民国时期高等教育政策的历史演进及特点探析

曲铁华 王美

收稿日期：2013-05-04

作者简介：曲铁华（1962- ），女，辽宁铁岭人，教育学博士，东北师范大学教育学部教授、博士生导师，主要从事中国教育史和教师教育研究；王美（1988- ），女，辽宁阜新人，东北师范大学教育学部硕士研究生，主要从事中国教育史和教师教育研究；长春，130024。

摘 要：高等教育政策是促进高等教育事业发展，推动高等教育制度改革的重要保障。民国时期的高等教育政策，是一个随时代变迁而不断发展的历史进程，在经历了民国初期的革新与兴起、北洋军阀时期的发展与推进、南京国民政府初建时期的完善与定型，以及国民政府中后期的动荡与调整四个历史发展阶段后，逐步构建了完善、成熟的高等教育政策体系。由此日趋呈现出高等教育政策基础的复杂与多元、高等政策体系的完善与清晰、高等教育政策内容的稳定与具体以及高等教育政策功能的实用性与政治化特点。

关键词：民国时期；高等教育政策；历史演进；特点

中图分类号：G6492 文献标识码：A 文章编号：1671-1610（2013）04-0078-06

经由清末封建主义教育的强烈逆转之势，伴随着社会转型之痛的民国政府，一直就在政局变换、经济动荡、文化冲撞等诸多社会因素中进行着多方的斡旋。作为引领民国时期高等教育发展改革方向的高等教育政策，就在这样的宏观历史背景下，不断在理想与现实、传统与借鉴、变革与稳定之间进行着反复地选择与调适，最终形成了比较完善、成熟的高等教育政策体系，也使高等教育事业获得了短暂的发展高峰。

一、民国时期高等教育政策的演进历程

（一）革新与兴起——民国初期的高等教育政策（1912—1916）

1912年9月2日，教育部颁布“注重道德教育，以实利教育、军国民教育辅之；更以美感教育完成其道德”[1]的教育宗旨，这是新兴资产阶级教育理念和价值取向的集中阐扬，体现了新历史阶段国家的教育意志和纲领，确立了民国初期教育改革与发展的目标与方向。1912年10月24日，教育部公布《大学令》，其把“大学以教授高深学术、养成硕学闳才，应国家需要”[2]定为教育宗旨；对学生的入学条件、修业年限、学位资格都进行了明确规定，为大学职能的定位，提供了理论支撑，并开创了教授治校制度的先例。1913年1月12日，《大学规程令》[3]出台，其对于大学各学科的学习科目进行了详细而具体的拟定。除了对民初学制体系的整体规划外，国家还对学制体系进行了重点规划。

针对民国初期专门学校内部机构的比例严重不均衡问题，教育部于1912年10月22日，公布《专门学校令》[4]，有力地提升了专门学校的社会地位，满足了国家对专业化人才的需求。针对高等师范学校管理的混乱局面，1912年9月，教育部颁发《师范教育令》，将高等师范学院由原来省立，改为国立直接管辖，使原有分散的高等师范教育逐步走向集权制。[5]1913年2月24日，教育部公布《高等师范学校规程令》，其要求高等师范学院设立专修科，这极大地补充了中等教育师资力量。[6]

1915年1月1日，袁世凯颁布《教育宗旨令》，强调注重国民教育，培养爱国诚心，以尚武、崇实、法孔孟、重自治、戒贪争、戒躁进为具体实施手段。[7]1915年2月，袁世凯又颁布《特定教育纲要》，在其乙篇教育要言中指出：“各学校均应崇奉圣贤以为师法，且宜尊孔以端其基，尚孟以致其用。”[8]37在复古教育思想指导下，其提出设置专以阐明经义和发扬国学为主的经学院，并按经分科，并“佐以京师图书馆，以期发明精血之精微”[8]38。袁世凯大肆提倡古学，封建复古思想在高等教育内容中的大量渗透，这迫使民初短暂的革新链条出现了裂痕，高等教育政策发展趋向发生了倒退的摇摆。但是，其近代化色彩浓厚的政策价值取向已然成为民初定局。

