我国城市综合防灾规划编制体系若干问题探讨*

王志涛 苏经宇

0 引言

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，地震、风灾、洪涝、地质灾害等都给我国人民生命财产和经济社会发展蒙受了重大损失，尤其近几年来灾害频繁发生，南方低温冻雨、汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流、北京暴雨内涝、芦山地震……，一次次的灾难摆在我们面前。随着我国城镇化步伐的加快，对防灾减灾工作也提出了迫切要求。由于城市运行对交通、供水、燃气等市政公用设施的依赖程度很高，而各系统之间相互影响、制约，一旦受灾极易产生连锁、放大效应，从而造成更为严重的灾难。因此，城市越现代化就显得愈加脆弱，经济愈发达地区，愈易于形成大灾和巨灾[1-2]。“十二五”期间，我国城镇化水平将突破50%[3]，人口、产业、工程设施将进一步向城镇集中，城镇快速发展与防灾能力不足以及公众对安全的需求之间的矛盾会更加突出，城镇防灾的压力和挑战也越来越大。

为保障城镇化进程中城市的安全与可持续发展，迫切需要科学有效的手段统筹考虑各类灾害的防范，以提高城市综合防灾能力，而城市综合防灾规划的编制与实施则是解决该问题的重要手段之一。然而相对单灾种防灾规划而言，我国目前综合防灾规划的研究进展缓慢，规划成果很少[4]，无论是城市综合防灾规划的范畴、内容深度、规划设计方法与程序等技术层面，还是城市综合防灾规划的组织编制与审批、实施管理、保障体系等法规政策层面，均处于探索阶段[5]。基于上述原因，本文在调研总结国内外城市综合防灾规划成功经验基础上，对我国城市综合防灾规划编制体系与其基本编制内容进行了探讨，以期推进我国城市综合防灾规划的编制与发展。

1 国内外城市综合防灾规划现状与对比分析

1.1 国外综合防灾规划简况[6-9]

美国的综合防灾规划分成城市总体规划内防灾规划和地方专项减灾规划两个层面。对于城市总体规划层面主要体现在城市总体规划中的安全因素（Safety Element）部分，重点以自然灾害为对象，内容相对简单，一般由城市规划部门制定。而地方专项减灾规划（LHMP）与总体规划中安全部分则更加全面、详细、有针对性，一般由专业部门制定，是真正在城市中运行的有效的规划，具有多灾种、多风险、多对策的特点。总体规划中综合减灾部分与地方专项减灾规划（LHMP）密切相关，当前者编制完成通过审批后，会对后者有一些调整的要求。

日本依据《灾害对策基本法》和地方自治的行政管理体制，建立了中央政府→都道府县→市町村的三级灾害管理行政体系。中央政府负责制定“防灾基本规划”，中央政府有关部门和指定公共机构以“防灾基本规划”为指导制定“防灾业务规划”，相应的各级地方政府（都道府县、市町村）依据“防灾基本规划”并结合本地区的灾害特征制定适合本区域的“地域防灾规划”，一般由城市规划管理部门制定。值得一提的是，日本的防灾规划与都市计划（总体规划）之间是平行关系，具有相互制约和协调的作用，都市计划会根据防灾规划的要求进行有关防灾措施的调整与落实。

1.2 我国综合防灾规划简况

1.2.1 国家层面的综合防灾规划

为贯彻落实党中央、国务院关于加强防灾减灾工作决策部署，推进综合防灾减灾事业发展、构建综合防灾减灾体系、全面增强综合防灾减灾能力，国务院办公厅相继发布了《国家综合防灾减灾“十一五”规划》和《国家综合防灾减灾“十二五”规划》；同时，住房和城乡建设部也相应发布了建设系统的《城市建设综合防灾“十一五”规划》和《城乡建设防灾减灾“十二五”规划》。这些规划从宏观战略角度对我国综合防灾工作的目标、今后一段时间内的主要任务以及将开展的重大项目给出了安排。

1.2.2 城市总体规划中的综合防灾规划

按照《城乡规划法》的要求，“城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括……以及防灾减灾等内容”，我国在开展城市总体规划时即考虑了防灾规划。然而，从我国多数城市总体规划实际编制情况来看，综合防灾内容是城市总体规划的一个短板，其基本的编制模式可归纳为以下3类：第一类基本不考虑综合防灾，或仅原则性地给出一些建议，并没有实际意义；第二类将消防、人防、抗震、地质灾害等单灾种规划内容简单罗列到一起，只是形式上的综合防灾，缺乏可操作性；第三类在总体规划编制阶段开展了综合防灾专题研究，从总体用地安全评定、防灾设施建设以及城市应急保障系统等多方面进行了研究，为城市总体规划的编制提供防灾减灾方面的支撑与反馈，是一种好的途径。

