我国信访机构收集民意的障碍及其应对

王高贺

（华南农业大学思政部，广州 510642）

2005年5月1日起实施的《信访条例》把信访定义为:公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动［1］。但实际上，受理信访的机构不仅仅局限于政府部门，在党委、人大、司法等系统中都有信访机构。信访机构作为党与国家联系人民群众的“桥梁”，在构建社会主义和谐社会中扮演着重要角色，是我国收集民意的特色渠道。

一、信访机构的发展历程

信访机构作为我国特色的机构，其主要职能之一就是收集民意。新中国成立60余年来，我国信访机构发展可以划分为六个阶段，每一个发展阶段都与收集民意密切相关。

1．信访机构创建时期（1949—1957年）

新中国成立后，人民群众对新政权怀有极大热情和信任，经常通过写信、来访等形式反应各种问题，积极投入国家的管理和建设之中。随着信访规模的不断增加，急需设立专门机构来规范信访工作，1950年初成立了专门负责处理人民群众写给中央领导同志的信件的机构——中共中央办公厅秘书室。1951年5月，毛泽东对中共中央办公厅秘书室处理人民群众来信状况作出重要批示:“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事情看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度”［2］。同年6月，政务院颁发了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，这是我国第一部规范信访工作的行政法规，对信访制度的建立具有决定性作用。此后，全国各地普遍开始加强信访工作，在不到一年的时间里，县级机关基本上都建立了信访机构。1957年5月底，全国第一次信访工作会议召开，制定了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法》、《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示（草案）》两个文件，信访工作被正式纳入到法规制度体系之中。

2．信访机构调整时期（1957—1966年）

1957年以后，“左”的错误逐步发展，人民群众的信访活动大幅度减少，信访工作出现了重大滑坡。随着1961年国民经济的调整，信访活动又开始活跃起来。1963年9月，中共中央、国务院联名下达《关于加强人民来信来访工作的通知》，要求把处理信访作为各级国家机关一项经常性的政治任务来抓。它对信访制度建设产生了重要影响，这突出表现在两个方面:一是对人民群众的来信来访，从要求领导过问到亲自处理，再提到会议上研究，信访工作规格要求越来越高;二是在信访办理过程中，逐渐形成了“多办少转”的办理制度，对人民群众来信来访，明确要求省、地应当“多办少转”、县应当“只办不转”。

3．信访机构遭到严重破坏时期（1966—1976年）

在文化大革命期间，我国的信访机构基本上都处于瘫痪、半瘫痪状态，信访工作一直处在忙乱应付之中。

4．信访机构恢复和重建时期（1976—1982年）

文化大革命结束后，有关平反冤假错案的来信来访数量猛增。1980年9月，中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅和国务院办公厅分别成立人民来访接待机构，撤销了原有的中共中央办公厅和国务院办公厅人民来访联合接待室。各地也对信访机构进行了相应调整，一系列信访制度得以迅速恢复和发展，如领导负责制度、报告制度、办案责任制，以及信访登记、转办、交办、催办、检查、记录、立档、统计、总结、回报以及保密制度等。信访制度建设步入过渡转型时期，信访工作逐步从国家政治生活的边缘走到了重要位置。

5．信访机构功能转换和制度完善时期（1983—2005年）

改革开放以来，随着冤假错案平反的基本结束，各级信访部门遇到了群众利益诉求的新问题、新情况，信访工作功能发生了转换，它要为我国改革、发展、稳定做出更多的贡献。1995年10月，新中国第一部真正意义上的信访行政法规《信访条例》颁布实施。它发挥着信访活动“基本法”的作用，对党政部门的信访活动具有普遍约束力。《信访条例》的颁布是社会主义市场经济体制和信访形势发展的迫切需要。因为社会主义市场经济体制的建立和发展，促使我国利益结构发生重大变化，各类社会矛盾和利益冲突日益加剧，信访规模不断上升，信访诉求形式也日趋激烈。从1993—2004年，我国信访总量连续12年增加。为应对日趋严峻的信访形势，信访部门的规格和地位得到了不断提高。2000年2月，《国家信访局职能配置、内设机构和人员编制规定》颁布，将中办国办信访局更名为国家信访局，升格为副部级单位，省级信访工作机构基本上升为正厅级，县级建立了基层信访工作机构，一些乡镇也设有信访干部，较为系统的信访工作网络基本形成。但与新形势、新要求相比，依然有较大差距，信访制度的存废问题也引起了诸多的争议。2005年1月新修订的《信访条例》对信访制度存废问题进行了明确回答，指出了信访制度的发展思路，既不弱化也不强化，要不断规范信访制度，这为信访制度的渐进性改革迈出了重要一步。