（二）发展与推进——北洋军阀时期的高等教育政策（1917—1926）

1917年开始，民初稳定的教育发展格局不复存在，中华民国进入到军阀混战时期，这个时期是一个新旧思想冲突并存、中西文化碰撞与融合、封建军事、经济制度向资本主义军事、经济制度转型时期。1917年5月3日，教育部颁行《国立大学职员任用及薪俸规程》[9]，其对国立大学教师的聘任方式，以及晋升层级进行了较为系统的论述，较大程度地改善了师资管理体系的混乱等问题，初步构建了近代高等师资管理的基本框架。1922年的壬戌学制对高等教育体系进行了系统的设计和规划，奠定了现代高等教育的基本框架基础。其制定和实施，顺应了当时高等教育的发展趋势，扩大了高等教育的社会地位，推动了高等教育向科学化、民众化进程的跨越式迈进。

新文化运动的高涨和留美学生的回归，使一些教育人士高举西方民主、科学的旗帜，这为近代高等教育改革提供了一个新的方向点，美国的教育理念之风吹向中国大地。教育部于1924年2月23日，公布《国立大学校条例》，在系科设置上，其规定国立大学校可以设置数科或单设一科；在学制情况上，其要求国立大学校的修业年限为4年到6年，课程运用选科制。在管理体制上，其规定国立大学设立董事会和评议会，董事会负责审议学校进行的计划以及预算、决算等其他事项。[10]《国立大学校条例》是对之前教育法令的延续性拓展，是对高等教育办学模式层面的转型和创新。其中，大学董事会的设立以及教授治校与选科制的实行，都典型地反映了美国高等教育学校制度的优秀成果，这给我国高等教育带来新的发展思维，为我国高等教育营造了民主、开放的氛围，推动了中国高等教育模式体系向近代转换。因此，这一时期，是高等教育的过渡与拓展阶段，高等教育政策也在不断地进行本土化的路径尝试。

（三）完善与定型——南京国民政府初期的高等教育政策（1927—1936）

1927年6月，大学院、大学区制改革拉开了序幕，但由于颁布后质疑、反对声音之多，实施也较为困难。最终，大学院制和大学区制相继被废止。1929年3月15日，国民党第三次全国代表大会通过了《确定教育方针及其实施原则案》，认为：“三民主义之教育，必以充实人民之生活，扶植社会之生存，发展国民之生计，延续民族之生命，为最大之目标。”[11]是年9月3日，《三民主义教育原则》[12]在中央执行委员会上得以通过，对高等教育的目标和实施纲要，进行了符合三民主义原则的阐释和规定。至此，三民主义教育原则及宗旨，形成了较为系统、完整的政策理论体系，并在高等教育领域得到了有效的推进和落实。

曲铁华 王 美：民国时期高等教育政策的历史演进及特点探析

1929年7月26日，南京国民政府颁布《大学组织法》，全面、系统、规范地对大学管理体制进行了具体阐述，且主要针对大学及独立学院相关设置情况进行了明确要求。其规定：“凡具备三学院以上者，始得成为大学。不合上项条件者，为独立学院，得分两科；大学各学院或独立学院各科，得分若干学系；大学各学院及独立学院得设专修科。”[13]《大学组织法》明晰了高等教育机构大学、独立学院和专科学校三种层级间的关系，突出了独立学院设置的科学必要性，奠定了国民政府成立之初高等教育的发展基调。同年，教育部颁布《专科学校组织法》，其对专科学校教员的聘任条件、学生入学资格进行了严格规定。[14]为了规范学位制度，1931年4月22日，国民政府教育部颁布《学位授予法》[15]，对学士、硕士、博士三级学位的授予条件进行了清晰说明。此后，1935年5月23日，《学位分级细则》[16]得以公布，其细化了学科学位的名称及层次，配合了学位制度的具体实施。

