明清贵州地方行政体系的构建

文Ⅰ本刊记者 李 坤

600年前，贵州首次以13个布政使司之一的身份出现在明王朝的版图上。然而，建省伊始，百废待兴，要在贵州进行流官体系的构建实非易事。如何有效加强王朝的边疆治理，成为明统治者不敢轻视的问题。最终，统治者在沿用流官制度的基础上，从上到下，在贵州建立起了一套垂直的行政体系。同时，通过设置知府的“亲辖地”，加强了对土司的有效管理。这一创新机制，使王朝的权力日益渗透进土司庞大的肌体，并逐渐得到巩固。最终，土司的权力日益弱化，贵州完全纳入了国家大一统的统治秩序。

“三司”建立与贵州建省

贵州的建省在朱元璋时期就拉开了序幕。洪武十四年（1381），朱元璋命颖川侯傅友德为征南将军，远征云南，取道于贵州。在经略云南的过程中，朱元璋清醒地认识到贵州战略位置的重要性。为了确保征南路线的畅通，朱元璋于洪武十五年（1382）正月设贵州都指挥司掌一方之军政，设置都指探使（正二品）一人。明廷先令平凉侯费聚、汝南侯梅思祖署都司事，后调陕西都指挥使程暹为贵州都指挥使，在贵州历史上首次建立了省一级的军事机构。据《明史·兵志》记载，贵州都指挥司领有贵州、永宁、普定、平越、乌撒、普安、赤水等17卫，以及安南、安龙、平彝、乐民、摩泥、黄平等千户所。

都指挥司建立起来后，对巩固云南的军事成果和威慑贵州土司势力起到一定的作用。不过当时贵州土司势力仍很强大，除了水西宣慰司之外，还有播州宣慰司、思州宣慰司、思南宣慰司，这不能不说是朱元璋的心腹之患。朱元璋步步为营，首先在贵州的交通要津相继设立卫所，屯兵贵州，并伺机改土归流。

永乐十一年（1413），明成祖朱棣利用思州、思南宣慰司相互征战在调解无果的情况下借机废掉了2宣慰司设8府，总隶于贵州承宣布政司，标志着贵州建省。布政司置左右布政使（从二品）各一人，其基本职责是管理一省民政和财政。朝廷命工部右侍郎蒋廷瓒、河南左参政孟骥为右布政使，两年后蒋廷瓒出任贵州左布政使。

继都指挥司、布政使司建立后，永乐十五年（1417），明王朝设贵州提刑按察司（正三品），设按察使一人，升山西道监察御史成务为贵州按察使，其基本职责是主管一省之司法、案件的处理和吏治的监察。

这样，贵州分管行政、军事、监察的一套行政体系全部配齐。三司和分管民族的贵州宣慰司同驻贵州城（今贵阳）。

三司建立后，明王朝在贵州分设道。道是省的派出机关，不是地方行政制度中正式的一级。每个道由布政使的佐官一人或者按察使的佐官一人分管。由布政使的佐官所管的道，称为分守道，是行政性质的；由按察使的佐官分管的道，称为分巡道，是司法、监察性质的。贵州的道在明代经过多次调整，相对固定有安平督粮道、贵宁道、新镇道、思仁道、都清兵备道、思石兵备道等。

布政司下辖的政区有府，长官叫知府，亦称太守（明代正四品，清代从四品）。府又分军民府和一般府，军民府兼管军政、民政，府单管民政。府之下设州和县，长官分别叫知州（从五品）、知县（正七品）。州、县下面的组织，一般不入正式官职，不作一级行政区划，有安抚司、长官司、巡检司、蛮夷司等。

流官机构日趋完善

事实上，贵州的建省大业是一项庞大繁杂的工程，不可能毕其功于一役。贵州建省之初所建立起来的整套地方行政体系，一方面要很快融入地方参与地域秩序的重建，并发挥应有的效力。另一方面要根据实际需要不断调整流官的配置，以此提高行政效率。

为适应中央集权的需要，三司之上出现了总督（正二品）和巡抚（从二品），他们被称为“封疆大吏”。总督是地方军政大员，又称总制、制军。正统十四年（1449）十一月，朝廷命参赞云南军务兵部左侍郎侯琎总督贵州军务，镇压贵州苗民“叛乱”。总督事实上在当时是中央差遣的临时官员，因军事需要而设，军事结束后即撤。到了清代，总督遂成定制，职掌综理军民事务、统辖文武、考核官吏。康乾时期，时而分设云南、贵州总督，时而合并为云贵总督，到乾隆十二年（1747）最终合二为一，遂为定制。

