以发展为目标的移民补偿安置关系解析

黄廷政，段跃芳

(1.三峡大学经济与管理学院，湖北宜昌 443002;2.三峡大学水库移民研究中心，湖北宜昌 443002)

一、从移民案例说起

在水库移民安置之后，由于诸多原因，许多移民通过信访要求解决面临的问题。大多数情况下信访者的诉求都是超越现有政策框架的。而承担移民责任的地方政府在现有政策框架下往往无力解决这些问题，所以要求政策上的突破，将相关诉求纳入新的(突破后的)政策范围，从而实现问题的解决。

表1是某年三峡库区某县对信访突出问题的汇总，八个信访突出问题中只有一个属于政策内诉求，其他均需要通过政策突破来解决。其中的门面房安置问题最容易解释与理解，搬迁前，城镇居民有门面维持生计，虽然按照搬迁合同补偿了门面房，但搬迁后城市经济发生变化，不同地段的地租差异较大，加上库区产业发展不足，补偿的门面无论是自己经营还是出租，都商气不足，导致收入下降。因此采用门面安置的移民户屡屡上访，其安置稳定成为该县突出信访问题之一。该县针对该问题的解决思路是:一是加大库区产业发展扶持力度，增加居民购买力;二是通过中介评估，由政府一次性购买居民门面房，从根本上化解该信访问题。门面房问题实际上是对原来的安置补偿方案进行调整的问题，因此需要在政策上进行突破，否则就没有评估、回购的依据。

因此对于这种信访诉求，有两种理解与解决问题的基本思路:一种思路是，移民补偿安置政策(包括后期扶持)已经全部落实，因此新的问题不属于移民补偿与安置的范围，即使要解决也应该寻求其他途径，例如民政、扶贫、社会保障等途径。第二种思路则是，新的问题仍然属于移民补偿与安置的范畴(包括后期扶持)。笔者这里并不对具体信访问题进行讨论。只是试图通过该县信访案例说明:实务中的一些突出问题的解决需要政策突破，通过制度创新将移民实践中的诸多问题纳入移民范围之内，实际上很多信访问题是按照第二种思路处理的。

表1 三峡库区某移民县移民信访突出问题表(据某县移民局)

二、两种思路的理论探析:完全契约与不完全契约

因工程引起的移民往往被当作工程的一个组成部分，计算移民损失并给予补偿，补偿费用由工程业主承担，作为工程成本的组成部分，而工程业主有尽量少补偿的经济动机。不同类型的工程由于自身的特点，补偿的主要特征也有所不同，例如城市发展扩大中对城郊土地的补偿，主要通过货币补偿加住房补偿来实现;道路等交通建设中，需要补偿的土地与房屋也较少;而水库淹没呈片状，土地淹没较多，而且淹没土地比较肥沃，因此生产安置任务较重［1］。我国征地补偿安置中问题较多的也是水库项目。

由于上节案例中主要属于政策突破，这种突破实际上可以看作对过去所形成的移民补偿安置合约的调整。由于移民补偿安置的契约特征，因此从契约的完全程度理解移民补偿关系是有意义的。契约实际上是一组承诺的集合，这些承诺是签约方在签约时作出的，并且预期在未来(契约到期日)能够被兑现;而完全契约是指这些承诺的集合完全包括了双方在未来预期的事件发生时所有的权利和义务;而不完全契约则是由于签约方在事前对未来所作的预期仅仅是基于双方的主观评估，从而不能在事先对未来情形做完全预计，实际的契约很多是不完全的［2］。契约理论考虑的核心问题有两个，一是不对称信息下的收入转移，二是不同风险态度的当事人之间的风险分担。完全契约与不完全契约的根本区别在于:前者在事前规定了各种或然状态下当事人的权利和责任，因此重心是事后监督;不完全契约则主要考虑事后通过再谈判来解决问题，重心是事前对再谈判等活动进行机制设计或制度安排。不完全契约理论深化了我们对现实的理解与把握程度，并探讨通过法律干预、赔偿、治理结构、产权、履约等多角度处置与治理不完全契约所带来的问题，以提高经济活动的效率［3］。

