山地城市地质灾害防治规划思考：防治与利用一体化*

赵万民 李云燕

0 引言

随着我国社会经济的快速发展，城镇发展的骤然性和城镇化发展的跨越性[1]，使得城镇建设用地正日趋紧缺，不得不在地质灾害易发区或存在灾害的区域寻找建设用地，以最大限度地发挥山地城镇土地寸土寸金的作用。显然，这些区域往往存在各种潜在的灾害威胁。但由于城镇用地的局限性，如若完全弃之不用，这不符合社会的发展要求，也无法适应由于城镇扩张而带来的土地需求。

面对城镇发展与土地的供需矛盾，笔者结合多年来的山地实践项目，提出地质灾害防治规划新思路。从山地城市地质灾害的特殊性出发，分析了山地城市由于土地的缺乏，采用灾害治理与开发利用相结合的方式，已经取得一定的效益。研究进一步分析，认为一体化不应

仅仅是工程层面的，还应扩展到不同的规划阶段和不同的规划区域，才能从总体控制到建设设施，真正做到一体化。该研究是城镇用地发展的全新领域，也是当今在城镇规划与安全方面的一个重要研究内容。

1 山地城市地质灾害及防治概况

1.1 山地城市地质灾害

“地质灾害”是指地球岩石圈地壳表层，在大气圈、水圈和生物圈相互作用和影响下，地质环境或地质体，由于自然地质作用和（或）人为地质作用，给人类生命、物质财富造成损失或使生态环境遭受破坏的灾害事件，统称地质灾害事件[2-3]。山地所处的地质构造和地貌环境非常复杂，加之不断增加的人类工程活动，其地质灾害发生较为频繁和严重，如汶川地震后由于暴雨引发的地质灾害事件的损失较为严重[4]。在我国山地区域，地质灾害主要表现为：崩塌、滑坡和泥石流。据统计，这3类灾害占山地灾害总量的80%以上[5]。

这3类地质灾害在山地呈现出点多面广、规模以中小型为主，危害较大；在坡度大于25°顺层斜坡的局部地段，地质灾害较为集中分布，雨季欠稳定。以重庆为例，其地质灾害在空间上呈现为条带性、垂直分带性和集中性等特点，在时间上呈现同发性、滞后性和随机性。据统计，重庆市截止2010年底，所检测到的山地地质灾害隐患多达9 000多处，其中滑坡接近7 000处，泥石流100多处，地面塌陷500处。每年造成的损失多达5个亿，接近所有自然灾害的1/4[6]。

1.2 山地城市地质灾害防治现状

从山地城市地质灾害防治工作方面看已经取得一定成绩。

一是地质灾害调查工作取得重要进展。就全国来讲，国土资源部在地质灾害易发区完成了700个县（市）的地质灾害调查与区划工作，基本查清了这些地区的地质灾害发育分布规律，为防灾工作奠定了一定的基础。

二是地质灾害监测网初步建立。三峡库区滑坡崩塌专业监测网基本建成并运行。

三是地质灾害气象预报预警全面展开。

四是应急预案体系得到初步健全和完善。《国家突发地质灾害应急预案》于2005年5月14日由国务院发布，各省（区、市）和大部分地质灾害易发区的市、县均发布实施了突发地质灾害应急预案。国家、省、市、县的突发地质灾害应急预案体系初步形成。

五是地质灾害防治工作进入了法制轨道。国务院于2003年颁布了《地质灾害防治条例》。目前，全国已有29个省（区、市）颁布了与地质灾害防治有关的地方性法规或规章。地质灾害防治工作进入了规范化、法制化的轨道①数据源自《全国地质灾害防治“十一五”规划》。。

在地质灾害防治方法方面，已经建立起了避让、生物、工程、监测预警措施为一体的综合治理手段。避让措施，是指对于治理难度较大，治理后作用不明显的地质灾害，采取避让措施，设立警示牌；生物措施，是指对于存在潜在地质灾害的某些地段，只要不是人为的破坏，一般不会引发灾害，则可通过植树、种草等生物措施，进一步稳定该区域；工程措施，是指对于地质灾害已发或即将发生区域进行如打桩固定、挡墙、削坡、表面喷浆等的处理措施；监测预警措施，是指对稳定性差、危险性较大的灾害点及潜在灾害点，特别是重要地质灾害隐患点，必须进行定期监测，布设群测群防点，提前发现灾害发生的迹象。

