小城镇全域规划的探索与思考——以武汉市长轩岭街道为例

孙 奇

0 引言

小城镇作为新型城镇体系的重要一环及联系农村与城市的桥梁和纽带，在推进新型城镇化和全面建设小康社会中具有举足轻重的作用。然而传统的小城镇规划普遍存在“重视镇区、忽视镇域”，“重视建设用地、忽视非建设用地”，“重视空间规划、忽视制度设计”，“重视规划目标、忽视规划实施路径”等问题，造成规划实施性和可操作性差，不利于小城镇的城乡统筹发展。全域规划是城乡统筹背景下以行政边界为规划区界限并着重解决区内城乡发展问题的新型规划类型[1]，为引导新时期城乡互动协调发展发挥了积极作用。然而目前国内的全域规划实践多集中于省、市、县域层面，对于即将成为新型城镇化进程中发展重点的小城镇层面的理论研究和实践探索尚不多见，这可能会削弱城乡规划对新时期小城镇发展的调控作用。因此，本文从长轩岭全域规划实践个案出发，尝试性地总结了新时期小城镇全域规划的内涵、创新理念、技术路线和内容框架等，以期对相关规划有所启发和借鉴，进而推动新时期小城镇社会经济发展方式及城镇化模式的有效转变。

1 新时期小城镇全域规划的理论探讨

1.1 小城镇全域规划的内涵解读

新型城镇化是更加强调民生、可持续发展和质量的崭新城镇化过程[2]。全域规划正是城乡规划学界在新时期对传统城乡规划理念进行反思及创新的积极探索。因此，小城镇全域规划应全面融入新型城镇化的理念和原则，积极应对国内外经济社会发展新形势，促进地方可持续发展，将其作为推行新型城镇化、全面建设小康社会的重要城乡规划策略与手段。在此笔者提出，所谓新时期的小城镇全域规划，是以促进城乡经济、社会、人文、生态全面协调可持续发展为根本任务，以全域范围的发展资源空间优化配置为基础，以推进生态文明建设、建设美丽乡镇为目的，以产业升级与低碳转型、城乡空间结构优化与高效发展、基础设施与公共服务设施城乡一体化配套、生态环境保护及制度改革和体制创新等城乡统筹发展重点问题为主要内容，涵盖从规划目标到实现路径的全方位设计。小城镇全域规划具有以下特点：

（1）全域范围的综合性规划

小城镇全域规划将全镇作为一个整体来考虑资源的空间配置，通过各类发展要素在小城镇全地域范围内的优化重组，增强城乡联系、引导城乡均衡互动发展。在全镇范围内的空间资源配置，不仅涉及城镇建设，还包括了乡村发展和生态环境保护，即在全镇的区域范围内综合考虑发展与保护、城镇与乡村以及发展的时序和区域的协调[3]。

（2）有针对性的战略型研究

小城镇全域规划作为一种全新的规划类型，属于战略研究型规划，应更加突出对小城镇未来的经济社会发展、区域空间发展、生态环境保护等做出全局性、方向性、长远性的谋划。同时全域规划应充分发挥非法定规划的优势，规划内容可以有针对性的选择和取舍，将规划重点放在地方发展面临主要问题的判断和解决上，而非面面俱到。

（3）新时期的城乡一体化规划

新型城镇化战略更加注重“以人为本”、城乡统筹发展、区域协调发展和可持续发展，这对小城镇未来的城乡发展战略、发展定位等提出了新要求。因此必须根据地方经济社会发展阶段和发展实际，提出适应新形势的涵盖经济、社会、文化、生态文明等方面的目标框架和实施方案，以顺应国家和地区社会经济发展趋势、解决地方发展实际问题。

（4）面向实施的“行动计划”

小城镇全域规划是深蕴社会经济发展规律的系统工程，必须将制订长期、总体、宏观规划目标与分阶段实施路径有机结合起来，方能有序推动小城镇城乡统筹发展。一方面，应将远期发展愿景在时间序列上进行“纵向分解”，具体化为各个时期的分阶段目标，作为引导不同阶段小城镇发展的“行动计划”，解决不同时期小城镇发展面临的核心问题。另一方面，根据小城镇内部各地域的不同基础条件和实施可能，将同时期的规划目标在地理空间上进行“横向划分”，根据不同的项目分类和空间资源管理分区制订差异化的规划对策，找出各类开发项目和地域空间的特殊性，研究有针对性的实施方案。

