农村“两型社会”建设中生态治理模式分析——以湖北黄冈为例

鲍宏礼

(黄冈师范学院商学院，湖北 黄冈438000)

黄冈是一个农业大市，农村人口占绝大多数，2009年开始，黄冈市根据武汉城市圈“两型”社会综合配套改革试验总体方案，形成了黄冈市“两型社会”建设“13521”实施体系，即一个实施方案、三年行动计划、五个专项规划(空间、产业、综合交通、社会事业、生态环境)、两个区域规划(沿江经济带、大别山旅游产业带)、一个重点项目清单。近几年在“两型社会”建设过程中，黄冈农村经济社会长足发展，蚕茧、板栗、茯苓、花生、油菜、淡水珍珠等农产品产量居湖北之冠，农村企业及经济合作组织发展迅速，黄冈已建成了全国重要的优质粮油基地。然而，黄冈农村经济发展的同时，“资源节约与环境友好”两型社会建设的任务依然非常艰巨。为此，黄冈市政府制定了“十二五”“两型社会”建设中生态治理和保护的基本原则目标，即“坚持预防为主、保护优先的原则，以削减总量、改善质量、防范风险为目标，以节能减排和生态环保工程建设为抓手，努力实现工业污染全防全控和重点领域有效治理，着力打造生态黄冈，到2015年，主要污染物排放得到有效控制，重点流域治理取得初步成效，长江生态环保示范带基本形成，城乡生态环境质量得到有效改善”。农村作为一个特殊的经济体，其“两型社会”建设具有与大城市不同的特点，因此，探讨黄冈农村“两型社会”建设中的生态治理模式问题对于落实黄冈“十二五”规划具有非常重要的意义。

关于农村“两型社会”建设中的生态治理模式问题，至今还没有统一的定义。一般认为，农村“两型社会”建设中的生态治理模式也与其他治理模式一样，包括治理主体、治理客体、治理结构、治理机制等内容，是内部治理与外部治理的融合，治理方法、治理过程、治理目标与治理结果统一。治理的主体是指组织由谁治理、谁参与治理的问题。治理的客体是指治理需要解决的问题。治理结构和治理机制都包括内部和外部两个方面。内部治理结构主要是界定管理者与出资者、内部人(管理层和控制性出资者)与外部人的关系，而内部治理机制则包含出资者权力与维护、董事会(理事会)的作用、责任与构成、高管激励等内容。外部治理则由法律和政治途径、产品和要素市场竞争、公司控制市场、声誉市场等组成。[1]

农村“两型社会”建设中的生态治理不应该单纯是环境治理问题，而主要应该属于社会公共事务治理的范畴。社会公共事务治理有两种类型:一是以政府为本位、民众和非政府公共组织依附于政府的政府治理模式，即政府管理的集权化模式、民主化模式、社会化模式;二是以社会为本位，政府、民众与非政府公共组织平等合作的社会治理模式，即社会治理的自主化模式、多中心模式。[2]从理论上讲，这两种模式都可以适用于农村“两型社会”建设中的生态治理。

一、黄冈农村生态治理主要模式

(一)理论依据 基于我国农村管理的实际情况以及农村资源节约与环境友好型社会建设利益主体关系，元治理理论与利益相关者理论是我们探讨农村生态治理模式的重要理论依据。

元治理理论致力于政府角色的重新界定，强调在治理背景下，政府应该实现从由全能政府向有限政府、有效政府的转变，政府角色不在于“划桨”，而在于“掌舵”。但是，治理理论并不完全排斥政府作用的发挥，相反，治理理论还提出了“元治理”的理念，意义在于政府虽然不再是单一的治理主体，不再拥有绝对的最高权威，但是仍然要在治理结构中发挥重要的作用，还要负责规范和协调其他社会组织的行为相互关系。强调政府治理责任的前提在于政府自身角色的转变，即扮演“元治理角色”。政府虽已不是权力的全部垄断者，也不掌握着全部的权威，但是它作为社会系统中具有较强资源调配能力和利益整合能力的组织，依然拥有相对庞大的信息资源，它是作为一个剔除了善恶判断的中立角色的“在场”，它可以为多元体的发展提供基础性支持和服务，甚至在多元主体发生利益冲突时，以一个不可或缺的公平角色“出场”。[3]

利益相关者理论首先是1932年哈佛法学院杜德提出的关于公司治理思想。1960年代，西方学者才真正给出利益相关者的定义。1963年，斯坦福研究所进一步将“利益相关者”这一术语定义为“利益相关者是那些失去其支持，企业就无法生存的个人或团体。”1980年代以后，利益相关者理论影响迅速扩大。弗里曼在其著作《战略管理:一种利益相关者的方法》一书中，对利益相关者进行了较为系统的探讨。弗里曼认为，“利益相关者是能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体群体”。考察利益相关者理论有两个概念非常重要，即“利益相关者影响”、“利益相关者参与”。这两个概念体现了人们在面对利益相关者问题时在策略上的“内化”过程和认识上的深化过程。[4]

(二)可行模式 从以上理论分析及目前黄冈农村社会经济发展的实践来看，“政府主导——利益相关者参与治理”模式(简称“二元模式”)是黄冈农村生态治理的最佳选择，有利于推动生态效益、经济效益和社会效益的有机统一。