总体来说，山地城市地质灾害防治已建立起了较完善的防治体系。但对于山地城市地质灾害点多面广的特点来说，还存在治理投入过大，治理后效果不好的状况。在城市财力有限的条件下很多地质灾害还是以消极的避让为主，这就使得山地城市用地受到地质灾害用地的分隔而更加零碎化，城市用地发展受到限制。

2 山地城市地质灾害防治利用一体化思路

2.1 什么是一体化

一体化的含义来自于政治管理当中，指多个原来相互独立的主权实体通过某种方式逐步结合成为一个单一实体的过程。本文中的一体化是指在治理地质灾害的同时要考虑如何利用，灾害治理是保证城市安全的重要手段，而开发利用是根本目的，通过灾害治理达到开发的目标，两者的技术措施和实施步骤可以有机地融为一体。这就要求在地质灾害治理之处制定防治方案时需要和利用方案一并考虑。当然，在确定如何利用后，一般是以利用方案为主，在其中考虑如何根治灾害。所以，在制定灾害治理方案时需要更加深入的考虑。

2.2 为什么要研究一体化

地质灾害虽然都是处在用地条件不好的边坡地带，但只要措施得当，对灾害采用治理与利用一体化措施后，取得的效益可以平衡灾害治理的投入。如重庆洪崖洞传统街区，原是重庆仅存的一处体现城市演变的“历史化石”，在这里留下了2 000多年重庆城市起源的历史信息和发展痕迹。它是古重庆作为军事要塞的见证，又是重庆码头文化和民俗风情的一个代表。但该区域处在崩塌和滑坡地带，从安全的角度必须要对该区域进行灾害治理。同时该区域又是老旧居民较密集的区域，灾害治理中涉及到的居民搬迁任务较重，政府需投入的资金巨大。而且通过治理后就可能损失了重庆吊脚楼特色的这一张名片。面对这几大问题，最终，根据综合判断，对该片区采用治理与利用一体化的方法。本着开发利用与灾害治理相结合的原则，整治中保持其山形地貌的完整性，注意维持重庆吊脚楼特色，并与滑坡与崩塌治理巧妙结合，不仅彻底治理了地质灾害，还通过开发利用重新打造了重庆吊脚楼形象，并且减轻了政府资金投入的压力，使得项目顺利实施。一体化利用后洪崖洞片区已经成为重庆市的一张名片，继续作为对外展示山地吊脚楼建筑的窗口（图1）。

在山地城市，对于某些地质灾害只能采用工程措施才能根治，尽管也结合了生物措施，工程的痕迹对于城市景观有着严重影响。如重庆沿长江、嘉陵江滨江地带是地质灾害多发区域，单纯的生物措施（种树植草）很难根治灾害，必须使用工程措施。这就会使得滨江地带硬质化，影响城市景观。所以，在山地城市滨江地带地质灾害的治理一般采用治理与利用一体化形式，针对灾害的治理结合城市道路的建设和桥下休闲场所的建设。道路工程在建造时将原江岸的天然不稳定基底一并整治，沿江高架桥的基础可以深入不稳定的基地，起到加固作用，并能够拓展岸线，获取更多的城市发展用地。它不仅具有防洪防地质灾害功能，同时兼有沿岸道路功能，提高了沿江用地的多重功能，配置了良好的基础设施、城市绿地，充分发挥沿岸土地的综合效益（图2）。另外由于地形的复杂，地质灾害往往不规则分布在城市用地里面，造成山地城市本来就不规整的用地更加零碎化。

图1 重庆洪崖洞传统街区改造平面（上左）、剖面（上右）和建成实景（下）

图2 重庆滨江路桥下空间

2.3 山地城市地质灾害治理后可利用分析

（1）地质灾害治理后可利用判别

到底哪些地质灾害治理后可利用，能利用到什么程度？这需要根据影响其使用的灾害类型和特征来综合考虑。

一是灾害的危害程度，根据一般判断，灾害威胁程度越大的区域越不宜作为建设用地使用。

二是地质灾害在城市所处的地理位置，若地质灾害所在位置严重影响了城市用地的拓展，则可对相应地块进行工程技术处理；若与城市发展相关性不大，则可避开而不用。

三是考虑地质灾害治理代价与利用后产生效益的平衡关系，从整体考虑某片地质灾害用地的使用需要付出的代价与效益之间的平衡、灾害的治理成本与灾地利用后所产生的经济效益、社会效益、生态效益等方面的综合平衡（图3）。