此外，1927年6月15日，国民政府教育部行政委员会颁布了《大学教员资格条例》[17]，其以明晰、细致的阐述，为此时期大学教员的资格划分提供了全面的政策引导。由此，高等教育立法体系趋于完善，为调整高等教育系统内部各种教育关系确立了基本的法律准则，为此后高等教育发展奠定了深厚而坚实的基础，最终使国民政府初期的高等教育呈现稳固、成熟、健全的发展态势。但同时，高等教育自五四运动以来的民主化进程步履维艰。1928年7月30日，南京国民政府颁行《各级学校增加党义课程暂行条例》，对大学党义课程暂定如下：“专门大学：建国方略；建国大纲；三民主义；本党重要宣言。”[18]1931年8月4日，国民党中央训练部检送《各级学校党义教师及训育主任工作大纲》，对专门以上学校的党义教师的工作任务规定为：“切实陶冶学生服务社会国家之健全品格；辅助实施军事训练；举行讲演。”[19]1932年开始，南京国民政府又相继颁布一系列对学生思想动向随时监视，以及对教员行为严格要求的国立大学训令，导致民国初期多元、开放的高等教育氛围在此逐渐终结。

（四）动荡与调整——南京国民政府中后期的高等教育政策（1937—1949）

抗战爆发后，高等教育事业受到了极大破坏，国民政府行政院核发了第壹—3478号—《总动员时督导教育工作办法纲领》，其指出：“战争发生时，各级学校之训练，应力求切合国防需要。”[20]1938年4月，《战时各级教育实施方案纲要》[21]在国民党临时全国代表大会上得以通过。由此基本确立了“战时须作平时看”的教育方针，强化了教育为抗战服务、为建国兴邦奠基的重要功能。

为了控制动荡的高等教育局面，国民政府教育部于1939年6月21日，公布《国立各院校统一招生办法大纲》，对各个招考区及招生委员会所规定的考试标准、考试人员、评判原则及录取标准，都进行了分条说明。[22]为了加强对学生的战时管理，教育部在1939年6月23日，确定《专科以上学校实施战时规程》，要求在全国公私立专科以上学校设置战时课程。[23]

抗日持久战拉开后，为了维持高等教育事业的政策运转，国民政府于1938年2月5日，颁布《公立专科以上学校战区学生贷金暂行办法》[24]，开始实施允许学生借用学费的贷金制度。但由于战时通货膨胀问题严重，贷金政策运行较为困难，教育部采取公费政策以取代贷金制。

为了稳定教师队伍，挽救师范教育，1938年7月，教育部公布《师范学院规程》，明确指出设置师范学院的目的是为了培养中等学校的师资。[25] 师范学院的设置，应该斟酌和考虑全国各地的教育情况，分区后单独设立或者附设于大学之中，其功能主要体现在协同和帮助所划分的区域内的教育行政机关，来研究、策划、指导该区内的中等教育。1940年8月，国民政府教育部颁行《大学及独立学院教员资格审查暂行规程》，对大学及独立学院的教授、副教授、讲师及助教四个等级的教员，进行了资格审核标准的明确规定。[26]1943年10月30日，教育部又颁发《国立专科以上学校教员支给学术研究补助费暂行办法》[27]，为大学教员开展研究提供了物质保障。战时阶段，国家利用权威优势采取强制手段，对高等教育加以统一和限定，目的是为了更好地管理战时高等教育混乱局势，满足战时政治、经济、军事等高等人才的需求，巩固其动摇的专权制度。

