上海市应急避难场所规划与建设问题剖析*

戴慎志 赫 磊 束 昱

1 概述

随着《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国突发事件应对法》和《汶川地震灾后恢复重建条例》、《自然灾害救助条例》以及《房屋建筑工程抗震设防管理规定》、《市政公用设施抗灾设防管理规定》等相关法律法规和部门规章颁布，特别是汶川、玉树地震等特大和重大地震灾害发生后，城镇防灾避难场所规划建设需求日益扩大。北京、上海、天津、重庆、深圳、南京、南宁等城市已先后编制了城市应急避难场所规划，并实施建设。目前，国家标准《防灾避难场所设计规范》（报批稿）即将颁布实施。我国城市应急避难场所规划与建设将进入新的标准建设时期。

由上海市城市规划设计研究院2008年编制的《上海市中心城应急避难场所布局规划》首次提出中心城的3类应急避难场所布局及应急避难场所配置设施等规划要求。沪府办发[2010]6号文《关于推进本市应急避难场所建设意见的通知》提出上海市应急避难场所建设近远期目标及完成上海市应急避难场所建设规划的编制和相关标准的制定，有力地推动了上海市应急避难场所的规划和建设。在此基础上，由上海市建交委组织，上海市园林设计院有限公司、上海现代建筑设计（集团）有限公司负责编制的《城市绿地应急避难场所建设规范（讨论稿）》顺利完成，提出上海市应急避难场所的建设标准、设置原则、人均面积标准、场所配套要求以及对应急避难场所选址、周围建筑等要求。2011年，《上海市防震减灾“十二五”规划》 提出到“十二五”期末，全市建成20个Ⅰ类应急避难场所，各区（县）建成30%的Ⅱ类应急避难场所和50%的Ⅲ类应急避难场所，为上海市应急避难场所的近期规划建设提出了明确目标。为了落实市政府要求，科学合理布局应急避难场所，提高上海市城市应急避难能力，创造安全友好的生活、生产环境，保障上海市十二五规划的顺利实施，2012年上海市民防办公室委托上海同济城市规划设计研究院编制《上海市应急避难场所建设规划（2012—2020）》，对上海市各种类型避难场所的规划选址与建设时序进行统筹优化规划。

本文基于上述背景，梳理分析上海市应对主要灾种和相应的应急避难场所类型，明确避难场所的规划建设控制指标，分析全市避难资源供给能力和需求关系，剖析其主要矛盾，提出解决问题的规划对策以及相应的建设模式。

表1 国家标准各类避难场所控制指标

表2 上海市避难场所等级、开放时间与分级控制要求

2 上海市应急避难场所的类型与控制指标

应急避难场所是国际社会应对突发性事件的避灾安置空间，也是现代城市用于民众躲避地震、火灾、爆炸、洪水等重大自然灾害的安全避难空间。由于不同城市可能遭受灾害威胁的不同，不同城市对应急避难场所的防灾要求亦有所不同。针对上海市的情况，首先分析上海市可能受到的灾害威胁，据此确定应对灾害的应急避难场所类型。然后，依据国家标准和上海市规范，研究确定上海市应急避难场所的规划建设控制指标。

2.1 上海市应急避难场所的类型

上海市常见自然灾害包括：台风、暴雨、风暴潮、龙卷风、赤潮、浓雾、高温、雷击、地质、地震等10种，以及火灾、化学事故、生命线工程事故（供水、供气、供电、通信等）、道路交通事故等4种事故灾难。从灾害发生的频率、影响范围、灾损、应对方式、灾后恢复难度等多角度，对上海可能遇到的灾害进行评价。地震及其次生灾害（含火灾、爆炸、有毒气体泄漏等）、台风及其次生灾害（含暴雨、风暴潮等）是影响上海的最主要的两类灾种。因此，应急避难场所的规划建设围绕此两类灾害展开。

