促进农地规模化流转对策研究

□文/聂艳玲

（河南科技学院 河南·新乡）

自上世纪八九十年代以来，家庭农场已在我国沿海地区有了一定规模的发展，2013 年中央一号文件提出：要“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转”。这一政策必将有力地推进我国农业经营主体的变革，农地规模化经营将成为我国农业发展的方向。在这一背景下，农地规模化流转将成为农村土地流转的主要方式。

农地规模化流转是指农地的流转朝着规模化的方向进行，也就是不仅要有流转，而且还要达到农地规模化的效果。流转的意义就在于促使农地规模化经营、农业产业化经营、农业现代化经营。据学者们研究，纯自由的农地流转反而会使农地处于分散化的配置状态。究其原因，最主要的一个就是农地、农业经营中的最重要生产要素——土地与工商业经营中生产要素有着很大的不同，在它身上担负着多重的功用效能，它不仅具有重要的生产功能，而且还有重要的保障功能乃至相当大的政治效用。所以，各国的法律都对其作了相对于其他生产要素比较多的规定、限制。因此，在发展我国农地流转市场的时候，决不能仅仅局限于自由流转，一定要使其向规模化方向流转。2008 年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”

一、农地规模化经营是农业经济发展的必然趋势

农地规模化、农业产业化是农业经济发展的必然趋势。农村土地规模经营，可取得良好的经济效益：第一，降低劳动力的使用数量，降低农业生产成本。例如，实行农业机械化（如拖拉机等）在大面积作业的劳动效率大大高于传统劳动力的作业；第二，农业生产资料集团采购的优惠折扣，以及运输的规模效益，可以降低投入成本；第三，有利于激励经营者采用、吸收更先进的技术，增加投入产出率；第四，改变过去单家独户面对市场变化措手无策的被动局面，提高抗击市场风险的能力。新中国成立后，我国进行了农地规模化、农业社会化的一次次尝试，可以说是曲曲折折、反反复复，特别是在中共十七届三中全会以后，农地规模化经营再一次被提到我国改革发展的重要位置上来。

二、完善的制度环境是实现农地规模化流转的基本前提

宏观的经济制度、农地制度是实现农地规模化流转的前提条件，没有农地流转的基本制度许可，农地流转、农地规模化流转便无从发生。只有在我国实行家庭联产承包责任制的经济制度、农地制度以后，家庭才开始成为主要的生产经营主体。以家庭为生产单位意味着在家庭内部可以自由决定农业生产的劳动力投入和资金投入，农民获得了生产经营的自主权和择业权。农民可以自己种承包地，也可以雇人种，甚至还可以转租给别人种乃至把承包土地经营权转让给别，这在大大提高农民生产积极性、提高土地产出效率的同时，还导致了农地的合理流转、优化配置，又进一步提高了农地效益（使土地从不想经营、不善经营的农民手中流向擅长农业经营、希望农业经营的农民手中，当然会提高农地生产效益）。我国著名经济学家周其仁认为，制度是中国市场经济和市场机制形成的重要因素，“脱离了财产所有权和系统的商业法规，大谈‘市场机制’甚至‘市场深化’，是文不对题”，“独立的财税权利的重建和自由决策权的获得使我国农户成为积极的商品生产者和商品消费者”。因此，合理的制度安排应是发展我国经济的重中之重。具体到我国的农业经济、农地经营、农地流转，合理的农地制度就是农地流转、农地产业化经营、农业现代化发展的根本前提。

始于上个世纪八九十年代的家庭联产承包制度为我国的农业经济发展做出了重大的贡献。但是到了现阶段，它的潜力逐渐被挖掘殆尽，它的局限越来越明显，特别是在进一步促使我国农地规模化经营、农业现代化经营、提高我国农业产出等方面越来越显示出它的力不从心。因此，我国以家庭联产承包责任制为基础的农地制度必须进行与时俱进的改革。目前，我国以法律的形式明确规定农村土地承包经营权可以转包、出租、转让、股份合作等形式自由流转，以实现农地的规模化经营。但是，根据近几年的农业实践发展来看，我国农地的规模化经营、农业的现代化经营并不理想，这就说明我国宏观的农地制度还存在着一定的问题，特别是农民的农地产权保障必须进一步放活、放开。