图3 灾害治理判断

图4 相关灾害治理技术

图5 一体化利用流程

（2）地质灾害治理的技术支撑

地质灾害治理目的是让其转变为可使用的土地，目前可通过总体生态环境调控、规划统筹、工程技术治理3个层面的技术进行（图4）。地质灾害防治工程能否充分发挥作用的关键是措施是否得当。多数情况下，防治工程不适宜孤立进行，应与其他措施紧密结合、联合运用，才能取得良好的减灾效果。

环境恶化是地质灾害发生的主要因素之一，采用生物措施不仅是针对地质灾害点，还强化整体环境的生态调控，有利于减少环境恶化而导致的这部分地质灾害，从根源上杜绝地质灾害发生的基础。

规划方法的目的在于对城市各方面的统筹考虑，防止各类地质灾害给城市安全造成危害。首先应对城市建设用地进行评价和选址，要在城市镇及其周围地区开展广泛的地质环境调查，避免在滑坡、崩塌、泥石流的下游或在容易引起岩溶塌陷的地段进行城市建设；同时，城市规划还必须对某些城市建设可能诱发或加剧地质灾害的建设项目进行慎重而科学的分析和决策，以免引起城市地面沉降、山体崩塌甚至整个城镇地质环境的破坏（图5）。

生态调控和规划统筹应是对地质灾害宏观的控制，工程技术则是具体的处理措施，比如通过打桩、筑墙等技术方法加固潜在灾害区域，避免灾害的发生。工程技术则是就灾害即将发生或发生后的补救措施，而随着城市的发展，用地面积的扩大，面临的地质灾害也越多，单独用工程技术不足以解决众多的问题，比如资金投入、后期维护等就是一个很大的难题。采用地质灾害治理与利用一体化的思路，即灾害治理不只是被动的治理，更多的是在保障安全的前提下突出灾害治理后产生的效益，既保障了资金的来源也为后期维护找到出路。要实现地质灾害治理与利用一体化，需从规划用地控制、生态修复、工程技术等多方面综合考虑。

图6 灾害治理与利用一体化的不同方面

3 山地城市地质灾害治理与利用一体化策略

地质灾害治理与利用一体化思路，在地质灾害较多的山地城市具有可操作性。目前已有一些具体实践，但还没有系统的理论总结。在地质灾害治理与利用一体化研究方面，应系统分析，深入研究。不应仅仅是具体工程层面的一体化，还应扩展到不同规划层面的一体化，从总体规划到详细规划，从不同规划层面进行一体化控制。同时，不同区域层面的一体化也要考虑，因为不同区域面对的问题不同，治理灾害有着不同的方式，如城市旧区治理地质灾害时与新区治理地质灾害是不一样的（图6）。

3.1 不同规划层面的一体化策略

（1）城市总体规划阶段

城市总体规划阶段的目的之一是解决城市用地和发展方向问题，在总规阶段的地质灾害治理与利用一体化应重点研究城市用地发展对于地质灾害是避让还是利用的问题。规划中应充分认识地质灾害的危害性，对地质环境与地质灾害现状展开系统的调查工作，分析地质存在的灾害特点和发展趋势，择优选择建设用地，城市总体布局结构应与灾害的防治相协调，防止城市建设可能出现的地质环境问题，减少或减轻地质灾害。

首先，城市选址对地质灾害的防治、避让需要一体化考虑。山地城市在新城选择过程中，常常面对复杂的地形环境和地质灾害的影响，城市用地选址需要和地质灾害地块统一协调考虑，不仅要考虑到眼前的发展，还要考虑未来的需求，这就需要对一定范围内的地质环境情况和地质灾害情况进行详细的排查摸底，分析适合城市安全建设的用地范围。当然，城市用地的选择还需要结合区位、交通、产业、社会文化等多方面的内容，这些因素综合决定城市的用地选择。