针对地震及其次生灾害，应急避难主要为灾前、灾时、灾后将受灾人员疏散、安置到开敞室外空间——场地型应急避难场所。针对台风及其次生灾害，应急避难主要为灾前、灾时将受灾人员疏散、安置到能抗御灾害的室内空间——场所型避难场所。因此，根据应急避难场所应对的主要灾害，上海市应急避难场所分为场地型和场所型避难场所两大类。

场地型避难场所通常是广场、公园、绿地、体育场地、学校中的操场等，场所型避难场所通常是体育馆、影剧院、礼堂、学校的教室、社会旅馆等具有防御灾害能力的公共建筑。

2.2 应急避难场所规划建设控制指标

现待颁布实施的国家标准和上海市规范对应急避难场所的规划建设控制指标都有相应规定。

（1）国家标准《防灾避难场所设计规范》（报批稿）的避难场所分级和规划建设控制指标。即将颁布的中华人民共和国《防灾避难场所设计规范》将防灾避难场所分为中心避难场所、固定避难场所（内分长期、中期、短期）、紧急避难场所等三大类，对其最长开放时间和避难场所控制指标作了规定，如表1。

中心避难场所的城市级应急功能用地规模不宜小于20hm2，承担固定避难任务的中心避难场所的控制指标尚宜满足长期固定避难场所的要求。

（2）上海市《城市绿地应急避难场所建设规范》（讨论稿）的避难场所规划建设控制指标，如表2。

（3）推荐规划建设控制指标。从占地面积（含有效避难面积）、人均避难面积、避难时间等方面看，上海市规范与国家标准相对照，上海市的I级避难场所相当于国家标准的中长期固定避难场所，Ⅱ级避难场所相当于国家标准的短中期固定避难场所，Ⅲ级避难场所介于国家标准的短期固定和紧急避难场所之间。

根据上海市人口密度、建筑高度、建设用地紧张等实际情况，上海市的应急避难场所规划建设控制指标宜采用上海市规范的Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ级避难场所分级和控制指标，但应增设国家标准中的中心避难场所的控制指标。

国家标准中的紧急避难场所则应根据具体地域范围避难场所分布情况和就近避难的原则确定场址（表3）。

3 上海市应急避难场所资源供给能力与需求分析

准确掌握上海市现有应急避难场所资源供给能力，根据国家标准和上海市规范的控制指标和全市人口规模，分析预测全市现状和规划期限内的应急避难场所总需求量，剖析总供给能力与总需求的关系，寻找两者之间存在的主要矛盾，为研究规划建设对策和建设方式提供基础依据。

3.1 上海市现有应急避难资源供给能力分析

根据2009年上海市可用避难场所资源普查，2009年全市现有场地型避难场所2 497处，总占地面积10 469hm2，有效使用面积4 489 hm2（即为有效避难场地面积）。其中有公园绿地广场545处（不含街坊内绿地），占地面积4 668hm2，有效使用面积3 003hm2；体育场56处，占地面积240hm2，有效使用面积240hm2；学校1 896所，占地面积5 561hm2，有效使用面积1 246hm2。全市现有场所型避难场所4 953处，有效使用建筑面积1 144万m2（即为有效避难建筑面积）。其中有体育馆41座，有效使用面积42万m2；学校1 896所（同上），有效使用建筑面积627万m2；影剧院礼堂188座，有效使用建筑面积40万m2；度假村78处，有效使用建筑面积21万m2；社会旅馆2 518处，有效使用建筑面积398万m2。

2009年全市现有场地型避难场所有效场地面积4 489hm2，按上海市规范控制指标，可容纳避难时间为30天以上的避难人口1 496万人（按人均有效避难面积3m2计），也可容纳避难时间为10—30天的避难人口2 244万人（按人均有效避难面积2m2计），也可容纳避难时间为10天以下的避难人口2 992万人（按人均有效避难面积1.5m2计）。按国家标准控制指标，可容纳避难时间为100天（长期固定）的避难人口997万人（按人均有效避难面积4.5m2计），也可容纳避难时间为30天（中期固定）的避难人口1 496万人（按人均有效避难面积3m2计），也可容纳避难时间为15天（短期固定）的避难人口2 244万人（按人均有效避难面积2m2计），也可容纳避难时间为3天（临时）的避难人口4 489万人（按人均有效避难面积1m2计），也可容纳紧急避难1天（紧急）的避难人口8 978万人（按人均有效避难面积0.5m2计）。

