上海松江区人口分布和城市发展策略思考

薛文飞

1 松江区人口①分布的特点

1.1 人口分布的城市地理区位特点

人口向松江新城主城②和向靠近中心城③本文所指中心城是特指按照市规土局总体规划处确定的外环内地区。的区界边缘地区集聚。

松江区共计4个街道和11个镇。以“六普”人口数量的排名来看，分列1—8位的街镇分别是九亭镇、车墩镇、方松街道、新桥镇、岳阳街道、中山街道、泗泾镇、永丰街道。上一版城市总体规划《松江区域总体规划实施方案2006—2020》（以下简称“《区域总体规划》”）中确定的松江新城主城范围包含了方松、岳阳、中山、永丰4个街道，现状人口分别为16.14万人、11.27万人、9.89万人、9.33万人，在全区分别位于第3、5、6、8位，4个街道现状人口总计约46.63万人。如果加上工业区的人口（在新一轮《松江新城总体规划修改》（2010—2020）中工业区已被纳入松江新城的范围），总量达到了52.63万人，占全区常住人口的33.26%。而“五普”时除老城区岳阳街道人口已达到13万人外，方松、中山和永丰街道人口分别仅为2.18万人、1.38万人、3万人。可以看出方松街道作为新城建设10年的主要开发区域，在上一版城市总体规划的引导下，通过不断完善的公共服务配套设施和优美的生态环境建设，人口数量已经超越了老城区岳阳街道，并逐渐带动新城范围内其他4个街道人口的集聚，全区已经呈现人口逐步向新城主城集中的趋势。

从全区各街镇的人口分布情况看，九亭镇人口数量最多为25.31万人、车墩镇排名第2为16.77万人、新桥镇排第4为15.58万人。3个镇现状总计人口约57.66万人。九亭、新桥、车墩恰恰为松江区与中心城距离最近的3个镇，且均与不断成熟的闵行区毗邻，九亭镇更是有轨道交通9号线穿过并设站，对人口的导入起到了较大的推动作用。以上三镇“五普”数据的人口数量分别仅是九亭镇5.05万人、新桥镇4.56万人、车墩镇5.03万人，显然以上三镇的人口增长速度全然不比松江新城主城区低，甚至人口总量也略大于松江新城范围的各街道总量。这说明了上海中心城的不断成熟和发展尤其是徐家汇副中心和闵行区的快速成熟和发展带来的大量就业机会和松江相对较低的居住成本，使得松江区内的人口分布在区位地理上越来越体现出中心城对其的巨大引力，人口呈现出向靠近中心城方向的区界边缘地区集聚的特点。九亭镇作为松江区内9号线的第一个站点，通过房地产的高速发展，已经成为中心城人口向郊区疏导的一个重要目的地，人口规模的总量已经远远超过了松江区境内其他街镇。因此可以认为在松江过去10年的发展中，尽管新城主城已经取得了快速的发展，但是相对上海中心城对人口的引力还略显不足（图1）。

①本文所指人口均为六普人口中的半年以上常住人口。

②本文所指松江新城特指按照《松江区域总体规划实施方案》（2006—2020）确定的新城主城区60km2范围（不含规划确定的新城九亭组团和泗泾组团）。

1.2 人口分布的经济区位特点

人口特别是外来常住人口（以下简称“外来人口”）围绕市级松江工业区集聚，各街镇外来人口数量与工业发展水平呈现正关联性。

除了地理学上的分布特点外，松江区人口分布也隐含了经济区位对其的重要影响，特别是外来人口的分布上体现出2个主要特点：一是外来人口分布呈现围绕松江工业区主要是松江工业区东部工业园区分布的趋势，二是各个街镇行政区内外来人口规模显现了与各街镇工业发展水平相关联的倾向。

第一个特点的原因主要是松江东部工业园区作为市级工业区开发较早，吸引了一大批优秀的工业企业，工业总产值也位于上海市各大工业园区前列，大力带动了周边街镇的经济发展水平和就业。但由于该工业区规划时单一的工业用地结构特点，使得其对居住的兼容性很低，于是出现了就业人口围绕工业区周边地区居住的现象。这种趋势尤其体现在外来人口占比的指标上，与东部工业园联系紧密的主要街镇如车墩、新桥、中山街道等，外来人口占比均超过60%。其中离工业区最方便的车墩和新桥外来人口比例占常住人口的比例已经分别达到79.1%和83.05%（图2）。这些外来人口中很大一部分便是在工业区上班的企业职工。