三、政府服务制度的完善是促进农地规模化流转的重要保证

农地这个重要的生产要素除了保障功能和政治效应功能以外，它还有一个与其他生产资料明显不同的地方，就是土地这个生产资料是不动产，它不能分割，也不可能被带走，这就决定了土地流转的规模可能较小，范围不大，即有的不流转有的流转，这样就会造成流转后的土地难以形成集中的、大片的规模化优势。这样的农地状态很难管理、生产经营成本较高、产出效益较低。流入者没有利润激励，也就较少流入农地了，这样也就影响了农地流转的频率。这就需要有政府更多的服务来帮助它实现规模化流转、规模化经营，即政府有必要做一些工作把单独的小块土地置换到租入者成规模的农地旁边，这一过程中当然不能强迫其他的农户换地，更多的是需要做诱导、劝说工作，甚至要给不愿换地的农户一定的补偿。总之，只有这一系列政府服务的跟进，农地流转才能达成农地的规模化经营、现代化经营。

另外，农地流转后也需要政府大量的服务工作，最主要的就是帮助农民向第二、第三产业转移。但是，二三产业对他们来说又是一个陌生的工作，而且二三产业多是知识含量、技术含量较高的工作，没有一定的知识水平和技术水平是难以胜任的，所以政府这时一个重要的服务工作就是对转出农地的农民进行就业培训，以使他们适应新的工作。除此之外，政府在农地流转的过程中还需要很多配套服务，如为农地供需双方牵线搭桥，以减少双方的成本。同时，还需要政府建立解决农地流转过程中矛盾纠纷的机制，需要政府搞好土地的资产评估服务，需要政府的交易公证服务，需要建立起农地增值的再分配机制，等等。

四、促进农地规模化流转对策建议

（一）建立促进农地流转的专门机构。要在各地建立起农地规模化流转的专门机构，这些机构不仅应具有农地流转平台的作用，更应赋予其一些特殊的权利，最主要的就是赋予其优先受让权和让与土地的选择权。也就是说，如果农户要转让、出租、转包农地的话，在同等条件下必须先考虑让与土地整治公司。让与选择权就是土地整治公司在让与自己受让的那些农地的时候，可以选择让给经营大户的权利。这样的话，土地整治公司就可以受让到大量的农地，并且把这些农地都让与给农业经营大户。结果就是，小农户经营越来越少，大农户经营的农地越来越大，农地规模化就逐步发展起来了。

（二）建立起促进农地流转的社会保障制度。为了让流转出土地的农民有基本的生活保证，要在各地逐步建立起农村社会保障的一系列制度。这些农村的社会保障制度应该包括农村最低生活保障制度、农民失业保障制度、农民医疗保障制度和农民养老保障制度，等等。目前，全国各地的农村保障制度正在逐步建立、完善。例如，河南等省就规定，农民60 岁以后，每月发放60～80 元的养老保险金，并且从2009 年开始已逐步兑现，各地新农合也得到了比较完整的覆盖。农民每年只要交上10 元、20 元的医疗保险费，治病的医疗费就可以报销其总额的70%以上，花费医疗费较多的农民可以报销几万甚至十几万的费用。但所有这些还存在一定的差距，远不能满足农地规模化流转的需要，应该继续推进。

（三）为农地规模经营提供财税金融等方面的支持。为了鼓励农民流转土地，应为农地规模经营提供财税金融等方面的支持。首先，对出租、转包农地期限较长的农户给予一定的生活补贴，对转让农地承包经营权者则给予更高的财政补贴，使他们即使不种地，生活也有保障；其次，对受让土地面积大的农业经营者给予免费登记、无息或低息贷款；第三，制定农产品价格保护政策时，要以中等农业经营者的生产成本作为确定农产品价格和农产品补贴的依据，使小经营者感到无利可图，促使他们退出农业经营；第四，对农业税收结构进行灵活调整，根据不同农地的经营情况有目的地分别实行重税、轻税和免税等差别税率措施，扶植有经营活力的农户。

（四）对在农业经营中应用新科技的经营者给予补贴。在农地规模化经营中，要不断采用新科学技术，这样才能降低生产成本，不断提高产出效率。只要不断采用新科技手段，其经营必然向规模化发展。由于采用新的科学技术要付出较高的费用，经营者的生产成本必然会有所提高。所以，为提高经营者采用新科技的积极性，要给予他们重奖或者补贴，以减轻他们的负担，使他们更愿意采用新技术，在客观上也可以促进新科技在农业生产领域中的推广。

此外，为了提高失地农民的就业能力，要大力发展农民的再就业培训，为流转土地承包经营权后失地的农民提供技术培训以提高其就业能力。同时，还要逐步建立起配套的资产评估制度、交易公证服务制度、土地流转监督制度、土地流转的法律指导和咨询服务制度等等，以促进农地健康流转。

［1］邓大才.农地流转市场何以形成［J］.中国农村观察，2009.3.

［2］李冰.农村土地改革之我见［J］.中国经济问题，2009.5.

［3］唐茂华.充分认识农地规模经营的长期性和渐进性［J］.中国党政干部论坛，2009.7.

［4］陈纪平.农场的性质、规模与效率［J］.重庆工商大学学报，2009.3.