防范、化解行政争议的有效途径探讨

尹立群

（淮安市水利局，江苏淮阴 223005）

行政争议，是行政机关因实施行政管理，引起与行政管理相对人的争议。行政争议多数是由于行政机关履行职责不当或者行政管理相对人对行政机关的行政行为是否合法、是否适当不清楚或不服气引起的。随着我国社会主义民主与法制建设的推进和各项改革的深入进行，各种新情况、新问题以及相关矛盾大量涌现，相关行政争议数量也随之增多。

行政机关及其工作人员在行政管理活动中，因行使行政管理权，引起与行政管理相对人之间的争议是不可避免的，但如何有效预防和减少行政争议，发生行政争议后如何正确选择化解争议的途径和方法，从而取得最佳的社会效果，是我们在依法行政工作中必须认真思考的问题。笔者认为，在依法行政过程中防范和化解行政争议有多种途径，可侧重做好以下几方面工作：

一、坚持依法行政，规范行政行为

行政争议是因行政而起，行政机关及其工作人员只有坚持依法行政，规范行政行为，才能从源头上预防和减少行政争议的发生。毋庸置疑，能否有效预防和减少行政争议的关键在于行政机关能否坚持依法行政，能否规范行政决策和行政执法行为，切实维护好人民群众的合法权益。

推行依法行政，规范行政决策，首先要防止因决策不当而损害群众的利益，引发行政争议。对涉及人民群众切身利益的重大事项，在作出行政决策前应当按照要求经过公开征求意见、专家论证和合法性审查环节；要尽可能公开行政决策事项、依据和结果。其次在重大决策实施前，要对可能出现的行政争议作出分析评估，提前做好应对准备。对超越法定权限、违反法定程序的决策行为，要坚决予以制止。

规范行政执法行为，就要确保严格执法、公正执法、文明执法，切实解决多头执法、多层执法、重复执法问题。坚决制止各种形式的乱罚款和乱收费，坚决纠正下达罚没收入和收费指标的错误做法。行政机关在作出对有关当事人不利的行政决定前，应当告知并给予其陈述和申辩的机会；在作出行政决定后，要告知其有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。进一步完善行政执法听证程序，对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政执法机关要对行政处罚自由裁量权进行细化、量化和规范，防止滥用自由裁量权。要进一步落实行政执法责任制，健全行政执法责任目标评议考核制度，严格行政执法责任追究，真正做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法要追究。

近年来，我局不断规范行政管理和行政执法行为，行政审批事项统一在市政府审批中心水利窗口办理；行政性规费委托一个部门统一征收；行政执法和行政处罚统一由一支执法队伍实施。由于行政管理和行政执法人员严格依法办事，热情为民服务，有效地控制了水事行政争议的发生。

二、积极参与行政复议、行政诉讼

发生了行政争议，作为行政管理相对人的公民、法人或者其他组织，一般都是通过申请行政复议或提起行政诉讼的途径，来解决行政争议。一旦行政争议当事人申请复议或者提起诉讼，作为行政争议一方的行政机关应积极参加复议或应诉，配合复议机关和人民法院化解行政争议。

2007年淮安市水利局通过行政诉讼途径化解了一起因行政许可引发的行政争议。《水法》等水法律法规规定，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度的规定，向水行政主管部门申请领取取水许可证，取得取水权。由于江苏省地下水超采情况较为严重，省水利厅对取水许可审批权限作了专门规定，其中所有取用深层地下水的，其取水许可申请均由省水利厅审批。淮安某中央空调设备有限公司（简称空调设备公司）所推广使用的地源热泵集中空调是一项以提取使用地下水作为介质的技术，该公司安装的空调设备必须以抽取深层地下水为前提。2006年2月，空调设备公司拟在市区某大酒店安装地源热泵空调，向市水利局申请打井取水，市水利局按照取用深层地下水审批权限，将该公司的申请材料转报省水利厅。由于地源热泵空调采用取水回灌技术，耗水量很少，经过专家论证后，省水利厅以某大酒店使用地源热泵空调作为试点，批准了该公司的取水申请。同年10月，空调设备公司再次申请，拟为市区十余个单位安装地源热泵空调，共需打井20多口。申请材料转报省水利厅后，省水利厅根据淮安市区地下水超采状况，于2006年12月底作出不予批准的批复。2007年3月，空调设备公司将市水利局作为被告，向清河区人民法院提起行政诉讼，要求市水利局重新作出批准该公司取水许可申请的行政行为。

此次行政争议因申请取水许可而引发，尽管市水利局不具备取用深层地下水的审批权，不应成为此案的被告，但为了妥善化解争议，我局仍积极参与诉讼。空调设备公司认为，地源热泵集中空调是一项节能环保新技术，全国一些城市目前正在推广使用该技术，水行政主管部门应当积极支持。我们依据相关法律、法规和有关政策，在庭审及庭外与当事人、法官的多次接触中，反复向他们宣传、解释淮安城区地下水超采现状，在地下水超采区不宜广泛推广使用以地下水为媒介的地源热泵集中空调，希望当事人能够服从水资源管理大局，理解水行政主管部门所作的决定。2007年5月底，空调设备公司自愿向清河区人民法院提出撤诉申请并得到法院准许，从而使这起行政争议得以圆满化解。

三、认真处理群众信访反映的事项

随着人民群众法律意识的不断增强，近年来行政机关接待群众信访的件数和次数日趋增多，信访人反映的问题大多关系到群众的切身利益，如能妥善处理好这些问题，一些一触即发的行政争议就会被化解在萌芽状态。我们在处理群众来信来访过程中，一是认真做好信访件的办理和来访人的接待工作，对涉及群众合法权益和切身利益的事项，在法律允许的范围内妥善处理。二是建立信访回访制度，即在问题解决后及时安排回访，妥善处理遗留问题，让信访人满意。

2006年4月，淮安市委、市政府为加强饮用水水源地的保护，发布集中整治市区饮用水源地通告，整治方案中包括清除二河内的所有网箱养殖。通告发布后，在网箱养殖户中引起强烈反响，连续到我局和其他相关部门上访。我局接待人员认真听取他们的意见、困难和要求，耐心宣传相关法律法规和政策。根据前期调查掌握的情况和养殖户们提出的要求，以及当时二河水面网箱养殖分布状况，我局在向市委主要领导汇报二河清障情况时建议：由于网箱养殖户前期投入大，处理不当必然会给养殖户造成较大损失，为减少网箱养殖户的经济损失，减轻财政补偿压力，将拆除二河网箱养殖期限延至2007年3月，市委主要领导批示同意我局缓拆网箱意见。养殖户们对市委、市政府延缓拆除期限表示满意，纷纷表示要积极配合相关部门，届时自行将网箱拆除。此前，淮阴区有部分养殖大户看到市政府通告后情绪失控，在不同场合说过要集体到省政府上访，当他们获悉缓拆网箱后，爽快与有关部门签订了自行拆除网箱协议，使这起因政府行为引起的群体性行政争议在萌芽阶段即被及时妥善地化解。