2009年普查的上海全市现有场所型避难场所有效避难建筑面积1 144万m2，若按人均有效避难建筑面积3m2计，可容纳台风及次生灾害的避难人口381万人。

表3 国家标准与上海市标准各类避难场所控制指标比较

3.2 上海市应急避难场所需求分析

（1）现状全市应急避难场所需求分析

据2012年统计年鉴，2012年上海市常住人口2 347万人，若发生地震及次生灾害，紧急避难人口按全部常住人口共计2 347万人。短期固定避难人口按常住人口的2/3计，则为1 565万人，中期固定避难人口按常住人口的1/2计，则为1 174万人，长期固定避难人口按常住人口的1/3计，则为782万人。

若发生台风及其次生灾害，避难人口按常住人口的10%计，则为235万人。

（2）2020年全市应急避难场所需求分析

根据《上海市主体功能区规划》预测，至2020年全市常住人口为2 650万人；若发生地震及其次生灾害，紧急避难人口为2 650万人。短期固定避难人口仍按常住人口的2/3计，则为1 767万人，中期固定避难人口按常住人口的1/2计，则为1 325万人，长期固定避难人口按常住人口的1/3计，则为883万人。

若发生台风及其次生灾害，避难人口按常住人口的10%计，则为265万人。

3.3 上海市应急避难场所资源总供给能力与总需求量的关系

从2009年上海市可用避难场所资源普查统计资料看，全市现有应急避难场所资源总供给能力不仅能够满足现状（2012年）全市应急避难场所总需求量，也能满足2020年全市应急避难场所总需求量。在总量上，上海市现有应急避难场所资源总供给能力能满足规划期内总需求量。

3.4 上海市应急避难场所供给与需求的主要矛盾

虽然上海市现有应急避难场所资源总供给能力能满足规划期内总需求量，但是，在避难场所区域空间分布、避难场所疏散距离、中心级或I级避难场所配置、避难场所的设施配置等方面存在下列主要矛盾：

（1）全市各区域应急避难场所分布与各区域的需求不匹配，资源短缺和过剩问题突出

全市四大主体功能区内应急避难场所资源量和可容纳避难人口与各区域避难场所需求量差异很大，造成有些区域的避难场所资源供给量少于需求量，有些区域的供给量远大于需求量。如都市功能优化区（含黄浦、静安、徐汇、长宁、普陀、虹口、闸北、杨浦、宝山、闵行区等），现有场地型避难场所可容纳固定避难人口为该区域现状（2012年）常住人口需固定避难人口的70%，而都市发展新区（浦东新区）为103%，新型城市化地区（含嘉定、金山、松江、青浦、奉贤区等）为115%，综合生态发展区（崇明县）为214%。各主体功能区内部各区的差异也大，都市功能优化区内的静安区场地型应急避难场所可容纳固定避难人口仅为该区现状（2012年）常住人口需固定避难人口的39%，普陀区为42%，虹口区为51%，宝山区为54%，徐汇区为58%，而长宁区为175%。新型城市化地区内差异更大，嘉定区现有场地型应急避难场所可容纳固定避难人口为该区现状（2012年）常住人口固定避难人口的49%，而松江区则达248%。

（2）各区的应急避难场所单位面积和疏散距离差异大，避难服务水平差距大

据2009年全市可用避难场所资源普查，各区的场地型避难场所平均单个避难场所面积大小差异很大。位于城市中心的静安、黄浦、虹口、普陀及嘉定区的平均每个场地型避难场所有效使用面积小于1hm2，疏散距离短。而离城市中心区远的松江区、奉贤区、浦东新区和崇明县的平均每个场地型避难场所有效使用面积大于2hm2，疏散距离长。