1.2 小城镇全域规划的理念创新

国内外众多城乡发展实践表明，不同的城乡社会经济发展阶段和发展模式下，城乡发展需求、表现特征与存在问题具有很大不同。城乡规划可以约束行为主体的行为，协调各方利益关系，引导城乡有序发展。因此，有必要根据社会经济形势的变化对现有规划理念进行创新，探求新的规划对策，以促进小城镇可持续发展能力的快速提高，进而推进地方新型城镇化进程。

（1）规划目标与实施路径相结合

传统城乡规划编制基本遵循“发展目标确定——空间资源配置——配套设施支撑”的逻辑思路，主要是以规划目标为导向的“自上而下”的编制思路。但规划的根本目的在于通过规划目标的实现解决地方发展面临的主要问题。因此，全域规划应该转变传统思维方式，在提出适合地方发展实际目标的基础上，重点研究具体的规划目标实现路径，协调政府、开发商、公众等各方利益，从产业发展、村镇建设、基础设施和公共服务设施配置、生态环境保护等方面提出有针对性的实施对策建议，形成一条“政府引导、市场运作、群众自愿”的城乡统筹发展实施机制。将传统的以规划目标为导向的“自上而下”的单向规划模式转变为以规划实施为导向的“自上而下”与“自下而上”相结合的双向互动式规划模式。

（2）项目产业策划与传统规划相结合

城乡规划编制与实施过程中涉及政府、公众、开发商等具有不同价值取向和利益诉求的多方利益群体。在此过程中，公众及作为其代表的政府更加注重追求公共利益和社会福利的最大化，更倾向于关注民生、促进公平的“公共政策”设计；而开发商作为“经济人”具有追求利润最大化的本能，更倾向于追求经济效益最大化的项目策划。政府主导的传统规划更加注重前者，但由于缺少建设资金在实施过程中可能陷入被动和消极；而开发商主导的规划在追逐自身利益最大化的过程中经常性地损害社会整体利益。这造成现有城乡规划模式难以在局部与整体、近期与远期之间找到利益平衡点。因此有必要将项目产业策划引入传统规划，谋求小城镇整体利益与开发地块局部利益的有机结合，正确处理长期利益与眼前利益、直接效益与衍生效益、外延增长与内涵提高、经济效益与人本关怀的关系，进而提升小城镇综合竞争力和规划可实施性[4]。

（3）空间规划与政策引导相结合

一方面，以人为本的空间资源优化配置和集约利用是现代城乡规划的核心。空间规划依然是小城镇全域规划的主体内容，但应更注重人口、资源、环境保护的协调发展，以及城乡发展不同主体之间利益冲突的协调。另一方面，政策引导是保障空间规划实现的关键，政策创新的空间表达和空间组织的政策配套成为新时期城乡规划的重点[5]。因此，新时期小城镇全域规划既要注重土地利用和资源空间布局，对城乡居民点、生态资源、基础设施等重要发展资源做出空间规划；又要强调制订有针对性的规划引导性政策和技术要求，引导地方经济社会发展愿景的实现。

1.3 小城镇全域规划的技术路线

小城镇全域规划编制的技术路线可以归纳为 “两条线、三步走”。

所谓两条线：一条线是从新时期小城镇发展需求出发，积极探索新时期的规划理念创新与目标框架建构，确定规划思路与基本内容；另一条线是从小城镇发展面临的主要问题出发，研究本次规划需要重点解决的问题，确定规划重点，增强规划针对性。

所谓三步走：第一步，为什么做？从新型城镇化、城乡统筹发展、全面建设小康社会等的内涵要求，及小城镇发展现实问题出发，论证本次规划的必要性及需要重点把握的问题；第二步，怎么做？，根据新形势的新要求及各城镇的特殊性，探求本次规划的总体思路、理念、目标、策略等；第三步，怎么做好？在对国内外规划理论与实践进行总结的基础上，搭建规划内容基本框架，探索本次规划的针对性与可实施性（图1）。

图1 小城镇全域规划的技术框图

表1 小城镇全域规划的内容框架

1.4 小城镇全域规划内容的基本框架

小城镇全域规划主要包括战略定位与产业策划、空间发展规划、支撑体系规划、实施策略等主要内容。其中：（1）战略定位与产业策划包括系统判断小城镇发展主要问题基础上的发展定位与目标确定、从顶层设计到运营管理的精细化产业规划。（2）空间发展规划主要包括区域空间分区与发展策略、城乡空间结构与总体布局、村镇体系规划等。（3）支撑体系规划主要包括针对地方特殊性的交通发展趋势研究与发展策略、城乡公共服务均等化理念下的基础设施与公共服务设施配置方案、公共安全与综合防灾规划，以及以生态功能分区与空间管制为核心的生态环境保护规划。（4）实施策略主要包括分类、分级的城乡居民点发展建设策略、体现文化内涵的特色人居环境塑造，以及相关制度创新与政策创新建议等（表1）。