图1 松江区常住人口数与区位关系图

从第二个特点分析，由于松江区内各街镇除方松和岳阳两个街道外均有较大比例的工业规模，比较各街镇辖区内人口与经济数据的指标可以看出，人口数量的排序与各街镇的经济规模总量具有一定相关性，尤其与工业总产值关系密切。松江区内GDP排名、工业总产值排名和常住人口总量排名前三均为九亭、车墩和新桥三镇，而三镇的外来人口总量也在前三名。另从“六普长表”数据看，九亭、车墩、新桥三镇对全区就业人数的吸收比例也位列前三，分别占到16.8%、12%和10.8%。说明松江区内工业发展水平对人口分布的作用十分明显，特别是松江区各镇工业发展以制造业为主，对就业人口的带动十分巨大，通过就业的吸引带来了大量的外来人口（图3，表1）。

2 从松江区常住人口分布特点看松江区城市发展的成绩和问题

“六普”全区158.24万人的常住人口对比“五普”全区25.45万人的总人口而言规模上得到了极大的发展。从前面分析的松江区人口分布的地理区位特点和经济区位特点来看，松江作为上海市城镇体系中十分重要的一个部分，快速的人口发展体现了松江区经济社会和城市建设取得了十分巨大的成绩，也体现了上一轮城市总体规划的巨大的指导作用。总体来说，人口分布的基本特点说明了《区域总体规划》确定的“一城，两翼，三片”的区域格局已经基本形成。从当前的人口分布来看，一城、两翼和东北片经济密集片区其规划范围内人口数已经占全区人口的87.4%，旅游度假片和浦南片目前占比为12.6%。可以看出松江新城作为松江区的政治、经济和文化中心的地位已经明确和巩固，两翼工业区也为松江的经济发展奠定了经济基础，三片分工明确共同形成了完整的松江区域城镇体系格局。

但是成绩的背后也隐含了一些潜在的问题。从2009年的现状用地数据看，松江新城主城区的城市建设用地面积为45.02km2，较2003年的31.29km2扩大了13.73km2，已经超出上一版城市总体规划确定的近期至2010年规划的建设用地规模，而根据在编的《松江区土地利用总体规划2010—2020》的要求，为了保障全市的生态安全，2010至2020年未来10年松江区全区范围落图的新增建设用地规模将控制在68km2左右，而新城范围内4个街道的新增建设用地总量仅为13km2左右④引自在编的《松江区土地利用总体规划2010—2020》的数据。。经历了过去十年的城市高速发展和人口迅猛扩张后，通过不断扩大城市规模带动城市发展的模式在“十二五”期间将难以为续。而从国内外的城市发展规律来看，一个城市和地区的发展随着工业化的加速必然会经过一个人口高速增加的阶段，但最终也会因为工业化进程放缓和人口的过量集聚超过环境和资源的可承受力而增速放缓甚至逐步出现人口的负增长。这也使得我们更加有必要研究当前人口分布存在的结构性和深层次问题，从而在未来通过有针对性的和科学的城市规划手段引导城市更加健康的发展。从松江区的现状分析，当前人口分布存在着两个突出问题。

（1）现状人口规模和城市规模增长很快，但人口密度尚低

图2 松江区各街镇常住人口的排序及其与外来人口的比例

图3 松江区各街镇常住人口与GDP及工业总产值关系表

表1 松江区各街镇工业总产值排名与外来常住人口数排名

图4 松江区各街镇现状人口密度比较表

图5 松江区各街镇土地经济效率指标比较表

为了对松江区现状人口密度做个科学的分析，我们先利用“六普”的数据在上海全市范围做一个比较。根据《2009年上海统计年鉴》和统计局公布的其他资料，上海市中心城内平均人口密度为2.4万人/km2，而黄浦（原黄浦及卢湾）、静安、虹口区的人口密度在上海各区县内最高，均突破了3万人/km2（表2）。尽管以上区域发展最早最成熟且公共服务及配套功能完善，在上海总人口快速增加时上述区域已经呈现人口的长期负增长。显然过高的人口密度已经使得居住品质和公共服务品质有所下降，部分有条件的原居民主动选择向环境更舒适的其他区县疏导。另一方面，上述区域稀缺的土地资源造成增量住房过少房价过高，又将大量的外来输入性人才挡在门外。参照其他国际知名的首位城市的人口密度指标（表3）也可以看出，3万人/km2的人口密度指标显然可以认为是我们当前城市建设和发展的一个较为合理的上限。

