异地高考政策的价值取向及路径探讨

余 乐，刘 佳，于倩倩

(1.浙江师范大学 教育学院，浙江 金华321004;2.中山大学 教育学院，广东 广州510275)

在我国城镇化进程中，进城务工人员逐年增加，随之而来的是进城务工人员随迁子女的数量也急剧上升，而其子女在流入地的教育问题，特别是在被称为“一考定终身”的高考问题上面临的困境成为现代社会进程中出现的新问题。针对异地高考是否可行，学术界曾展开过讨论，2012 年底异地高考政策的破冰给问题的解决带来希望，可也引起众人不同的看法。现简要介绍异地高考政策的状况，再对其价值取向以及路径提出思考。

一、异地高考政策简况

为解决进城务工人员随迁子女的就地高考问题，2012 年教育部政府出台随迁子女在当地参加升学考试的意见，要求各地于年底前出台异地高考方案。截止年底，包括京沪粤在内的全国25 个省市已出台异地高考方案。根据《2013 年中国教育蓝皮书》，年底前各省市出台的异地高考政策有四类［1］(P33):其一是北京的“高门槛”的“过渡方案”;其二是以上海、广东为代表的建立居住证政策、积分入户方案;其三是黑龙江、浙江、江苏等省以随迁子女学籍为主，对家长的工作、居住所有一定要求的政策;其四是以江西为代表的只对学籍有要求的最低门槛政策。目前，全国异地高考受益3000 多人，但各地政府紧缩性地向流动人口放开高考条件，引发了社会界的大讨论。

关于异地高考政策的争论一直持续至今，有人认为异地高考政策只是形式上的改动，无实质上的进步，有人认为异地高考政策将导致当地(生源流入地)教育资源严重不足，伤害了当地人的高考利益，还有人认为异地高考政策是教育资源分配合理的结果，还将一步步缓慢前行等。当然教育政策的制定本身就是一个利益博弈的过程，是教育利益的权威性配置，是满足多数人教育权利的结果，异地高考政策也难以满足所有人的利益。而政策的制定、实施要取得成功，还需仔细分析政府决策时的价值取向，以求客观对待异地高考政策并选择可行的政策路径。

二、异地高考政策的价值取向分析

教育政策的制定和实施是价值选择的结果，因此研究政策的过程也就是研究价值的过程。在新的历史条件下，我国教育政策的价值选择经历了由改革开放初的“效率优先”价值取向向“兼顾公平”进而向“公平优先”的转变，根据魏峰［2］等人的研究，教育政策的价值取向取决于教育本身的性质，包括“以人为本”、“公共性”和“正义”的观念。异地高考政策解决的是城市流动人口平等受教育权的利益诉求，具体来说是解决进城务农人员随迁子女异地高考的合理性、协调性和公平性，以达到教育面前人人平等的目的。但这样的“泛平等”是否体现了“以人为本”、“公共性”以及“正义”的价值取向呢?这里主要从“以人为本”、“公共性”的价值取向来审视异地高考政策的价值体现。

(一) “以人为本”的价值取向 “以人为本”是基于现代社会强调人的价值而形成的新理念，不仅体现在社会的各个领域中，更成为教育事业发展的指导方针。教育的本质就是培养人，促使人全面而自由发展，以人为本就是教育要把人当做自由人，尊重人的发展。教育事业中以人为本，就是以学生为本，学生的发展高于一切。在以人为本的价值取向下，制定教育政策首要的价值选择就是要尊重学生的利益，把学生的发展放在头等地位。

异地高考政策追求的是尊重流动人口子女的受教育权，在制定政策的初衷上有着一定的合理性，是以教育公平作为前提的政策制定。在政策制定过程中，中央政府通过宏观政策指导各地方政府因地制宜制定随迁子女升学考试具体政策，既要考虑随迁子女升学考试需求，又要兼顾人口流入地教育资源承载能力等现实可能。从中央政府的指示文件看，以人为本的教育理念与地方经济发展的原则摆在同等地位，也就是地方政府制定异地高考政策，既要维护考生教育公平的利益，又要保障地方教育资源不受到威胁。两者的结合是“效率优先，兼顾公平”的再次体现，实质上并没有彻底体现出“以人为本”的价值取向，而是优先考虑到当地利益不致受到威胁，再着手解决随迁子女就地高考问题。

