土储制度流拍恐惧症

本刊记者│方帅

开始发酵

地方政府借由土地储备融资以获取建设资金的常规作法，正在引发高层的警惕。而不合规的做法，都将被四部委联合发布的《关于加强土地储备与融资管理的通知》（以下简称162号文）所终结。

自2012年年底下发以来，162号文也悄然在各地发酵。2013年2月27日，湖南省全省土地储备工作座谈会在长沙召开，湖南各市、州土地储备管理机构的70余名相关负责人悉数出，对正在草拟的关于规范土地储备与融资管理的相关实施细则公开征求意见。同样类型的会议，在辽宁、四川、河北等多省份召开，四部委的162号文件被深度“执行”。

162号文件要求此前名录以外的机构(含融资平台公司)名下的储备土地，应严格按照《通知》的要求逐步规范管理，土地储备机构贷款不得用于城市建设及其他与土地储备业务无关项目。并明确纳入储备的土地不得用于为土地储备机构以外的机构融资担保，这将会限制融资平台抵押土地获取资金的行为，增大融资平台的再融资压力，尤其是银行贷款对抵押的要求较高，获取的难度会更大。由于债券对土地抵押没有硬性要求，而且今年发行的城投债2/3以上都没有采取任何增信手段，所以地方融资平台会更倾向于通过发债融资，进一步加大城投债的供给压力。

土储融资风险在当前土地储备制度下，地方政府建立的各类土地储备机构已成为继地方政府融资平台后的又一个风险凸显点。过高的贷款比例也给土地储备中心带来了沉重的利息负担，其发展前景将受到影响。

无疑，加大地方政府向平台公司注入土地资产，是改善平台公司资本结构、增强融资能力的主要手段，不过政府仍然可以通过注入其他资产(如市政道路等)的形式来达到改善融资平台资本结构的目的。总体而言，新规对城投债的信用资质有一定的负面影响，但暂难改变目前市场对城投债的风险偏好：一是市场对于政府兜底城投债的观念不会发生动摇。二是在经济回升仍然依靠基建投资拉动的情况下，监管部门对地方融资平台的融资渠道不会完全堵死。

除此之外，还需要对土地储备制度进行深刻反思：现行土地储备的做法与市场配置资源的机理相悖。

土储贷款的资金流转过程基本如下：由银行向土地储备中心发放拆迁贷→银行与政府存在协议：以存折的方式向拆迁户发拆迁款→工作人员借机说服拆迁户又以存款形式将资金留在银行，形成了资金的循环。由于给土地储备中心的授信金额巨大，授信派生出的存款在银行体内循环,负债又形成了资产，这对银行来形成巨大的诱惑。

商业银行普遍认为土地储备机构风险较低，但一些地区尤其是三、四线城市的土地收购资金过分依赖银行贷款令人担忧。目前各地的土地收购储备机构在资金筹措上大部分依赖银行贷款，很多地区达80-90%左右。

一旦经济形势或国家有关政策变化，土地市场不活跃，储备的土地供不出去，土地储备机构无法还款时，即使银行抵押了大量土地，亦难以处置。过高的贷款比例也给土地储备中心带来了沉重的利息负担，其发展前景将受到影响。

从长远看，应逐步实行更加市场化的土地买卖制度，真正发挥市场规律，发挥价格杠杆作用，而不是储备垄断土地。从减少中间环节和交易成本看，应该让土地最终使用者与土地使用权出让者直接对接。因此，现行土地储备制度应该慢慢退出历史舞台。

风险问题

中国未来几十年最大的发展潜力在城镇化。这意味着未来十年，土地供给依旧奠定着城市化的进程，这在三、四线城市尤甚。而土地整理储备所需的大量资金必需专款专用，才能保证土地供给的顺利完成。同时，还要谨防其他企业或融资平台以土地储备为由，腾挪资金。随着城镇化进程的加快，通过储备土地融资已经成为许多地方政府提前获得城市基础设施建设的主要资金来源。与此同时，“土地财政”酝酿的巨大金融风险也越来越引起各方警惕。

另外，土地收购储备机构不是严格意义上的市场主体。土地收购储备机构是由政府组建的不以营利为目的的特殊机构，按政府委托或授权行使一些特定的职能，形式上主要有事业单位、土地开发公司两种，但它们都不具有严格意义上的市场主体地位，只是地方政府经营城市的一个代理机构。因此，在法律上尚未解决土地储备机构在市场经济条件下的市场定位问题。土地储备机构只具有有限的民事行为能力。土地储备机构名义上都是独立法人，但是否有偿还能力，其储备的土地是否就是它的财产，是否有权处分等都还不确定，其能够独立支配的财产也是有限的。如果以储备的土地使用权抵押贷款，就等于储备中心有权处置土地使用权，这从当前的有关规定来看是没有法律依据的。