为了与中心城的人口密度进行科学比较，本文对于松江区的人口密度计算的分母采取了“二调”中的建成区面积即现状用地面积，而非以前常用的镇域面积（镇域面积不适用于人口分布不均衡的区域）。从松江区内各街镇的人口密度指标来看松江各街镇除老城岳阳街道外，现状人口密度均普遍存在密度过低的现象。暂不考虑松江工业区和兼具旅游度假区功能的佘山镇的特殊情况，松江区域内建成区内人口密度最高的地区在老城的岳阳街道，达到了2万人/km2，最低的浦南地区只有约0.4万人/km2，新城内方松街道由于存在规模较大的低密度小区平均人口密度也只有0.68万人/km2（图4）。即便考虑郊区新城和新市镇应具备不同于中心城的城市空间景观，且郊区居住建筑容积率和高度设定明显低于中心城区两个方面的双重影响，从集约发展的角度来说，目前的密度指标依然偏低。随着土地资源的日益短缺，新的发展时期下松江新城和其他各街镇原有的低密度发展模式显然将无法持续，必须转变城市发展的思路和模式。

（2）松江区现状工业用地规模偏大，产业结构尚不合理，外来人口素质较低且结构单一

从前文的分析中可以看出松江区的人口分布呈现了与工业发展水平一致的趋势。松江区是工业重区，2009年松江工业增加值达到478亿元，工业总产值达到了3 671亿元，两项指标均位于上海市各区县前列。但实际上除去松江工业区外（2009松江工业区工业增加值为86.70亿元，工业总产值为2 125.23亿元），其他街镇工业园区的单位产出效率偏低，但用地总规模却不低。传统的经济发展模式使得各街镇出于经济发展和税收等方面的考虑都在各自辖区内大力发展工业，导致全区范围内的工业发展一定程度上存在各自为政，同质化倾向严重。从土地经济性指标看，2009年上海市生产总值（GDP）1.5万亿元，建设用地地均GDP为5.32亿元/km2，工业用地产出强度为30.77亿元/km2。比较松江区内各街镇现状工业用地地均产出强度数据（图5），可以明显看到除松江工业区外其他街镇的工业土地利用的效率较上海市平均水平仍有一定差距。随着土地资源的不断减少，通过扩大规模带动产值的粗放型增长模式已经导致了各街镇工业用地占比过高，甚至出现为发展工业大量占用农用地和基本农田的负面情况。这些问题不但加大了城市空间结构优化的难度，也影响了本区域甚至是全市的生态安全。

表2 上海市各区人口密度比较表

表3 知名国际城市人口密度

另一方面，尽管发展工业能提高税收，增加地区GDP，而且能为当地带来更多的就业岗位，从而带动人口增长和城市发展。但并不是说工业发展水平越高、人口越多，城市发展才越好。合理的产业结构和人口结构才是地区经济社会可持续发展的重要基石。从松江目前的经济结构看，三次产业结构比例大致为1∶66.6∶32.4，第二产业对经济的贡献度高达69.2%。从《2010年的松江统计年鉴》的数据看，目前松江区工业的优势产业集中在传统制造业领域，其中通信设备、计算机及其他电子设备制造业占工业大类比重达61.5%，电子机械及器材制造业和通用设备制造业占比达13.1%。这和 “六普长表”数据中松江区就业人口中制造业占总就业人数的比例高达56.9%的人口结构高度一致，因此可以看出松江目前大量人口的导入与其以制造业为主体的产业结构有密切关系。一个突出的问题是制造业本身在产业链中附加值最低，虽能吸引大量的就业人口，但从业人员人口整体素质并不高。同时，对松江区常住人口文化素质的统计也验证了松江区外来人口仍以劳动密集型产业工人为主的现状，高中及以下文化程度的人口占比达到79%，大学专科及以上的人员比例仅约16.66%，显然人口素质并不高。区域内人口数量大量增加，但素质较低和人口结构单一的情况不但使得原有的公共服务设施不能满足居住者的需求，而且将给松江未来的城市发展带来重大公共财政负担和社会管理难度。