6．信访机构发展的新阶段（2006年以后）

随着改革进入攻坚阶段，社会热点、难点和焦点问题增多，信访工作又遇到了新问题、新情况和新挑战。2007年3月我国颁发了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，把新时期信访工作定位为:“党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分”［3］。这一时期，虽然从数量上讲，我国信访实现了连续自2005年以来连续七年下降，但信访工作面临的挑战依然巨大，信访问题成为关系全局、牵涉各方的工作，它的解决需要各方协同配合。

二、信访机构收集民意的主要障碍

信访机构作为我国收集民意的特色渠道，在党和国家与人民群众的联系上发挥着重要作用。但我们也应看到，当前我国信访机构存在着一些问题，影响着民意收集效果。

1．信访机构重叠，分工不明

目前，我国从中央到地方，各级党委、人大、政府、司法机关以及政府相关职能部门都设立了相应的信访工作机构。目前这些信访机构没能形成一个良好的“秩序”，分工不明，权责交叉。人民群众有问题时不清楚应该向哪个信访机构反映，这不仅会导致重复信访率高，而且也容易引起各信访机构之间互相推诿，尤其是在遇到“老大难问题”和“敏感问题”时，信访机构成了名副其实的“信转办”，一些信访信息在转化过程中被无形地“消化掉”，导致信访不断升级，人民群众反映的矛盾和问题得不到及时解决。

2．信访机构责重权轻，监办乏力

目前，我国信访机构缺乏独立性，无论是干部人事任免、经费使用，还是处理权限都是如此。这导致信访机构缺乏权威性，对信访事项的处理刚性不足。虽然《信访条例》第三十六条明确规定县级以上人民政府信访机构对信访事项有督办权，对以下六种情况应及时督办:“无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的;未按规定反馈信访事项办理结果的;未按规定程序办理信访事项的;办理信访事项推诿、敷衍、拖延的;不执行信访处理意见的;其他需要督办的情形”［1］。但是，信访机构在面对涉及上级部门、上级领导的信访事项时，顾虑重重，往往选择推诿，明哲保身，或者安抚群众，力不从心，束手无策。

3．信访机构之间缺乏沟通和协调，系统性不强，效率不高

目前，我国信访机构基本上是“属地”管理或“属部门”管理，各信访机构之间缺乏相互沟通和协调，没能建立起全国性的信访信息管理网络，信访信息没有共享，信访资源配置不合理。这导致一方面人力、财力、物力不够，难以高效地处理信访案件;另一方面又有多个信访机构介入同一个信访事项，不但增加了信访成本，也容易引起人民群众对政治权威认同的降低。

4．信访职能错位，“人治”色彩浓厚

我国信访制度作为一种特色政治制度，主要有两个职能:一是政治参与职能，它为人民群众提供一个反映社情民意的平台和渠道;二是权利救济职能，信访是一种正常司法救济程序的补充程序，它主要是通过行政方式来实现公民的权利救济。在这两个职能中，应以政治参与职能为主，权利救济职能为辅。但在实践中，人民群众看重的往往不是政治参与职能，而是权利救济职能，甚至把信访当作优于其他权利救济方式的一种特殊权利和解决各种纠纷的主要手段。一些通过正常的法律程序、行政程序难以解决的问题，往往通过领导干部的过问而得到迅速解决。这导致我国封建社会时期“人治”传统得以延续，甚至是被放大，给人造成信访“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的印象，增添了社会问题解决的负面效应。

5．信访解决机制不完善，可能使利益协调演变成新的利益冲突

虽然从2005年以来，我国信访总量持续下降，但信访依然是个突出问题，有人用“洪峰”来比喻，尤其是进京上访的群众络绎不绝。党和国家为此强化了各级领导干部的信访责任，建立了信访工作领导责任制和责任追究制度，对信访工作各地党委、政府“一把手”负总责，分管领导承担主要责任，直管领导承担直接责任。对因信访工作不到位而导致的越级上访，尤其是到北京上访的，追究相应领导干部的责任。信访工作领导干部责任制和责任追究制度，利于增加领导干部对信访工作的重视程度，促进信访事项的解决。但是一些领导干部为了减少信访数量，不是着眼于解决信访事项，而是想方设法拦访、截访，甚至不惜动用武力来迫害上访者，这严重侵犯了公民的人身权利，常常引起官民矛盾和冲突的加剧。