1.2.3 专项城市综合防灾规划

总体来看，目前我国城市综合防灾规划编制不多，经济发达的大城市也仅做过单项灾种规划，如城市抗震防灾规划、城市防洪规划、城市人防规划等[1]。国家自然科学基金“八五”项目《城市与工程减灾基础研究》在灾害危险性分析、损伤评估理论、工程结构可靠度、综合防灾对策等方面进行了开创性研究，并选定鞍山、唐山、镇江、汕头和广州为综合减灾试点城市，为城市综合防灾规划的编制提供了理论与实践基础；2003年作为建设部试点项目开展了厦门市城市建设综合防灾规划，针对地震、台风、边坡与挡土墙灾害进行规划编制。

2 我国城市综合防灾规划存在问题分析

2.1 防灾法律法规体系与管理体制不健全

为了减轻灾害影响，我国颁布实施了一系列防灾减灾法律法规，防灾减灾立法已开始步入法律轨道，但与国外发达国家相比差距仍较大。我国尚缺少最高层次的国家减灾基本法，在城市灾害层面也缺少《城市防灾救灾法》[10]。在灾害管理体制方面，采取的是政府统一领导，上下分级管理，部门分工负责，以地方为主、中央为辅的模式[11]，政府各部门之间缺乏统一协调的平台，从而导致政策不一，步调不齐，也阻碍了我国城市综合防灾规划的编制进程。

2.2 防灾观念落后, 重视程度不够

目前我国在实际城市规划工作中，主要是从城市的正常发展出发，确定城市的规模和布局，对城市人口、用地和容积率等实行宏观的控制。许多城市发展盲目追求规模，追求高大建筑，甚至出现城市建设用地与城市防灾用地建设相互矛盾的窘况。城市规划中虽有防灾规划，但多数并没有从战略高度和宏观整体上得到足够的重视，仅把城市综合防灾作为一项配套工程考虑，被动适应城市规划所产生的空间形态，没有充分体现城市防灾对城市发展的限制性条件，这一切都给城市安全埋下了隐患。

2.3 编制理论与技术手段方面仍有欠缺

2.3.1 技术规范与编制办法缺失

由于城市综合防灾规划在我国尚属一个新概念，目前对其的研究大多集中在灾害的管理体制与立法、战略体系等宏观层面，而对于具体操作层面的编制技术与方法等则研究较少，并未形成统一的编制办法和相关技术规范。《城市规划编制办法》给出的也只是城市防灾工程的一些基本的原则和规定，对综合防灾规划对策与措施指导不足，相关的法律法规对于城市防灾的要求也难以落实。

2.3.2 城市防灾与城市规划结合不密切

城市防灾是从灾害本身的特点出发，研究其作用于城市这个承灾体后所产生的各种不利后果。城市规划则是从城市本身出发，研究适宜于城市发展的空间布局以及各类配套设施规划。前者是后者开展工作的科学依据和基础，而后者是前者目标得以实现的重要手段。城市规划时应与城市防灾的研究成果协调，与城市规划中的土地利用规划、空间形态设计、市政基础设施规划、公共管理对策等一起构建成完善的城市发展建设指导体系。

2.3.3 灾害风险评估手段运用不足

全面认识和恰当评估各类灾害给人类社会造成的风险，是防灾减灾工作的基础环节，同时也是制定科学合理的综合防灾规划的前提条件。而目前的综合防灾规划编制普遍未开展灾害风险评估工作，对城市面临的灾害种类、特点以及其对城市的影响范围、程度及可能造成的灾害后果等底数掌握不清，这也必然导致综合防灾规划的编制缺乏科学性和针对性。

2.3.4 单灾种的防灾措施需防灾平台协调

我国在单灾种防灾规划已经有了较为成熟的经验，如城市抗震防灾规划、消防规划、防洪规划、人防规划等，但都是停留在单一灾种的分析，其对策也都是围绕着各个灾种分别考虑的。由于不同种类灾害对于防灾的需求不同，单灾种防灾规划之间在资源分配、防灾空间利用、疏散路线选取等方面有着各自的建设要求和标准。这就造成各种防灾规划建设内容之间存在不协调，甚至相互矛盾，在规划安排上则存在重复建设和资源分配冲突情况，需要城市综合防灾规划从顶层进行统筹协调和长远、宏观考虑。