3 从人口角度谈“十二五”期间松江城市发展的新策略

（1）城市土地资源已经日益紧张，必须依托松江区未来发展规划和市级大型居住社区的建设。引导松江区的人口进一步向城市建成区集中，提高建成区的人口密度对于松江新城主城区而言，往北和往东西方向发展都已经受到市域生态廊道的限制，未来新城发展将以高铁商务区和南部大型居住社区为主往南拓展，而建成区内除中山街道的生态商务区尚有较大的发展空间外，只能通过对存量的现状工业进行调整和改造来满足发展的需求，土地资源显然面临瓶颈。因此对于这些新的开发地区，必须结合人口密度较低的现状加以改善，在新的城市规划中建议对新建区域采用1.2—1.5万人/km2的人口密度指标进行引导，这个指标也和正在规划中的南部新城大型居住区的规划人口密度1.3万人/ km2相一致。

除新城外，东北部经济密集片区和佘山旅游度假区内的建设则可以依托泗泾南和佘山北两个大型居住区的建设发展机遇，对新建区域人口密度指标以1.5万人/km2左右为指导，实行体现其优势区位特点的城市开发策略。而浦南片由于“十二五”期间被限制工业发展，则可根据浦南地区特有的生态环境和景观要求适当降低对人口密度的引导标准，但新建成项目人口密度仍建议在控制在0.8—1万人左右为宜，通过适当提高新建项目的容积率，不断完善和加强土地集约利用的效率。

（2） 加大基础公共服务设施的建设，从松江区的现状来看，由于人口增速过快，原城市规划配置的公共设施逐渐无法满足当前的需求，各街镇包括新城都存在公共服务设施薄弱的现状。尤其是医院、学校、公园、社区服务等基础公益性服务设施的配套建设。由于上海市实行严格的户籍管控制度，在户籍与享受公共服务资格挂钩的政策背景下，市域内户籍人口的迁移一定会在全市范围内呈现一种向优质公共资源区域集聚的隐形趋势。如在常住人口已经负增长的黄浦、静安等区域，户籍人口的总数量反而高于常住人口。松江区常住人口中其他区县户籍人口共计6.98万人，这些人口由于各种原因居住在松江境内却不愿将户籍置换。户籍人口“用脚投票”的特征从一个侧面印证了松江区内现状公共服务基础设施不足的情况，其中特别突出的就是基础教育服务。

随着居住证制度的不断完善和以人为本的公民理念不断普及，上海对外来人口均等享用公共服务设施的要求越来越高，这也对松江区原本薄弱的现状提出了更高的要求。公共服务设施的不足一方面会降低新城对高素质外来人口的吸引力，还会因为现状社会公共服务无法满足群众要求最终加大社会管理的难度，而这个情况在九亭镇和新桥镇已有所显现。另外从上海全市的人口和城市发展战略考虑，要想进一步发挥新城和新市镇对中心城人口的疏导作用，也必须不断加大新城和新市镇的基础公共服务设施的建设投入，尤其是医院、学校、公园、社区服务等基础公益性服务设施的配套建设。

（3） 提倡产城融合，进一步优化产业布局结构，调整人口结构，提升人口素质。从国际范围的经验看，伴随着第二产业的人均生产率不断上升和人均资本存量的上升，工业对就业的带动作用会日趋下降，第二产业对人口的吸附能力将逐步转移到第三产业上，尤其是现代服务业，松江必须认识到这一发展趋势，着力改变“一条腿走路”的局面，逐步实现二三产业的“双轮驱动”，实现经济和社会的可持续发展。

因此在“十二五”期间，必须以“产城融合”的理念为指导，以《松江区土地利用总体规划》为依据，进一步强化新建工业向园区集中的控制力度，在园区内鼓励战略性新兴产业和高科技产业的发展，在园区外鼓励现状工业用地的转性，鼓励提高工业项目的容积率，通过转型升级大力发展现代服务业，不断加强城市发展和产业发展之间的联系。松江必须抓住中心城区产业逐步向郊区转移的机遇，抓住虹桥交通枢纽、松江南部高铁站等重大基础设施相继建成带来的交通区位利好，一方面不断深化区内的产业结构升级和转型，从而加大对中高端人才的需求。另一方面通过淘汰落后产能的工业企业，转移部分低端劳动人口；同时充分利用独特的大学城人才资源，通过“产学研”结合发展的模式，进一步吸引高层次人才的集聚，进而优化人口的年龄结构和文化结构，最终形成高素质的橄榄型结构，实现人口数量和质量同时增长。只有通过人口的可持续发展才能有效保障松江区域经济社会环境的可持续发展。

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