2 长轩岭全域规划的创新内容

长轩岭街道位于武汉市北郊，国土面积211km2，全街森林覆盖率达69.9%；境内水资源品质优良，为区域性水源。长轩岭生态资源优势突出，但由于目前主导产业单一（观光旅游为主），尚处于工业化与城镇化初级阶段，面临经济发展内生动力弱、本地大量劳动力外流等问题。

2.1 有针对性的差异化发展策略

有针对性的发展策略是保障规划实现的关键。针对长轩岭的特点，在对全街道作为一个整体进行统筹谋划的同时，规划着重强调了内部不同区域发展策略的差异性，自始至终贯彻“针对性、差异化”的思想。

从整体来看，长轩岭的空间发展特征表现出明显的区域差异性，呈现特征迥异的东西两大片区——东部人口密集区和西部生态资源集中区。①东部人口密集区，指街道东部沿黄土公路和滠水河片区，土地肥沃、地形平坦、交通条件便利、村镇居民点相对密集的片区。长轩岭镇区及全域的绝大多数农田集中位于此片区。②西部生态资源集中区，指街道西部的低山丘陵片区。生态环境良好但受到自然地形的限制，村镇居民点分布更为稀松，全域绝大多数林地、景区集中位于此片区。基于此，规划将长轩岭街道划分为两大空间发展片区（东部拓展发展片区和西部保护发展片区），从人口转移、产业发展、道路交通组织、村镇建设等制定不同的发展策略，统筹处理发展与生态保护的问题。

（1）东部拓展发展片区。该片区经济发展条件好、生态敏感性弱，规划作为人口、经济、物质要素的“导入区”，着重引导各社会要素的集聚，是村镇建设的重点地区，强调地区功能的完善，体现多元、活力的现代化小城镇形象，通过发展现代农业、农特产品加工业、市场贸易等推动地方经济社会和城镇化进程。同时该片区道路性质以对外交通为主，重点体现交通组织的高效和便捷，道路设计等级较高、行车速度较快，是一种“快速通过、快速到达”的交通组织方式，强调人流、物流的快速联系。

（2）西部保护发展片区。该片区发展条件一般、生态敏感性强，规划作为人口“导出区”，通过功能置换和人口迁出等手段，强调生态资源的保护与修复，强化生态小城镇的优质生态资源特色，通过发展生态养生、生态旅游等推动地方经济社会发展和城镇化进程。同时将该地区视为一个“大景区”。其道路性质以旅游性和村镇内部交通为主，重点体现特色化、生态化、景观化，是一种“通而不畅”的交通组织方式，强调游客的自身体验。依托旅游型道路建立生态型休闲体验步道与自行车道，串联起各个景点，形成富于变化又亲切宜人的慢行交通系统。规划在东西两个片区交汇处设置交通换乘枢纽，游客乘坐旅游大巴、公交专线或私家车等快速到达长轩岭（东部片区）后，到交通换乘枢纽换乘游览车、自行车或者直接步行进入各个景点

图2 长轩岭空间发展规划图

图3 基于项目策划的长轩岭产业发展规划图

（西部片区），体现低碳、绿色的交通组织方式（图2）。

2.2 基于项目策划的产业发展规划

以项目策划为核心的产业发展规划创新是长轩岭全域规划的一个重要特色，也是推动地方经济社会快速发展、增强竞争力和吸引力、推进新型城镇化的必要手段。

经济相对落后是造成目前长轩岭综合竞争力和吸引力不强、大量劳动力外迁、村镇建设水平不高的重要原因，而实现一个地区的经济快速、可持续发展的关键就是制订科学的产业发展规划，解决该地区“做什么、为什么、怎么做”3个问题。同时对于长轩岭这种欠发达地区的小城镇来说，外部资本投入是推动地方社会经济发展进程的主导力量。因此有必要在传统的产业发展规划中引入新的思想——项目策划，通过具有足够吸引力的策划项目来引入外来资本的投入，推动地方发展目标的实现。基于此，长轩岭全域规划从当地实际状况出发，充分考虑国际国内及区域经济发展态势，对长轩岭的产业框架、产业体系、经营模式、经营策略等作出了系统、科学计划，并详细制订了项目发掘、论证、包装、推介、开发、运营全过程的一揽子计划（图3）。