早期不完全契约理论由于存在理论基础不牢固等问题，在有关批评之下，自身也在进一步发展。哈特和莫尔等从行为经济学出发，发现在竞争环境下契约具有参照点效应，因此固定价格可以给当事双方带来更高的期望利润，这被称为第二代不完全契约理论［4］。

近年来，我国学者对移民补偿安置的合约关系进行了一定研究，如沈际勇从合约角度，探讨真实世界的水库移民补偿合约是怎样的，为什么不完善以及如何完善，沈际勇还区分了前期补偿合约与后期扶持等协助补偿合约，并从交易费用角度探讨了实际合约的特点［5］。魏珊、余江根据契约理论，以安置控制权为研究对象，探讨移民安置效率与控制权的关系，值得指出的是，魏珊把整个移民安置过程都视为一个不断进行动态边际调整的契约集合，而不是以搬迁或某个时间点为标志，由此把移民合约视作确定的;这种解读把移民安置视为一个开放的谈判过程，与移民实际有一定距离，但由于把搬迁后的政策调整等包含在内，增加了对移民实践的解释性［6］。例如，上节案例中的上访可以看作移民追逐控制权的活动，并以提出新要求为具体目标。

根据我国移民政策，大中型水利水电项目的移民由地方政府负责，即由地方政府先与业主协商确定补偿标准及具体金额，然后地方政府再与移民协商，因此实际移民安置中与移民相对应的主体是地方政府，业主只负责承担移民补偿的费用。根据上节案例，所推导出的两种思路实际上反映了对移民补偿安置关系的两种解读，一种是把移民关系视作事先经过协商后确定一份完全合同(集合)，如在城郊征地移民中，其征地补偿关系主要属该种合约类型，即通过与移民签订合约，确定地方政府或者项目业主与移民的权利义务关系，其后一般不作调整。

而在水利水电建设中出现的水库移民，由于生产安置任务重，移民类型复杂，移民人数较多，因此魏珊所描述的移民安置过程中的调整可能出现，特别是在大型水库移民中调整可能更多。因此，把移民补偿安置关系确定为完全契约还是不完全契约，有着完全不同的意义。

如果视作完全契约，则移民不能超出原合约提出新的要求，因此原合约的约束是硬的、不可调整的;即使确实有少数问题通过移民上访等途径提出调整要求，可视其为移民以外的问题，比如通过一般的社会保障、扶贫等途径解决。如果视作全开放的，那么则整个移民安置又可能失去其严肃性，我们假设一种情形，移民搬迁后又提出额外要求，那么原先合约则失去意义，虽然这种情形在实践中很少发生，但也确实有很多移民上访提出的要求被否决，因此需要将移民安置调整纳入移民补偿关系之内。另外，如果把移民安置过程完全视作开放的，不仅不能对移民安置本身进行约束，实际上也可能由于频繁的调整而导致补偿安置是低效率的。

从我国大中型水库移民政策来看，判断水库移民补偿安置关系实际上有两个维度，一个是以移民补偿合同及各种安置政策为框架，这样实际上构成了一个相对完全的移民补偿安置合同。从实践来看，由于水库移民非常复杂，因此国外学者也曾指出此种维度可能存在的问题，如Downing和Garcia－Downing从心理－社会－文化损失角度，分析了补偿安置的五种错误，即“赔偿就够了”(只注重货币补偿)、“严格承诺”(忽视风险、限制移民的未来权)、“归咎于移民”(问题源于移民利用机遇的失败)、“移民结束”(安置项目或工程项目完成则移民安置结束)、“另外有人支付(负责)”(责任不清晰)［7］;其中的“严格承诺”即以完全合约为基础，业主仅需按照事先承诺，严格履行已经签订的补偿协议，不承担移民是否实现了恢复与发展目标的责任。

另一个维度是以水库移民的“搬得出、稳得住、逐步能致富”的最终政策目标“致富”(即发展)为基准，未能实现致富目标的则视作需要调整的不完全契约，已经实现致富目标的则视原合约为不需调整的完全契约。

作为不完全契约，则有关移民主管部门可能需要继续通过政策或(和)其他方式对移民进行“追加”补偿以实现移民发展致富的目标。

如果以是否致富为标准判断合约类型，虽然在逻辑上可以成立，但在实践中需要解决许多问题，例如首先要根据安置效果对移民进行分类等，本文暂不讨论这方面的内容，主要从理论上关注由此而能够推衍出的水库移民补偿安置问题的解决前景。