战后，教育部颁布《收复区专科以上学校毕业生甄审办法》[28]等一系列政治化、军事化色彩浓重的复原政策，及时补救和调控了战后高等教育的混乱局面，使高等教育得到了短暂的高峰发展。为了进一步规范高校秩序，1948年1月12日，国民政府教育部颁布《大学法》[29]47-50与《专科学校法》[30]，对高等教育制度进行最后的调整和拯救。《大学法》规定：“大学必须具备三个学院以上，如果不足，则为独立学院。”[29]47还要求大学设行政会议和训政委员会。《专科学校法》在对战前专门学校的法令基础上也进行了调整。与《大学法》一样，《专科学校法》也要求专科学校设立训育委员会，以校长、教务主任、训导主任为委员对学校训导事宜进行规划。

但高等教育稳定格局，并没有像国民政府预想的一样接踵而来，1947年后，国民政府规定专科以上学校成立训育委员会，决定实行学校训导计划，严密监视和控制学生、教员的思想和行为。加上国民政府挑起的国共内战，使高等教育事业蒙上了沉重灾难。此后，高等教育随着国民党在军事上的节节败退，政治上的独裁专制以及经济上的崩溃，也逐步进入低谷时期，这也标志国民政府统治下的高等教育事业宣告破产。

二、民国时期高等教育政策嬗变的特点

民国时期的高等教育政策，是民国高等教育由传统向近代蜕变的宏观指导纲领，其随着时代洪流的涌动，进行着调整和变换，不断在理想与现实、传承与借鉴、变革与稳定之间进行着反复的选择与调适，且在每一阶段都显露不同的总体趋势和相对静态的历史倾向性，但这不足以透析出民国38年高等教育政策，起承转合的嬗变特征脉络。因此，依据客观的历史实然呈现，对政策进行动态的衡定与总结，在政策基础取向、体系框架、内容构成、功能发挥上，归纳出动态的路径趋向特点。

（一）高等教育政策基础日益复杂与多元

民初，由于民族危机和社会环境的影响，高等教育政策体系的设计和价值取向选择，正在逐步剥离根深蒂固的封建儒学理论基础，摆脱单一以日本为基本参照模式的教育发展思维，寻求与西方资产阶级政治法理的契合接点。《大学令》对德国大学办学理念和教授治校制度的汲取，使其显露出西方自由、开放的精神端倪，高等教育政策基础也逐步向外进行拓展和扩散。但面对专习欧美教育者绝少，缺乏译著和阐扬欧美立法精神的媒介交流，这种拓展和扩散的规模和幅度较为有限，渗透的力量也较微弱。但随着1915年新文化运动出现，中国思想文化界涌现了一股学习西方的热潮。由于美国政治、经济地位的迅速提升与国际影响的日益加大，“仿美”热潮成为各种思想的主流，美国政治理论、法理哲学、教育学说，大量渗透到中国高等教育上层理念建筑体系中，与中国本土绚丽多彩的各种教育思潮的相互融合，共同构成了民国前期高等教育政策的基础源泉。

随着南京国民政府的建立，以建立大学区、大学院制的相关高等教育政策纷纷颁布，法国民族精神和教育行政管理理念被引入中国，虽然由于与本土国情的强烈冲突而失去了存在的土壤，但毕竟给高等教育改革与发展提供了一种新型模式，扩充了高等教育政策理论基础。伴随着以蒋介石为代表的南京国民政府开始掌权，教育训政政策相继颁布，最终确立了党国专政教育政策体系。在此之后，中国高等教育政策价值取向和理论基础一直以美国模式为核心，融合欧洲各国教育理念的轨迹向前推进。高等教育政策基础取向，逐步走出东洋直线思维的局限，开始接纳欧美资产阶级的教育理论范式和实践框架，这些政策基础因素，以不同的凸显程度糅杂在一起，彼此互相影响和制约，很难在民国各个历史节点划分出十分清晰、明确的教育经验来源。因此，高等教育政策基础在逐渐呈现一种多元化、多视角趋势的同时，又不可避免地显露出复杂的特点。