2.3.5 防范手段单一，轻视非工程减灾措施

《城市规划编制办法》中明确指出，“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。”目前，我国大部分城市总体规划中防灾规划的措施大多为工程性措施，而对防灾管理系统、信息情报系统、物资保障系统、居民教育培训系统等非工程性措施则很少涉及，即使有也非常简单、空泛，缺乏实质性、可操作性的内容，这不符合城市规划转向公共政策的大趋势，导致对技术政策的实施缺乏社会推动力，使得规划和技术措施不能发挥应有的作用。

3 我国城市综合防灾规划体系与编制内容建议

城市综合防灾规划承担的任务是统筹考虑各种灾害与突发事件，通过城市规划设计手段构建城市防灾空间布局，安排防灾设施与应急保障设施来创造安全的城市环境，从而减轻灾害发生时的损失，保障城市可持续发展。在分析国内外综合防灾规划的管理体制与编制内容的基础上，为了理顺城市综合防灾规划编制的过程，保障其系统性，对我国城市综合防灾规划编制体系提出建议（图1）。

将综合防灾规划分为防灾战略研究、总体规划中综合防灾规划、综合防灾专项规划以及单灾种防灾规划4个过程，每个过程中的规划编制组织部门、编制内容与侧重点各有不同，具体说明如下：

图1 城市综合防灾规划体系框图

3.1 城市综合防灾战略研究

在城市总体规划前应进行前期城市综合防灾战略研究，对可能影响城市发展方向的大规模灾害种类、特点以及对城市造成的灾难可能进行初步评估，包括区域性断裂带的影响，洪水威胁，工程措施难以整治的滑坡、崩塌、泥石流以及大型次生灾害源点等的影响，宏观把握城市灾害潜势。在此基础上，结合城市生态影响、交通支撑、现状建设基础和条件等综合确定城市用地的发展方向、城市规模及土地利用增长边界。一般由灾害管理部门及城市规划部门联合组织开展。

3.2 总体规划中综合防灾规划

在城市总体规划纲要编制时，应预先开展综合防灾专题研究，全面评估城市对于各类灾害的抵御能力、在城市安全方面的承载能力，确定城市在规模扩大、空间拓展、结构调整方面所面临的城市安全门槛，摸清楚城市在安全方面存在的问题及其对城市发展的影响，以此作为依据提出城市防灾需求与综合防灾规划目标。在此基础上，合理地确定城市的发展规模、速度和结构；明确城市不适宜用地的分布范围与特点，构建满足防灾要求的城市空间布局与形态，决策城市用地功能的发展方向；统筹协调与规划各类防灾救灾基础设施用地；明确重大基础设施的布局与防灾技术指标。一般由城市规划部门组织开展。

3.3 城市综合防灾专项规划

在集中统一的专业防灾领导部门尚未成立之前，为了避免各单灾种防灾规划之间的不协调甚至相互矛盾，需要城市综合防灾专项规划统筹协调。城市综合防灾专项规划在城市总体规划确定的城市性质、规模以及发展方向前提下，针对城市中的主要灾害类型，提出全方位的系统性对策与措施，注重全局性关键指标参数的设定。城市综合防灾专项规划应细化完善城市综合防灾目标，贯彻“预防为主，防、抗、避、救相结合”的方针，划定城市防灾不适宜建设用地范围，安排城市应急指挥、防灾救灾基础设施、应急避难场所等空间的用地布局，明确其等级规模与建设指标，重视防灾资源的优化配置和应急预案的落实，搭建一个总的编制框架和平台，作为城市总体规划和各单灾种专项规划之间的纽带与桥梁，由城市规划部门组织开展。

3.4 单灾种防灾专项规划

各单灾种防灾专项规划在综合防灾专项规划的统筹下进行，相对于城市综合防灾规划更加注重于工程措施。重点解决城市防灾标准，建设用地防灾处理对策，老旧城区及违章建筑的安全处理措施，基础设施防灾建设以及城市防灾避难场所建设等切实可行的防灾措施，并给出具体的实施内容与方案，一般由各职能部门分别组织开展。

4 总体规划中综合防灾规划的编制内容探讨

4.1 根据城市实际情况, 确定影响城市发展的主要灾害源

随着我国城市化进程的加快，城市基础设施系统越来越复杂，人口及其在城市中的密集程度不断增加，导致新的致灾因素和不可控因素也在不断增加，不仅有传统的自然灾害，还有其它城市安全要素需要综合考虑。在城市综合防灾规划编制时，应根据城市实际情况与防御灾害的紧迫性，从对城市安全构成危险的因素着手，对城市主要灾害进行辨识，判断各种危险因素对城市可能造成的影响程度。