(二) “公共性”的价值取向 教育是公共事业，是国家社会主义现代化的奠基工程，具有明显的公共性。教育的公共性的意义可以从影响的广泛性、影响的不可分性和社会共享性、保护内容的综合性、公益和私益统一性、教育机会的平等性这五个方面来理解。［3］教育政策是公共政策的重要组成部分，教育政策的公共性的价值取向是由政策的公共性以及教育本身所固有的性质来决定的。

首先，教育的公共性要求教育政策制定的民主性。教育政策的制定需要一定的民众，但异地高考政策制定明显缺乏民主化，主要体现在政策的制定过程中。在异地高考政策的推动过程中，相关利益者通过有组织的维权活动，采取上访、借助网络和媒体力量、发表公开信等法律允许的手段来诉求利益的合法化，加快了政府回应的速度和力度。因此，异地高考政策是公民参与政策制定的民主化结果，其参与模式属于公民主导型参与①，这种参与模式可理解为通过公民发起的政策参与。但是，在异地高考政策方案制定过程中，政府并未让公民充分参与，以至于有学者认为“关门立法”无助于实质性解决异地高考问题，要保证该问题的合理解决，中央需要有一种监督机制，公民也应该有一定的参与。

其次，教育的公共性要求教育资源共享。教育资源属于公共资源，作为拥有受教育权利的公民理应有权利享受优质的教育资源。但我国教育资源区域分布的不均衡使得为寻求优质教育资源的大量公民往大城市迁移，“择校热”、“高考移民”等系列问题也由此产生。加之，在高考录取问题上，我国长期以来，实行省内竞争、省内划线、条块分割、各自为政的政策。［4］这种政策反映出严重的地方保护主义，一定程度上破坏了教育的公平性，使得考生“同分不同命”，即使在当地取得完整学籍的外地考生，也因户籍限制而不得不回原户籍所在地高考。由于高考的各省市指标录取，导致大部分优质高校教育资源主要提供给拥有当地户籍的考生，看似“透明高考”实质上存在的是录取的不公平。异地高考政策方案的出台本应试图解决这一问题，但相关的条件限制使得大部分随迁子女“望尘莫及”，治标不治本的政策出台根本不能让考生共享教育资源，无法实现教育的公平公正。

异地高考政策的破冰与其说是高考制度改革跨进的一步，还不如说是高考制度改革的畸形发展，甚至还易使高考制度改革方向走向误区。政策制定的初衷以教育公平为前提，强调成熟社会是政府开始落实“以人为本”教育理念的体现，但价值取向的缺陷却让异地高考政策存在着种种非议。异地高考政策未来之路怎么走，还仍需政府坚持“以人为本”、“公共性”以及“正义”的价值取向来进一步完善。

三、异地高考政策路径分析

自各地异地高考政策出台至今，社会各界对此褒贬不一，可见异地高考政策还存在可探讨之处，笔者认为其路径的选择不仅仅要追本溯源，更要优先考虑教育的公平公正，在这里谈一下对异地高考政策路径的几点构思。

(一) 逐步改革高考招生制度，完善大学自主招生 解决任何问题都要追根究源，有学者认为异地高考的政策根源主要有两个:一是优质高等教育资源(仅指本科院校)的区域配置不均衡;二是省际间优质高校高考招生分数线高低差别大，部分省省际内二本院校高考招生分数线不统一，不同地区不同分数线［5］，归根结底也就是教育资源分配不均衡以及高考招生制度的不完善所造成的历史遗留问题。异地高考政策的破冰源于高考招生，而要彻底保证异地高考政策能够达到预期效果，关键还需制度创新来解决。