国务院发展研究中心发布的研究报告表明，目前很多土地储备机构承担了地方政府的融资功能，以贷款方式取得的土地储备资金用于股权投资、出借和市政设施建设等。虽然从实际发展来看，这种模式客观上促进了城市的发展和建设，但这种模式不仅存在风险，更是不合规。

在当前土地储备制度下，地方政府建立的各类土地储备机构已成为继地方政府融资平台后的又一个风险凸显点。一是土地整理开发的主体出现多头。现在有些地方政府除了利用土地储备中心进行土地开发整理外，还成立了融资平台公司甚至委托企业从事同样业务，土地开发的主体十分混乱。

二是一些区域土地盲目过量开发，酝酿和积累了过高的金融风险。一些地方政府为了寻找财政增长点，不顾市场需求，从银行获取大量贷款资金支持，肆意收购开发土地，而受当前宏观经济形势及房地产调控政策影响，土地出让收入甚至不能抵用贷款收购成本，导致地方政府负债率过高，一旦资金链断裂，不排除发生金融风险的可能。三是个别地方土地储备资金使用不规范，资金监管不到位，存在地方政府挪用土地储备资金问题。

寻找金融创新空间

扭紧土地融资的阀门，也就是要在土地改革中走出土地财政的圈。要考虑，土地财政如果取消会带来哪些问题，要用什么样的机制来替代。当然，土地管理制度的改革，是一个系统工程，要按照统筹结合推进土地制度改革

有分析认为，城镇化将成为未来十年拉动内需的主轴之一。根据目前各省市公开的城镇化目标，一些地区城镇化率的提高速度，远高于中央设定的预期目标。

“地方发展‘新型城镇化’的第一步恐怕还要依靠土地财政来启动。土地依然是地方招商引资的重要筹码。住宅、商用地产的出让，是地方获得建设资金的重要来源。改变这种状况，要看财政体制的变化。”清华大学经济管理学院教授刘玲玲表示。

据近期披露的数据，在中国近十年的经济增长率中，城镇化率贡献了3个百分点。城镇化率每提高1个百分点，新增投资需求达6.6万亿元，带动消费增加1012亿元。

国家行政学院经济学部教授时红秀说：“按世界银行的相关标准，中国的城镇化在质量和投入上都还处于较低水平，可挖掘的潜力很大。土地财政是地方政府在以往城镇化过程中摸索出的融资方式，国外也存在一定的土地财政问题。”

华中科技大学中国乡村治理研究中心教授贺雪峰近期表示，土地财政是当前国家财政重要的组成部分之一，中央公共财政在全国范围进行的基础设施建设、推进区域间的财政再分配、为九亿多农民提供转移支付、建设国防、发展战略产业等都离不开其支持。

有分析指出，土地城镇化的速度明显快于人口城镇化的速度。中央农村工作小组副组长陈锡文不久前用一组数字来表明这个问题：1980年到2010年城市建成区的总规模扩大了8.2倍。但同期城镇人口按照现有的统计口径，大约只增加了2.5倍。

要建设包容性、普惠型的新型城镇化，现有财政体制缺乏为大规模投资提供长期保障的机制。时红秀认为：“现在的问题处于财政、金融、土地产权制度的交叉点上。美国以涉及土地资产、项目等为依托发行市政债券。中国目前城投债的体制机制建设还没有跟上。”

财政部数据显示，2010年中央对地方税收返还和转移支付决算数为32341.09亿元。“财政体制上可挖掘的空间不大，中央转移支付已全力支持地方财政，城镇化的出路在融资改革与创新。金融创新势在必行，在银行、财政外找到创新空间。应鼓励长期收益型的债券，一次投入、长期使用，投入者将与城镇化同呼吸、共成长。既可丰富居民投资渠道，又可让城镇化的福利更好为个人带来收益”时红秀说。

城镇化率贡献

3%

在中国近十年的经济增长率中，城镇化率贡献了3个百分点。城镇化率每提高1个百分点，新增投资需求达6.6万亿元，带动消费增加1012亿元。

从当前防范措施看，要严控土地储备总规模和融资规模;土地储备融资要专款专用，防止被挪用;土地储备平台不能为其他融资行为提供便利，不得用于为土地储备机构以外的机构融资担保。关键措施是，土地储备机构确需融资的，应纳入地方政府性债务统一管理，执行地方政府性债务管理的统一政策。根据年度土地储备计划，核定土地储备融资规模，按财政管理级次逐级上报至省级财政部门。省级财政部门向土地储备机构核发年度融资规模控制卡，明确年度可融资规模，银行等融资贷款金融企业在此融资规模内考虑贷款事宜。