（二）高等教育政策体系日臻清晰与完善

高等教育政策是借助教育规律，关注高等教育体系各个部分，各个元素以及与社会之间纷繁复杂的互动关系，从而整体把握高等教育事业全局的战略性发展。民国38年，各类高等教育政策纷纷出台，在与社会不断的碰撞与适应中，逐步理顺了高等教育内外部之间的矛盾与分歧，逐步形成了比较健全的层次构架，由此显现出清晰性与完整性的特征。

民国建立之初，资产阶级急于建立西方模式的教育制度，并表达本阶层的教育愿望，相继颁布了1912年的《大学令》、《专门学校令》，与1913年的《高等师范学校规程》等一些政策，后在复古与反复古的博弈斗争中不断调整，直到1922年的《国立大学条例》的颁布，高等教育政策的价值取向才有了质的改变，其顺应了西学东渐和近代文化发展的趋势，呈现了较之以往不同的发展特征。

虽然民初到南京国民政府成立期间，高等教育政策体系得以逐步完善，但由于急功近利的心态支配和影响，高等教育政策在社会变革中呈现摇摆不定的姿态，导致政策体系内部出现前后矛盾、衔接不当的弊端。南京国民政府成立后，随着政权格局的重建，经济态势的好转，国民政府确立了新的教育宗旨和方针，在其指导下，随着民国中后期《大学教员资格条例》（1927）二十条、《大学组织法》（1929）二十六条、《学位授予法》（1931）十二条、《国立专科以上学校教员支给学术研究补助费暂行办法》（1943）六条、《大学法》（1948）三十三条等一系列教育法案的颁布与实施，近代高等教育政策法治体系日趋成熟，涵盖了如高等教育体制政策、学历与学位政策、人事政策、招生与就业政策在内的诸多方面，在体系表达上大多以简短、清晰、明确的分条式陈述，规定高等教育相关制度，在体系性质上，一直贯穿和落实资产阶级教育意愿。因此，日臻完善、清晰的民国时期高等教育政策体系，法律权威效应不断得到提升，在高等教育近代化转型中，发挥着重要的引领和推动作用。

（三）高等教育政策内容日益稳定与具体

教育政策的朝令夕改，会让其规范与准则的作用和效能大幅降低，其公信力与执行力的发挥程度也会受到影响。因此，为了保证教育政策的权威地位，国家在一定时期内，不能频繁地对其内容进行随意更改。整个民国时期，高等教育政策历经政治更迭、经济动荡和文化渗透的多因素制约，但教育部在制定高等教育政策的内容体系上，前后大体保持一致或相关，体现了鲜明的稳定性和连续性。从南京临时政府到北洋军阀统治，再到南京国民政府时期，国立大学一直都没有背离教授高深学问、培养硕学闳才、满足社会需要的宗旨。民国38年间颁布的高等教育政策，不仅名称形式上体现连续、继承的特点，在内容框架、文字表述上都力求相同或相近，便于教育政策的长期的稳定实施，发挥教育政策的连续作用。但要说明的是，民国时期政局动荡、经济形势时常变换，社会内部矛盾不断冲突，高等教育政策不可避免地要做出适当的变化、修改、调整来适应社会，并进行着内部体系架构的不断成熟和完善。但这并不影响高等教育政策内容在民国时期总体呈现的稳定和连续的特点。

此外，民国时期高等教育政策内容的设定与安排，是紧随国家体系和政体格局转换而进行调整的，而且，几乎每次调整都会落在可操作化的实施点上，使具体、细致的特点渗透高等教育政策内容之中。从教育宗旨上看，各级各类高等教育，都有明确的办学宗旨与教育理念；从校务管理上看，《大学令》、《大学组织法》、《大学法》等政策，对大学管理机构的设置、人员的安排、部门的职能，都作了明晰规定；从教师管理上来看，如1917年颁布的《国立大学职员任用及薪俸规程令》，明确规定了国立大学教职员的晋升层次，以及薪俸的增长顺序与数量，1940年颁布的《大学及独立学院教员资格审查暂行规程》，明确规定了教授、副教授、讲师及助教四个等级教员的资格审核标准。诸如此类，民国时期高等教育政策内容，以具体、细致、可操作化的条文表达反映政府统治意志。由于民国时期高等教育政策内容逐步具体化，高等教育在实施方向上有了明确、清晰的发展方向，有利于政策内容涉及的执行主体，对国家意愿的贯彻和落实。