现今，中央政府从宏观层面来解决随迁子女高考问题，把制定异地高考细则的权力下放至各地方政府，则目前条件限制的政策出台也是意料之中的事情。然而，户籍、学籍、劳动贡献度等方面限制性异地高考政策难从根源上解决问题，关键还在于政府从制度入手，统筹划分，逐步改革高考招生制度的局限性，把高考招生的权力交给高等学校，让学校掌握招生的权利。政府逐步设定变革高考招生制度的目标，彻底打破招生机会的不均等，真正放权大学自主招生，建立完善现代大学自主招生制度，才是真正地从根源上解决异地高考问题。

(二) 改变传统育人观，培养终身学习观 异地高考问题就是高考就学问题，制度变革固然是好的，但深层次的观念变革是保证制度顺利实施的前提因素。如今随着教育以人为本理念的倡导，“以考代育”的观念在教育改革中有所转变。但“一考定终身”的观念仍大量存在于社会、教师、家长、学生的观念中。学为了考、教为了考等现象普遍存在，严重损害教育培养全面发展人的目标，这是整个教育制度系统造成的问题，制度不变则难以彻底解决问题，因此要变革，先革心。

传统的育人观是教育功利性的表现，得高分、考名校是衡量育人质量高低的重要参考标准。现阶段的“择校现象”、“高考移民”等引发异地高考大争论的问题，无不是家长为孩子争取优质师资所引发的。正因为“不要让孩子输在起跑线上”“教育改变命运”等教育观念的误导，家长们才对孩子的教育如此的煞费苦心。即使国家大力倡导素质教育，但素质教育理念还未完全深入人心，甚至人们对教育理念误解为素质教育就是培养特长生，自主招生就是招收特长生等。

现代育人观是培养人的全面而自由发展，是素质教育倡导的教育理念，倡导教是为了不教，终身学习的育人、学习观。我国著名教育家陶行知“生活即教育，社会即学校，教学做合一”的教育理念告诉所有人，教育并没有限制在学校，生活中的教育也是好教育。尽管现阶段的学校教育占了学生大部分时间，但生活中的教育也对学生心智的培养产生巨大的影响。高考制度本身就存在缺陷，培养出来的大多数人才也缺乏一定的独立创新精神，异地高考只是入学的条件问题，而关键的问题还在于真正培养全面发展的人。为此，国家、社会、家长以及学生都要重视观念上的革新:国家做好观念变革的宣传工作;社会应摈弃追捧“高分效应”，以综合素养而不是以出身来判定人的能力;家长更应改变育人观念，不应盲目跟风，而应重在培养孩子的文化修养等综合能力;学生要坚定信念，把握好内因与外因的关系，着重培养自身的独立思考、批判以及创新等能力。

教育政策的制定有其自身的价值取向，任何教育政策的实施和完善都应遵循本身的价值选择。异地高考政策只是社会转型中的政策特例，其作用无非是缓解高考招生制度引发的系列矛盾，而真正要解决进城务工人员随迁子女就地高考的实质问题还应从宏观的教育系统入手，否则大修大补的政策可能会产生利益双方之间，乃至更多关联方的矛盾，甚至还会对教育改革的进行起到阻碍作用。

注释:

①根据贺春兰在其博士论文《教育政策过程中的公民参与研究》对公民参与划分为政策主导型参与和公民主动型参与、公民主导型参与中的直接参与和间接参与、有序参与、无序参与、参与无门三大类来确定的。

［1］余雅风.构建高等教育公共性的法律保障机制［M］.北京:北京师范大学出版社，2010.

［2］魏峰，张乐天.新时期我国教育政策的价值取向［J］.教育理论和实践，2010，(30).

［3］翟月玲.“异地高考”的根源、理念探究与对策［J］.中国高教研究，2012，(7).

［4］罗新宇，等. 倾斜的高考分数线［N］. 中国青年报，2000 －04 －06.

［5］财新网.高考评论:异地高考前景可能“一团糟”［EB/OL］.(2013 －03 －19).http://edu.zjol.com.cn.