三、补偿等于安置还是补偿是安置的一部分

水库移民的难点实际上与移民补偿和工程的关系有关。De Wet曾总结了对“为什么移民安置经常出错”问题的两种宽泛的回答:“投入不足”、“内生的复杂性”;其中复杂性是指安置过程中出现的环境、经济、社会、政治、文化、机构等多种因素的复杂的相互作用，是线性基础的理性规划方法所无法预测、无法检验的，因此移民政策面临在计划与决策中支持真正的广泛参与与开放式思维的挑战［8］。

由工程导致的移民一般的补偿安置的逻辑框架如图1所示(图中虚箭头表示存在不确定性)。

图1 损失补偿一般逻辑框架

De Wet的“移民安置为什么经常出错”的问题实际上可以表述成:既然对移民淹没损失进行了补偿，为什么还有这么多问题?而传统的补偿逻辑是:工程成本(移民损失补偿)→移民安置，先根据移民淹没损失计算补偿的总金额及实物(我国主要为土地等生产资料，如案例中的门面房补偿)，如果实际损失的计量不充分，则补偿实际上只是损失的一部分。

如图2所示，在图1基础上对安置部分进行了进一步的细分(图中虚箭头表示存在不确定性)。首先计算损失，然后等量计算补偿，再确定具体的补偿方式，具体补偿方式实际上属于安置问题，如现金补偿、实物补偿(如土地、其他生产资料等)以及各种工程项目适用的移民政策安排等，从而构成了一个如契约的补偿框架，在这一框架中，安置等于补偿，而生产安置实际是补偿的一个组成部分。

图2 安置等于补偿的逻辑框架

我国一般把以“原规模、原标准、恢复原功能”所进行的移民投资列作补偿范围［9］。在我国，安置实际上是以补偿为基础，对移民搬迁及搬迁后的生产生活所做出的一定安排。安置应该是移民与移民责任主体之间共同做出的，在我国主要通过安置规划确定移民责任主体(如地方政府)的相关义务，并不需要对移民自身的义务作出界定，如移民怎样建房，除了宅基地的安排，对具体房屋的设计等是不需要规定的，由移民自己作主。在水库移民研究中经常把补偿与安置作为同义语使用。另外，我国习惯使用补偿而非赔偿这一概念，本文不讨论两个概念的差异，将补偿与赔偿等同对待。由于补偿是针对损失而言，因此从数量关系上看，补偿的价值应等于损失的价值，当然这里对损失及补偿存在一个计价问题，实际补偿的不足问题主要针对未能对损失进行充分估价并补偿的情形，和以发展为目标而界定的补偿不足以支撑发展的实现的补偿不足含义完全不同。具体补偿的形式可能是多样的，有货币补偿有非货币补偿，非货币补偿中，有住房的补偿(如城郊移民往往会提供一定标准住房)，有土地补偿(如农业安置)。因此，安置活动主要针对生产资料的损失补偿而言，其目标是实现搬迁后的移民生产恢复与发展的目标。现金补偿可以看作是安置的特殊形式，所以，在损失可以充分估价的条件下，传统补偿框架下安置与补偿是等价的，也是与损失等价的。

传统补偿框架下安置与补偿等价，是因为补偿的主体是工程业主，工程业主有补偿移民损失的义务，该框架也隐含了这样一个逻辑:不应该超出损失的范围进行补偿。该框架实际是工程成本收益分析的一个部分，因此移民问题成为工程问题的一个部分。但是，仅仅通过对损失进行补偿能否实现发展目标(我国的政策表述为逐步能致富)?这本身就需要在具体工程项目的移民规划与实施中认真对待。

以我国水库移民中对农业安置的土地补偿为例，一般是按照一个地区(主要是一个乡或一个村的范围内)人均耕地占有量来给予补偿，我国2006年修订的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》明确规定:农村移民安置后，应当使移民拥有与移民安置区居民基本相当的土地等农业生产资料。但这样的补偿完成之后，如果完全依赖于粮食种植，大多数移民很难实现致富的目标。因此，面对水库移民补偿安置的问题，我们实际上应该认真反省的是:即使实现了充分的补偿，仍然可能不能实现移民发展的目标。

