伤”等。

北宋前期，因蠲免租税由三司确定，因而对官员检放不实的监督和处罚，可能是比较认真执行的。至北宋中后期，转运使司负责放税，很多检放不实多出自转运使，故对州县官的监督和处罚就不能与北宋前期比。洪迈说：“比年以来，但有因赈济虚数而冒赏者，至于蠲租失实，于民不便者，未尝小惩。”⑤洪迈：《容斋三笔》卷14《检放灾伤》。特别是当救荒减灾与财政赋役相冲突时，绝大多数官员都以完成和催缴税粮为首要政务，故诉灾不实、检旱不实、蠲免不实的现象便层出不穷。

按宋制民户诉灾，得到州县的认可后，即可检放一定数额的租税，诉灾与地方财税密切相关。因而地方政府官员在一定程度上不愿过多地受理民户的诉灾。大中祥符九年（1016），“博州蝗旱，民有诉而州县抑输常赋，运司不为之理。”①《续资治通鉴长编》卷88，大中祥符九年九月己未，第2018页。宋哲宗时苏轼言：“讳言灾伤，只如近日秀州嘉兴县因不受诉灾伤词状，致踏死四十余人。大率所在官吏皆同此意，但此一处以踏死人多，独彰露耳。”②《续资治通鉴长编》卷451，元祐五年（1090）九月戊寅，第10835页。《苏东坡全集》下册，奏议12首《相度准备赈济第二状》，第499页。右正言邹浩奏：“州县互相观望，虽行检放，亦非实数，甚者公然抑勒，不令申诉灾伤。民间窘无所出，重以威势督之，遂至质卖妻孥，委弃父母，转徙沟壑，无以自存，为害甚大，不可不察。”③《续资治通鉴长编》卷511，元符二年（1098）六月己亥，第12171页。徽宗建中靖国元年（1101）八月二十一日，臣僚言：“……府界近京各有被旱蝗去处，及江、淮、两浙、福建路亦有旱灾去处，其监司、郡守或不以闻，或虽闻而不敢尽以实告。州县承望转运司意旨，不肯依法受接人户诉状。”④《宋会要辑稿》，《食货五九之六》。宋高宗时为江南东路安抚大使叶梦得在《奏乞措置江浙夏旱状》曰：“臣伏闻江、浙夏旱……契勘民户披诉灾伤……自来多是州郡灭裂，不预先采访，漫不知省，受诉之后，不即差官，或不亲至地头，容受弊幸，虚实相乱，或不敢放过分数，抑令改易元诉，谓之伏熟，力农之家先已被困，则赈济百色，何由举行。”⑤（明）杨士奇等：《历代名臣奏议》卷246，叶梦得又奏乞措置江浙夏旱状，第3232-3233页。“郡守希转运使意，不听民诉灾。”⑥刘敞：《公是集》卷53，《朝散大夫殿中丞知汝州叶县骑都尉陈君墓志铭》，第1095册，第881页。董煟曰：“今之守、令专办财赋，贪丰熟之美名，讳闻荒歉之事，不受灾伤之状，责令里正伏熟。为里正者，亦虑委官经过所费不一，故妄行供认，以免目前陪费，不虑他日流离饿莩劫夺之祸，良可叹也。”

真德秀说：“近岁州县长官多以趣办财赋为能，鲜以保全民命为急。下吏承风，辄怀观望，且如去岁宣城、南陵、芜湖、繁昌、贵池、铜陵、青阳等县，皆被水灾，检放之时，多不及数目。自臣到任，来诉者多，事已后时，无从核实，而参之众言，宣城尤甚，故前者辄上倚阁残零之请。”⑦真德秀：《西山文集》卷6，《奏乞蠲阁夏税秋苗六月一日上》，文渊阁四库全书本。

由上可知，州县乃至转运使司为了攫取租税，完成课额，以各种借口不受理或为难民户诉灾，在宋代是一个较为普遍的现象。由此官府惠民的检放减免“仁政”，又往往成为一纸具文。

五、结语

在中央集权制日趋强化的宋代，各级官府在救灾救荒过程中的重要作用无疑是无可替代的。但是地方政府和官员扮演的角色越来越重要。一方面表现在，救荒之政由宋初中央官府为主至宋真宗之后逐渐转向以地方为主，另一方面救荒之政成为地方官员日常政务和考核的重要事项，这是宋代不同于汉唐的重要变化。同时，直接承担组织救灾的地方官员的表现，能与否、勤与否，对于能否及时救济灾民和取得实绩的多寡就显得尤为关键，所谓“成也萧何，败也萧何”是也。由此亦可管窥宋以后地方吏治之一斑。