其次，城市布局结构与地质灾害的防治、避让需要一体化考虑。山地城市地貌复杂，地质灾害较多，应采用灵活的布局结构，主动避让地质灾害易发区；当然对于某些地质灾害，通过深入分析后有条件利用的，可以在总体规划时统一规划，为后续规划提前解决用地上的问题。

（2）控制性详细规划阶段

控制性详细规划阶段主要是确定土地使用性质和开发强度。包括确定土地性质、开发强度、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。控制性详细规划的核心是定性、定量、定位和定界。所以，在控制性详细规划阶段，对于地质灾害治理与利用一体化是在对于地质灾害深入了解的前提下，分析用地性质和开发强度对于地质灾害的影响。对于避让的地质灾害，则需制定合理的开发强度，以及划定合理用地的边线，避免因开发引发地质灾害；对于要治理后利用的地质灾害则需对利用的用地性质和开发强度进行合理的限制，以及制定合理的灾害治理方法控制，达到根治灾害且利用也不会引发灾害的目的。

（3）修建性详细规划阶段

编制修建性详细规划主要任务是满足上一层次规划的要求，直接对建设项目做出具体的安排和规划设计，并为下一层次建筑、园林和市政工程设计提供依据。在修建性详细规划阶段，进行方案设计时应进一步了解地质灾害情况。对于避让地质灾害的用地区域，在进行规划设计时，应分析各种建筑布局形式对于灾害的影响，采用最安全的布局方式，并预留出安全的影响距离；对于需治理后再利用的地质灾害区域，则需要在制定规划方案时，对灾害治理的方案深入考虑，统一规划设计、相互协调、协作实施，可以节省材料、缩短工期和减少人工费用投入等。

3.2 不同规划区域的一体化策略

（1）城市已建成区

地质灾害发生在城市已建成区往往会影响周边的居民。所以，在治理地质灾害时，需要面对如何处理好治理过程中涉及到的工程治理资金来源、居民搬迁赔偿资金来源、城市风貌破坏等问题。如前面所述的洪崖洞灾害的治理工程，就面临这样的抉择。首先是治理该片区地质灾害所投入资金较大；其次是涉及到的居民搬迁所需的赔偿资金较大；再次是如通过工程治理后，该片区就失去了重庆独特吊脚楼景观。在面对这些问题时，不得不采用一体化模式，通过开发来治理。开发能引进一部分资金，缓解政府的资金压力，能处理好治理中的资金投入和搬迁居民的安置。同时，在政府统一规划下，开发按照政府意愿恢复洪崖洞地区的吊脚楼风貌，保留了城市特色景观。

（2）城市新开发区

城市新开发区面对地质灾害时会有两种应对方式。一是避让，因为还未建设，可以避开不建，只采用工程措施或生物措施处理保证不发生灾害即可。二是利用，对城市整体形态影响较大的地质灾害用地，比如道路沿线、中心区地块则需要治理和利用一体化，这些地块的利用是保证城市整体性的重要支撑。如若不用则城市功能受到极大限制，如交通线路的不顺畅、中心地块功能的不完善等。所以，对于新开发区的地质灾害是否可一体化利用，需要综合分析。

4 结语

地质灾害治理与利用一体化是山地城市集约用地的一种地质灾害治理思路，在对灾害治理与利用中一定要以安全性为基础，以经济性为依托，以协调性为原则。安全是城市发展的根本，灾害治理和利用中对于安全的考虑应是第一位的，是要根治灾害，在工程治理中应对利用后的影响做充分的论证，避免在利用中出现状况。经济性不单是资金问题，还应包括社会、经济、环境的效益，对于地质灾害是否利用需要综合这几方面的考虑。协调性是灾害治理与利用的重要原则，灾害治理应充分征求相关职能管理部门的意见，如地质灾害治理与道路建设一体化，则要充分吸取交通部门的意见，道路建成后是否会影响安全，在治理前就应充分论证。通过地质灾害治理与利用统一协调、有机结合，克服了地质灾害治理与城市建设中出现的种种弊端。我国山地城市正处于快速发展的时期，地质灾害频发、灾害损失严重，研究地质灾害治理与利用一体化将为山地城市集约化建设提供思路，也为“抛砖引玉”，为山地城市地质灾害治理方法研究提供建议。

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