三、改善信访机构收集民意效果的对策

1．树立科学的维稳观

稳定是改革发展的前提，只有维护社会稳定，才能为改革发展创造有利环境。“没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”［4］领导干部把维稳工作摆在重要位置，是十分必要的。但一些领导干部对稳定的认识出现了偏差，把它理解为矛盾越少越好，甚至把它等同于没有矛盾。在这种稳定思维下，信访就成为了影响社会稳定的不安全因素，甚至把信访事项当作刑事性、政治性事件来处理。这种掩盖矛盾、压制矛盾的行为将使社会稳定面临更大的隐患。要充分发挥信访机构收集民意职能，亟须各级领导干部转变这种僵化维稳观，敢于正视社会矛盾和冲突。“和谐社会不是一个没有利益冲突的社会，而是一个能容纳并能够用制度化的方式解决冲突的社会，是一个通过冲突和解决冲突来实现利益大体均衡的社会。”［5］领导干部对信访活动不能简单地搪塞和推托，更不应压制，而应给予积极回应，把信访工作看作为解决人民内部矛盾的“稳定器”，调整利益关系的“调节器”，联系人民群众的“连心桥”。

2．理顺各信访机构之间的关系，逐步建立“大信访”体制

一要理顺党委、人大、政府、司法等信访机构的关系，明确彼此之间的分工，使信访机构在开展信访工作时各有侧重，促进信访合理分流，这有助于信访机构集中精力处理各自“管辖”范围内的信访事项，提高信访事项解决效率。二是要理顺政府内部信访机构与政府其他工作机构之间的关系，信访工作要坚持“谁主管、谁负责”原则，信访机构应与其他机构之间实现协调合作，加强对相关机构对信访事项处理的督办。对于牵涉多个工作机构的信访事项，信访机构要整合各工作机构力量，共同处理。

3．强化信访工作责任机制

胡锦涛同志对信访工作提出要“件件有落实，事事有回音”，这需要加强信访工作责任机制的建设。一要完善信访工作党政主要领导负责制，党政“一把手”要对本地区的信访工作负总责，建立健全领导主持、参与有关信访事项决策制度，推广主要领导干部信访接待日制度和领导干部包案处理重大信访事项制度。二要完善政府内部信访机构工作责任制，明确信访事项的受理、办理和督办制度，严格执行信访事项首办责任制，信访事项首办者要认真进行信访事项的登记、交办、督办，并在规定的时间内向信访人回复处理意见，并听取信访人对处理意见的反应。对信访工作中的失职、渎职行为，要追究相关责任人的责任。

4．信访工作要坚持法治原则，促使信访工作法治化、有序化

现行的信访制度在执行过程中带有浓厚“人治”色彩，信访事项解决往往不是按法办事，而是与相关领导重视程度成正比，多年来形成下命令、批条子，重结果轻程序，使得信访工作带有强烈的领导个人色彩，结果充满偶然性。这不仅损害了法治原则，而且增加了解决信访事项的成本和代价。因此，信访工作应着重强调坚持法治原则，把信访与人大监督、司法行使结合起来，树立法律权威，扩大公民的有序政治参与，促进信访工作法治化、有序化。另外，要实现信访工作与法律服务、法律援助的有效结合，鼓励有社会责任感的律师参与信访工作，一方面为信访机构积极提供法律意见，另一方面为信访人解答释惑，对符合法律援助条件的信访人提供法律援助，引导信访人走法定程序向有关信访机构反映问题。

5．拓宽信访渠道

《信访条例》第九条规定:“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项。”［1］目前，我国各地已建立了多样化的信访渠道．但是这些渠道并不畅通，与新形势新变化不适应，拓宽信访渠道已成为当务之急。这要求一方面要打通原有信访渠道阻塞，使其发挥出应有功能;另一方面要开通新的信访渠道，尤其是随着网络对人们生活影响的日益加深，应充分利用网络资源平台，建立本行政区域的信访信息系统，并与上、下级人民政府的信访信息系统实现互联互通。如广东省在全国率先建立网上信访大厅。该大厅已于2011年9月正式开通。它集网上信访、手机信访、电话信访三位于一体，还设置了“领导网上接待室”，人们足不出户就可以信访，可以和领导“面对面”反映诉求，并定期举行网上信访交办会，这有利于减少收集民意成本，改善收集民意效果。

［1］信访条例［EB/OL］．http://www．gov．cn/zwgk/2005 －05/23/content_271．htm．

［2］毛泽东文集:第6卷［M］．北京:人民出版社，1999:164．

［3］中共中央国务院．关于进一步加强新时期信访工作的意见［N］．人民日报，2007－06－25．

［4］邓小平文选:第3卷［M］．北京:人民出版社，1993:284．

［5］孙立平．和谐就是利益表达的规范化与制度［N］．社会科学报，2005－03－10．