另外，全市各区普遍缺乏具有中心级别功能的Ⅰ级应急避难场所，应急避难系统效能差。全市场地型应急避难场所普遍缺乏必备设施配置，应急避难功能低下。

4 上海市应急避难场所规划对策与建设模式研究

针对上海市现有应急避难场所供给与需求存在的主要矛盾，研究解决问题的规划对策和相适应的建设方式。

4.1 上海市应急避难场所规划对策

（1）增配供给小于需求区的避难场所，确保各区的供求平衡。规划应增配静安、普陀、虹口、宝山、徐汇及嘉定区的应急避难场所，针对城市中心人口密度高、建筑密度高和建设用地紧缺的特点，将现有的广场、公共绿地，尤其是街坊内的绿地，通过改建完善的方式，提高其防灾性能，增为应急避难场所。同时通过相邻区之间的合作，加强应急疏散通道建设，适度均衡各区间的避难场所资源供求的矛盾。

（2）缩短避难场所的疏散距离，提高避难服务水平。坚持平灾结合、就近避难、综合利用的原则，对避难场所资源供给总量充足，但疏散距离较长的地区，加强对街头游园、广场和街坊内绿地的防灾性能的提升，增加其紧急、临时避难场地的功能，便于市民就近避难。从而缩短避难场地的疏散距离，提高紧急避难疏散效率。

（3）增设各区县的中心避难场所，提高应急避难系统效能。各区县应规划建设具备救灾指挥、应急物资储备、综合应急医疗救援等综合功能的中心避难场所。原则上，每个区县应至少规划布局中心避难场所1处。同时规划建设市级中心避难场所1处，提高应急避难系统整体联动效能。

（4）完善配备避难场所的配套设施，提高应急避难功能。Ⅰ级应急避难场所配置完备的基本生活设施，Ⅱ级应急避难场所配置基本生活保障设施，Ⅲ级应急避难场所配置必备的生活保障设施。中心避难场所配置应急管理、避难住宿、应急交通、应急供水、应急医疗卫生、应急消防、应急物资、应急保障供电、应急通信、应急排污、应急垃圾、应急通风设施等，成为防灾结合功能强大的全市和各区的应急避难中心，从而系统增强避难场所的应急避难功能。

（5）编制各区县的应急避难场所建设规划，细化落实各级应急避难场所规划建设。在全市应急避难场所建设规划的基础上，各区县应根据本行政管辖范围的实况，编制本区县的应急避难场所建设规划，具体落实含紧急避难场所在内的各级应急避难场所空间布局，从而达到全市各级应急避难场所全覆盖规划的目标，确保规划实施建设。

4.2 上海市应急避难场所建设模式

针对上海市现有应急避难场所分布和建设实况，结合上海市主体功能区规划，实施应急避难场所规划对策。应急避难场所建设宜采用以现有避难场所改建为主，新建为辅的建设模式。对都市优化区内各区现有应急避难场所重点进行改建完善，充实配置各类应急避难场所的配套设施。遵循平灾结合的原则，将公园、公共绿地内管理用房改建成避难场所的应急指挥和管理中心，将地下车库、仓库改建成灾时可用的物资储备库，敷设避难需用的给水管道和可增接水龙头的备用接口；利用现有公共厕所，在其附近预设灾时可扩充敷设的暗坑式厕所和临时化粪池，以及接入城市污水管网的污水连接管道。改善公园和公共绿地出入口的道路和硬质铺地，以便灾时车辆通行和避难人员进出。利用公园、公共绿地内现有变配电设施，增设按本避难场所规模所需的箱式变压器，确保应急供电。增设导航板、告示牌。增强避难疏散标示功能。

中心避难场所应建在各区县建设用地条件好、通达性强的地带，严格按国家标准的规定要求建设。

References

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