理论上需要把移民发展与移民损失补偿作为两个既关联又独立的问题对待，并以发展目标的实现审视补偿问题，在承认补偿未必能够支撑发展目标的实现基础上，通过评估，对仅仅补偿不足以支撑发展的那部分移民，则应该在安置中超越损失补偿做出更多的足以推动发展的安排。此时，补偿是安置的一部分，如图3所示(图中虚箭头表示存在不确定性)，其他安置的投入来源，图中用问号(?)表示(本文第四部分有简要讨论)。

图3 补偿是安置的一部分的逻辑框架

图3和图2有如下区别:一是移民发展的投入不同，图3要多于图2。第二，更主要的是，图2如果要实现移民的发展，需要在安置及移民恢复发展中进行新的调整，特别是需要不断进行政策突破(如本文第一部分中的案例所示);而图3则在进行移民安置规划时自觉以发展目标的实现为安置目标，相较以原样恢复目标，需要政策突破并以该种突破为移民规划的前提。第三，图3实际上才是真正以移民发展为目标的，因为如果仅仅补偿不能实现发展目标，则应额外补偿;图2实际上是以损失补偿为目标，发展问题在后期(搬迁后)考虑。第四，图2中安置与补偿是等价的(现金补偿是特殊安置活动)，所以在概念上补偿与安置实际上是同义语，从价值角度看，如果考虑损失计量的困难，如无形损失往往因无法计算而未作补偿，那么安置等于补偿，安置小于或等于损失;而图三则把补偿视作安置的一部分，以能否实现发展目标为基准，从价值上看，全部安置大于或等于补偿。第五，由于图2是在移民后期考虑发展问题，因此原先的补偿(如土地补偿、门面房补偿等)可能是低效的，而调整可能造成原先移民投入的无效;实践中出现的二次移民是调整的典型形式，原先移民的房屋投入，成为无效或低效投入。而如果在移民规划阶段就考虑移民发展问题，这样的调整会少得多，因此移民投资的效率会高得多。第六，从投入上看，图2中移民是工程的一部分，而图3中，移民既是工程的一部分，但又是一个目标明确的独立的发展项目，移民和工程是交叉的。关于第六点，我们下面专门用一个小节来进行分析。

四、从移民投入上看，移民是与工程交叉的独立发展项目

我国的开发性移民政策在实质上就是把移民作为一次发展的机会，开发性移民概念也因此成为学术界的共识［10］。开发性移民实际上也是世界银行、世界大坝委员会、亚洲开发银行等国际组织的政策要求，如世界银行2001年颁布的操作手册(op4.12)中规定，“应当把移民活动作为可持续发展规划来进行设计与实施”①。世界银行专家Cernea也认为，单独依靠补偿是不能实现恢复和改善移民生计的目标［11］。

在移民理论研究与实践活动中，之所以认为移民应是独立于工程的问题，人们多是出于对移民问题本身所面临的复杂问题而得出的结论，由于移民涉及复杂的环境、资源、工程、经济、社会、文化、心理等因素，因而不能以工程视之。因此，既然移民补偿可能不能实现移民发展目标，应该把移民视作与工程交叉的独立发展项目，就不仅只是从移民活动的内部结构与影响因素方面作区分，而应该在移民投入上就把移民与工程区别开，即不把移民补偿视作移民投入的唯一来源渠道。

在移民投入上，围绕损失补偿，移民投入不足的理由主要有市场不完善、移民不能与工程业主进行平等的讨价还价以及无形损失未能进行充分估价与补偿等，其逻辑关系是不可能进行完全的损失计量，而不是应该超出移民损失进行额外补偿，即不认可移民发展所需的投入大于损失补偿时应该增加移民投入的逻辑关系。