图4 长轩岭村庄集聚建设规划图

2.3 面向实施的村庄集聚建设方案

一方面，城镇受到城市规划的有效调控，土地利用相对集约；而农村地区由于长期缺少规划引导，土地利用基本处于自发状态，造成土地利用粗放、基础设施及公共服务设施难以经济有效配置等消极后果。另一方面，在土地政策日益收紧下，城乡建设用地规模增量极其有限；对于乡镇基层政府来说，建设用地增量指标远不能符合实际的发展需要。因此，要想满足城镇的空间拓展需要，必须通过村庄集聚建设优化存量土地资源配置，推进“不以牺牲耕地和生态环境为代价”的新型城镇化。但必须在论证村庄集聚建设可能性的基础上，系统判断需要解决的难题，进而提出切实有效的实施方案。

根据深入的实地调查，目前长轩岭各自然村湾分布比较分散，青壮年劳动力多外出务工，村内多为留守老人、儿童，实际从事农业生产人口不多，村庄集中建设中耕作半径的因素影响不大。且各村湾之间居民较为熟悉，老百姓对异地搬迁并不排斥。同时，村庄集聚后可增加“人气”，增强老年人之间的交往；也便于管理、保证居住安全；并有利于集中配置公共服务设施和基础设施，方便居民就医、上学、出行等。但目前老百姓最大的忧虑是今后生存保障问题，特别是老年人养老问题。因此判断，若通过产业支撑及相关政策扶持等手段解决好百姓的生存保障问题，长轩岭村民较易接受村庄集聚。

为此，规划首先根据各个村庄的特点及发展潜力，分门分类、因地制宜地确定了村庄迁并整合方案（图4）。进而结合产业发展规划对保留村庄进行发展定位，通过提供足量就业岗位吸引人口适当集聚。规划将长轩岭村庄分为以下几类：（1）集中建设型，通过土地流转等推进集中居住，建成中心村；（2）传统村落保护型，在整体保护的基础上进行适当的旅游开发和整治，统筹处理村庄保护与发展的关系；（3）就地改建型，结合产业发展规划进行开发项目策划，作为乡村旅游的服务平台；（4）异地迁建型，迁建后的村落进行生态修复或耕地修复，通过城乡建设用地增减挂钩为城镇建设和旅游开发提供拓展空间。在此基础上，规划将村庄进一步划分为旅游带动型、粮食作物种植带动型、经济作物种植带动型、水产养殖带动型、食材交易及农产品加工带动型等不同职能，期望通过主导发展项目的确定为村民创造就业机会，进而确定了不同类型村庄的开发强度、基础设施与公共服务设施建设标准，引导村庄集聚建设的顺利实施。

2.4 生态环境保护优先的空间管制规划

图5 长轩岭村庄职能规划图

图6 长轩岭生态环境保护规划图

一方面，优质生态环境是长轩岭生存发展、面向未来的基本条件，强调生态环境保护与维育可以强化长轩岭的“比较优势”，增强长轩岭的吸引力、竞争力和“附加价值”；另一方面，新型城镇化和“两型社会”建设也要求长轩岭发展必须遵循生态环境和经济发展规律，以保持长轩岭环境资源独特优势、实现可持续发展为前提，把生态环境保护与地方发展高度融合起来。

因此，长轩岭全域规划在产业发展定位、村镇空间布局、基础设施建设等方面均重点体现“生态环境优先”原则，对各类发展资源做出全域性的统筹规划和具体安排，将产业发展规划、土地利用规划与生态环境保护规划有机结合并具体“落地”。规划综合考虑地形地质条件、资源生态分布特征、规划发展需求等，把长轩岭分为生态林维育生态功能区、农田保护生态功能区、风景旅游生态功能区、矿山修复生态功能区、水源保育生态功能区5类生态功能分区（表2），并提出相应的生态保护目标和发展控制要求（图5，图6）。

表2 长轩岭生态功能区分区与管制对策

3 结语

小城镇全域规划是城乡统筹发展和新型城镇化背景下出现的规划创新，长轩岭全域规划根据长轩岭街道的具体情况和发展要求做了一些初步探索，如有针对性的差异化发展策略、基于项目策划的产业发展规划、面向实施的村庄集聚建设方案、生态环境保护优先的空间管制规划等。希望这些探索能对新时期的小城镇规划与建设提供有益借鉴，进而引发更广泛的讨论。当然，这种全新规划类型的技术和方法需要在今后的实践中不断探索和完善。

（本文是对笔者主持的《武汉市长轩岭街道空间发展战略规划》的实践总结和理论思考，项目组其他主要成员有林剑放教授（产业策划负责人）、孔梅、方龙、姚华俊、顾雅群等，在此一并致谢。）

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