与总督同样位高权重的是巡抚，位居总督之下，洪武二十四年（1391）始设。明代的巡抚虽非地方正式军政长官，但因出抚地方，节制三司，实际掌握着地方军政大权。贵州历史上的第一任巡抚是在景泰二年（1451）八月，由总督贵州、湖广军务右都御使王来兼任。清沿明制，巡抚具有处理全省民政、司法、监察及指挥军事大权。

除管理一般军政、民政、监察的督抚、司、道外，尚有分管教育的行政机构。明正统年间起，明廷在13布政司各置提学官一员，以按察使司的佐官佥事担任提学。清初仍沿袭明制，后来出现独立的官职学政。学政督察各府州县儒学事务，按岁试、科试巡查各府州县考试生员学业。之下在府、厅、州、县分设教授、教谕、训导等官，他们成为在贵州传播儒家文化、施行教化的重要力量。

总体上看，清代的地方行政机构仍然分为省、府与州县三级，但也略有差异。

一是撤除都指挥司，以提督（从一品）总领一省军事。提督为各省绿营的最高长官，但仍受总督或巡抚节制。贵州提督下辖安义镇（兴义）、古州镇（榕江）、镇远镇、威宁镇4镇总兵，总兵之下设副将、参将、游击、都司、守备、千总、把总等，分布全省。同时，原先隶属于都指挥司的卫、所，分别纳入行政区域的府、厅、州、县，仅个别保存。

二是在府一级增设直隶州、直隶厅，州县一级增设厅。嘉庆三年（1798），平越军民府改置平越直隶州。一般的散厅隶属于府，是府的分防单位。厅的长官通常是知府的佐贰官同知（正五品）和通判（正六品）。贵州的厅通常设在少数民族较多的地方。雍正年间清廷对贵州大规模的改土归流后，在苗疆地区设八寨（今丹寨）、丹江（今雷山）、清江（今剑河）、古州（今榕江）、都江（今三都）、台拱（今台江）6厅。晚晴时期，贵州共3直隶厅（普安厅、仁怀厅、松桃厅）和11散厅，是全国各省中所设厅最多的省份。

走向大一统

地方行政体系中，知府本是掌一府之政令，总领各属州县，是“治官之官”。但贵州知府却与别省不一样，在总领所属州县的同时，还有一块独立的“特别行政区”——“亲辖地”，知府在“亲辖地”行使民政、税收、词讼等行政职能，所以也被称为“亲民之官”。关于这一现象，清道光年间安顺知府常恩在给京中友人的书信中曾多次提到“此地风气迥殊，太守兼辖地方，如同牧令（县令）”。光绪年间贵州巡抚岑毓英亦上奏称：“黔省郡县制度与他省不同，如知府一职不但表率属僚，兼与州县分管地方，皆系理事收粮。”清道光、咸丰时期贵州大量府州志中明确对“亲辖地”的疆域、田亩、户口、赋税等进行了较为详细的记载，表明“亲辖地”事实上已成为与厅州县并列的行政区划。

贵州建省之初，明廷在废掉思州、思南两宣慰司的同时将宣慰司之下的39长官司予以保留，并将其直接分隶于8府，由知府“亲辖”。此后在很长一段时间里，明廷通常将权力较小的土司划给知府管辖而不是交给州县官管辖。到了清代，随着中央对地方社会控制力度的日益加强，知府“亲辖地”中的部分土司逐一被废除，有的“亲辖地”已成了没有土司的“亲辖地”，但它作为与州县并列的行政区划一直保留了下来，甚至一直延续到清末。

明清王朝的统治者很清楚，要加强对西南边疆的控制，首要任务是加强对土司的治理，因此在如何改土归流上采取慎而又慎的态度。对统治者来说，将土司纳入知府管理，也许比交给州县官治理会更放心。清代官员陆世楷这样评价：“明分省之初，彼时地方初僻改土归流，因知府体统稍隆，假其名色弹压苗蛮耳。”说的就是知府在地方行政中具有较高的权威，便于弹压民苗。

伴随着改土归流的深入，晚清时期，贵州虽然还有一定数量的土司存在，但土司在司法、征税等方面已失去了独立的权力，实际上形同虚设。正如光绪《古州厅志》所云：“自张（广泗）经略开辟（苗疆）以来，（土司）渐次裁抑，所存者不过如保长寨长，仅供驱使，小有盘剥而已。”

毋庸置疑，无论是建省后建立起来的整套常规流官体系，还是创新设置知府的“亲辖地”，都是明清王朝实现弱化土司权力和加强对西南边疆社会控制的一种考量，有利于促进多民族国家的统一和发展。