4.2 开展灾害综合风险评估

充分认识和确切了解城市所面临的灾害综合风险是制定科学合理的城市综合防灾规划的前提与基础环节，通过灾害风险分析掌握城市不同区域所面临的灾害风险程度，发现城市防灾薄弱环节与需求，进而可以有针对性地避开城市不利于开发的地段，为确定城市的发展规模、用地布局方案提供技术支撑，对各类防灾基础设施进行合理的布局和配置，集中力量防备那些风险高的区域，降低城市灾害风险，从而更有效地保证城市防灾安全。

4.3 确定与城市发展目标相适应的总体综合防灾目标

综合防灾规划需要从多专业、多角度看问题，从管理、社会、经济、环境等多视角制定综合防灾规划的目标。该目标应该是根据灾害风险评估结果，与城市的性质、规模和发展目标相适应，并应为社会提供不同安全可靠度的灾害设防标准，城市抗御灾害和突发事件的能力满足保障公众生命安全的要求。

4.4 确定既定防灾目标下的城市综合防灾基本要求

在既定防灾目标的要求下，给出城市综合防灾规划的一般规定，包括划定从城市安全防灾角度禁止建设和限制建设的地区、城市应对各类灾害的防御水准，特殊工程的防灾策略与措施等基本要求，给出城市综合防灾规划的设计方案和技术要求。

4.5 构建既定和超目标水准灾害事件下的应急空间体系

从历史灾害经验来看，超过设防水准的灾害是造成城市巨大损失的重要原因之一。所以，在城市规划时应考虑超目标水准灾害发生的可能性与应急救灾需求，构建应急空间体系，对应急管理机构、城市重大工程及应急救灾所依托的基础设施进行合理布局，形成具有救灾功能的城市防灾体系。

4.6 支撑应急空间体系的各种措施和要求

（1）土地利用防灾对策

第一个层面是城市用地发展方向的安全性评估，偏于宏观控制；第二个层面是城市建设用地安全性评估，详细分析城市用地对建设工程的危险性影响。城市规划要从城市用地评定做起，重视土地利用规划中的防灾减灾的限制性条件，考虑用地及工程选址的安全性，科学选择城市建设用地。避开地震发震断裂带、采空区、塌陷区、滑坡、崩塌、泥石流、蓄滞洪区等灾害影响的地段，城市用地要与重大危险源（如化工厂、加油站、放射性源）等有足够的安全距离，为城市总体规划的禁止建设区、限制建设区、适宜建设区提供支撑，在此基础上安排城市各项用地功能合理布局。

（2）应急避难场所及疏散通道安排

按照平灾结合、综合避灾、就近避难和环境安全4项规划原则规划建设城市应急避难场所，按照灾害风险计算所需要的应急避难场所规模、数量与分布要求，对现有可用于应急避难场所的公园、绿地、广场和其它公共设施状况进行鉴定，对不符合建设条件的场所实施改造，并建设配置所需的应急保障基础设施。

城市避难救灾通道是对内对外应急救灾主要通道，用于对外部、各防灾分区、救灾指挥中心、应急避难场所、医疗救护中心及救援物资调配站等场所的联系，这类通道要优先保证灾后通行能力。

（3）防灾、救灾设施布局与对策

将城市综合防灾和灾后的应急救援需求作为重要影响因素之一，综合确定城市重大工程、基础设施（如应急供水、供电、交通、消防、医疗、通讯、物资等）的空间布局与规模。适度安排高标准建设的应急保障基础设施，使得一旦发生灾害仍能继续发挥应急救灾功能。

（4）次生灾害防治对策

对城市重大危险源点进行灾害发生后引发次生灾害的可能性估计，给出相应的布局、改造与建设对策和技术要求。

5 结语

通过对国外发达国家先进的城市综合防灾规划管理与编制办法调研，对比分析了我国城市综合防灾规划存在的问题与不足，并结合我国城市规划管理与编制体系现状探讨了适宜于我国城市综合防灾规划的编制体系与编制内容，为今后我国城市综合防灾规划的编制提供借鉴。将我国综合防灾规划分为综合防灾战略研究、总体规划中综合防灾规划、综合防灾专项规划以及单灾种防灾规划4个过程，并重点对城市总体规划时城市综合防灾规划的编制内容与需解决的问题进行了探讨。在今后我国城市综合防灾规划编制中，需进一步总结经验，完善城市综合防灾规划编制技术。

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