（四）高等教育政策功能日趋实用性与政治化

经过了西方自由精神的启蒙和影响，中国正处在由传统社会向近代社会跨越的历史转折阶段。面对社会风气的焕然一新，教育权益主体结构的变化，高等教育必然会根据社会文化诉求和自身需求，表现出一种不同于清末封建色彩浓厚的一种价值取向，而这种价值取向就是崇实理念，它以潜在统领的方式制约着高等教育政策的实用功能发挥。

民国肇始，随着封建儒学的不断衰落，西方先进教育思想的传播，民族工商业的迅速发展，实业经济规模的壮大，有力地推动了高等教育人才培养结构的更新，面向社会、服务生产的大批劳动者和技术人才的培育，成为高等教育在近代转型阶段肩负的重任。国家根据人才需求的社会导向，推行了切实可行的整顿方案与措施，使其实用功能在民国历史的演进中逐渐增强。如一些专科教育政策的颁布，确立了培养实用型人才的办学宗旨。随着南京国民政府对经济格局的调控，中后期《专科学校组织法》等的颁布，进一步明确了学用结合的教育方法，细化了专门学校的课程设置，使之与社会生产紧密相连。

进入20世纪20年代，美国高等教育的发展模式，给中国高等教育办学理念带来了新的路径选择。政府引导和鼓励大学树立服务经济、讲求实效的新式角色意识，强化和扩充社会对高等教育的渗入与赞助。南京国民政府成立后，为了解决大学滥设问题，教育部批准实施了《大学组织法》，其对大学设置的条件进行了规定，有效地改善了大学混乱的设置现象。民国中后期，战时《大学独立学院教员聘任待遇暂行办法》以及贷金与公费政策的施行、战后复原政策的颁布，都在一定程度上挽救了高等教育的教师队伍和在校学生，稳定了高等教育格局。可见，高等教育贴合社会实际的实效性，伴随着民国翻滚的历史潮流而不断显露。

民国38年，历经政权更迭，教育政策的价值取向，必然要符合统治阶层的执政理念。民国初期，资产阶级的地位大幅提高，其在教育上的表达，以政策文本的形式出现，《对于新教育之意见》确立了资产阶级性质的教育宗旨，但由于袁世凯窃取辛亥革命果实后，1915年颁布了《教育宗旨令》与《特定教育纲领》，封建复古逆流开始侵蚀民初刚刚建立的教育宗旨与方针，由此产生了封建复古教育思潮的回溯和与反复古主义的斗争。民初复古与反复古主义的斗争，体现的是两种性质的政体直接的较量与冲突，体现的是政权归属的摇摆与争夺。经过北洋军阀混战时期对教育控制的短暂放松，南京国民政府的建立，使高等教育政策政治工具化色彩日益浓重。1929年《确定教育方针及其实施原则案》，对三民主义教育宗旨进行了阐述和规定，虽然在外在形式和名称上借用了孙中山的三民主义，但在内涵本质上是党化主义在教育上的延伸。为了更好的使高等教育在意识形态上符合社会政治规范，培养阶级统治人才，国民政府在1928至1931年，颁布了包括《各级学校增加党义课程暂行条例》在内的一系列党义教育条例，又在1934年至1935年间，施行了国立大学院系整顿训令。由此，国民政府对高等教育的社会本位属性的强化与偏重达到顶峰，教育政策为国家服务的政治功能，已经完全超越了其为个体服务的中心功能，民初确立的教育本体功能，在党政训国体系的影响下逐渐淡化。随着抗日战争的爆发，高等教育政策的政治服务性，在拯救混乱的高等教育格局中表露得更为明显。

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（责任编辑 张少雄）