从财产关系上看，由于业主有尽量少补偿的内在动力，因此超出损失的补偿很可能是工程业主不能接受的，因此需要确定额外补偿的理论基础。目前在理论上予以阐释的是利益相关者理论。由于移民是工程项目的利益相关者，而且移民承担了损失，因此虽然工程的受益者在利益上得到增进，而移民则承担了损失及发展的风险，虽然损失可能通过完全补偿弥补，但这种补偿仅仅属于原来状态的恢复，实际上移民并没有从工程项目中受益，利益上并无增进［12］。利益相关者的理论解释不仅要求额外的补偿，而且把额外补偿视作应纳入工程利益分配的格局之中，从而把这部分额外补偿工程化(计入特定工程项目)。目前我国关于移民补偿的长效机制设计中，分享水电项目发电收益的方案即源于此。而该思路虽然认可超出损失的额外补偿部分，但仍然努力将移民价值转化为工程价值的一部分。而长效机制设计中也可能产生通过减少实物损失补偿来替代工程利益分享的思路，这种替代思路实际上未能充分认同额外补偿。

如果工程的直接经济效益比较大，如水利发电工程，4分享工程业主收益的内在基础，而以防洪、供水、航运等社会效益为主的水利工程项目，由于直接经济效益占总效益的比重较低，因此限制了移民分享工程业主收益的额外补偿工程化方式。既然对移民安置需要超出工程损失部分进行额外补偿，该额外补偿部分可计入工程也可不计入工程，如果利益相关者理论提供了计入工程部分的理论依据，那么在工程之外的移民投入其理论依据何在?

从我国后期扶持的资金来源上看，2006年《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》规定，水库移民后期扶持的资金由国家统一筹措，具体来源包括电价提价收入、提价形成的增值税增收等，经营性水库也应承担该项资金筹措任务等。因此，该项支出虽然与水电项目有一定联系，因此部分资金筹措也计入了特定水电项目，但仍然有一部分后扶资金的来源在具体工程之外。因此可以从工程价值、移民价值、移民补偿价值三部分作图4与图5的对比说明。

图4 从投入角度看，移民是工程的一部分

图5 从投入角度看，移民是与工程交叉的独立发展项目

图4与图5中A、B、C三部分分别反映工程投入(工程价值)、移民投入(移民价值)、移民损失补偿(淹没损失价值)，图4中B部分大于C，多出的部分可视作移民额外分享工程收益的那部分，因此A包含B，B包含C，移民投入完全工程化;图5中A、C完全与图4一样，差别在于B，不仅比图四的B部分价值大，而且该部分只是部分工程化，还有一部分投入实际来源于工程之外，因此该图中B与A是交叉关系。

本文对额外部分补偿的解释与利益相关者理论的解释不同，本文是以移民致富目标作为移民合约的内在要素，因此对于淹没损失补偿不能满足移民发展所需时应该通过其他方式增加移民投入，以满足移民发展的实际所需。因此并不以额外补偿部分一定来源于工程价值为前提。

从移民实践看，由于水利水电项目具有社会效益，因此发电收入只是其价值的一部分，另外，即使假定一个电站项目的发电收入即其价值全部，这样的水电站也会由于为社会增加税收而具有宏观经济效益，这也是该项目包含社会效益在内的全部价值的组成部分。如果这样来理解具体水电项目的工程价值，图4与图5中的A被理解为从业主角度计量的工程价值(直接经济效益)则更恰当，而不能理解为工程的全部效益;因为如果将工程的各种社会效益都计入工程价值(即进行工程项目的国民经济评价、社会评价)，移民价值最多可能等于工程全部价值，因此移民价值小于或等于工程全部价值，二者不可能存在交叉关系。

由于项目业主承担移民损失补偿，因此这里对A部分仅考虑业主效益，是恰当的。因此图五从投入角度把移民视作与工程价值(业主效益)交叉是成立的，也能更好地帮助我们拓展移民投入的渠道。

五、移民发展预期的改变

把移民作为独立发展项目，以及在规划中就对额外补偿进行考虑，会对移民动态发展过程产生影响，这种改变可能对现有的移民预期产生重大影响。

我国水库移民在时间上一般分为三个阶段，即搬迁、恢复、发展，不同阶段有不同的目标，如搬迁阶段目标为“搬得出”，恢复阶段为“稳得住”，发展阶段为“逐步能致富”(关于恢复与发展阶段的具体目标表述存在差异)。由于不同阶段的目标差异，导致三个阶段的活动对最终的发展目标的作用存在矛盾与分歧，本文第一部分的案例中移民之所以通过信访要求额外政策安排，实际上是搬迁、恢复阶段过后未能最终实现发展甚至连恢复都未实现的结果，是移民未实现发展目标甚至恢复目标时的正当要求。

我国对水库移民动态发展过程的研究，一般以施国庆教授描述的动态变化过程为依据，但施国庆教授的原图先验地设定水库移民搬迁前的生活水平比非移民生活水平低［13］，实际上并不符合多数水库移民的实际，由于水库淹没耕地海拔低、自然条件较好、比较肥沃，因此移民搬迁前的平均生活水平往往会高于当地非移民平均生活水平。因此本文将当地非移民的生活水平曲线(L0)删除，仅从移民发展角度来理解移民过程，因此有图6(据施国庆修正［13］)。

图6 传统水库移民系统动态发展过程示意图

图6中从A到D，实际上存在着移民发展的断层，而如果把重大水利水电项目搬迁前对淹没区域的控制发展考虑在内，那么发展断层实际上在搬迁之前就已经发生。针对发展断层问题，一般把断层视作移民无法避免的客观现象，只是在最近，在实践中出现了先移民后(工程)建设的积极探索②，因此也对发展断层避免问题有了更多思考［14］。

因此，从规划角度看，只有把补偿视作安置的一个部分，直接以发展作为移民规划的具体的目标，并在投入上充分保证，才可能避免发展断层并实现移民的真正发展(见图7)。

图7 无发展断层之水库移民系统动态发展过程示意图

图7中由于通过先移民后建设而避免了发展断层。由于以发展为目标，如果仅仅补偿及通过工程收益分享仍然不能实现发展目标则需要在工程以外进行相应投入，由于明确移民投入以能否实现发展为要素而非工程损失为基础，虽然工程损失补偿仍然是其重要组成部分，但通过额外补偿增加了移民投入，也从一开始就提高了规划的发展针对性，同时也避免了搬迁后安置调整的移民投资低效率。

移民安置的调整不仅会带来原移民投资的低效率，还会产生大量的社会成本，如移民信访成本、群体性事件产生的社会损失等，从经济学看，这些也是移民安置调整的交易成本，是移民与移民责任主体对剩余控制权的争夺成本。

因此，本文实际上是以发展目标为基础，先把现有水库移民的补偿安置视作一个不完全契约，以发展目标取代损失补偿目标，并将发展目标内置于移民规划之中，从而提高移民规划安排的契约完全程度，以避免移民安置过多调整所带来的移民投入的低效率及社会成本。

六、结语

本文从实践中出现的由于移民发展目标(致富)未实现所产生的大量信访案例出发，讨论了两种对待这类事件的不同思路及其理论依据，一种把移民补偿安置关系解读为完全契约，因此案例中问题的解决不属于移民补偿安置活动;一种是把移民补偿安置关系解读为不完全契约，只有发展目标实现才能视作移民合约的真正完成，因此需要在规划阶段就认真考虑发展目标的实现问题，并以此为基础，探讨了超出工程损失补偿的利益相关者理论以外的理论解释，以及根据实践中先移民后建设的经验，探讨了通过移民规划改变移民预期，避免传统水库移民发展断层的问题。应该说明的是，由于篇幅等原因，本文主要试图提供一个以水库移民为主要对象的移民研究框架，并且这一框架更多是纲领性的，在学术渊源的梳理上比较简单。另外，以发展目标的实现作为移民规划的具体目标，也会产生如何界定发展目标的实现的问题，例如是以每一移民户都实现发展目标作为判断标准，还是以平均水平(如收入等)判断?或者以多数(又存在“多数”的具体比例为多少的问题)移民家庭实现发展目标作为判断标准?这些问题本文并未讨论。所以，本文探讨的框架又是一个需要继续完善的研究框架。

注 释:

① 参见 World Bank Involuntary Resettlement Policy，OP/BP 4.12(2001).The world bank.Involuntary Resettlement Sourcebook，Washington，2004:371。

② 参见向伟益、黄宇《水利水电工程先移民后建设研究——以四川省水利水电开发利用为例》以及伏四明《怒江水电移民安置政策和移民先行工作的探索和实践》，均为2010第一届全国水利水电移民工程学术研讨会交流论文。

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