所谓“政府主导——利益相关者参与治理”模式，是指在农村的生态环境治理中，保持黄冈各级政府及其相关行政部门的主导地位，充分关注利益相关者的利益需求，以利益相关者的利益冲突和利益协调为治理动因，调动利益相关者参与的积极性，并且在治理过程中广泛吸收利益相关者参与治理决策、实施、监管等环节的治理模式。目的在于通过利益协调和利益平衡，消除治理主体间的利益冲突，减少生态环境治理中的内耗，实现生态环境的良好治理。这一模式是基于政府管制型治理模式的失效以及公共治理的现实困难基础上，结合黄冈农村实际，引入利益相关者理论模型构建而成的。黄冈农村生态治理采用“二元模式”具有以下几个方面的特征:

其一，农村经济中的中小企业、农户及其他经济实体较分散，农村环境的好坏与他们的经济生活尽管具有直接性的关系，但是与城市中的大企业与居民的关系相比，其关心的程度显然没有城市居民和单位的关心程度高。“二元模式”打破管制型治理模式下的一元主体治理局面，将农村多元利益相关者引入治理机制，共同参与生态环境的治理，实现了一元向多元的转变;与此同时，“二元模式”保留了政府的主导地位，鉴于政府在生态环境治理中的重要作用，政府仍然发挥元治理的作用，在治理过程中具备较高的地位和整体协调能力，但不再是唯一的治理主体。

其二，黄冈农村的这一治理模式只是要求利益相关者参与而非合作治理。由于生态环境治理中的农村利益相关者行动能力不足，决定其只能参与而非合作治理，利益相关者还很难作为独立主体与政府平等合作进行生态环境保护与治理;也没有城市中利益主体的影响力和参与力。

第三，农村的行政划分与经济区域的划分较细，区域面积又较大，只有发挥各级政府(包括村组)的协调机制作用，才能够有效执行生态治理总体战略。可以说，利益协调是这一模式运行的基础。“二元模式”建立的理论基础就是对于生态环境治理中利益相关者的利益诉求与利益冲突充分认知的基础上，通过利益协调、利益满足等机制，使利益相关者凝结起来，共同参与治理。

第四，“二元模式”强调了在整个环境治理系统中，社会、经济、生态环境子系统相互协调、相互发展、优化配置的状态，符合经济欠发达的农村地区在发展经济的同时又保护生态的生态经济系统模型。这一模型的表达式如下:

目标函数:(OPTZ=F(X，Y，Z)约束条件:X≥Xmin，Y≥Ymin，Z≥Zmin其中:

z——区域经济的发展状态;

X——社会子系统发展变量;

Y——经济子系统发展变量;

Z——生态环境子系统发展变量;

Xmin，Ymin，ZminX分别为各子系统的边界条件。

该模型是一个区域生态经济系统考量的目标模型，也就是在各子系统自身的承受能力条件下，评价系统中社会、经济、生态环境子系统相互协调、相互发展、优化配置的状态。“作为生态经济系统既要有生态特征，又要有经济特征。生态经济系统的特征是对生态经济系统系统状况的描述，其关键是对于生态经济矛盾的分析。”一定区域内的生态经济系统是由区域经济的发展状态、社会子系统发展变量、经济子系统发展变量、生态环境子系统发展变量等要素组成。“二元模式”在一定的程度上实现了农村区域内生态经济系统的目标函数，达到了系统中社会、经济、生态环境子系统相互协调、相互发展、优化配置的状态。

当然，“二元模式”中的政府主导，有其合理的边界，并不意味政府垄断所有权力进行管理，而在于保持政府在重大决策中的主导地位和统筹全局的能力，此时的政府更大程度地致力于制度供给、资金筹集、生态补偿、利益冲突协调等方面的统筹和协调。“二元模式”中的利益相关者，改变了在管制型治理模式下的被动参与局面，增加了其在治理决策、实施、监管中的位置和影响权重。利益相关者的广泛参与主要体现在治理过程中的相互监督、对于生态环境状况的适时监控、提出治理的相关建议和要求等方面。

(三)利益相关者范围 探讨黄冈农村“二元模式”，重要的一个方面就是要准确识别农村生态治理中的利益相关者范围。识别利益相关者，对于生态环境有效治理和实现人与自然的持续、和谐发展具有重要的意义。依据农村的实际情况及其生态功能区的划分，其生态治理的利益相关者主要有以下几类:

第一是区各级政府及相关政府行政部门。他们是生态功能区治理的实施者、组织者，他们依据政府的总体规划和目标，结合所处生态功能区的生态自然状况，兼顾生态功能区内的经济社会发展，对生态功能区进行治理。他们拥有所辖区域内生态保护和治理的决策和执行权。

第二是农村区域社会公众。他们与生态功能区治理休戚相关，生态功能区治理效果直接影响区域内公众的生活质量。区域内公众参与是生态功能区治理的社会基础和群众基础，生态功能治理依赖区域内社会大众的积极参与和支持。

第三是区域内相关产业部门(包括农户)。人们早就意识到，随着经济的发展，企业除了要承担经济发展责任外，还必须承担环境责任。生态功能区为相关产业部门和农户提供生产资料和生态服务功能，但是它们的发展程度和生产方式却间接影响着生态功能区的生态功能维护与治理。

第四是与生态功能区治理相关的非政府组织。主要包括各级环境评价组织、行业协会、环境保护组织等，它们从专业角度和公众角度影响着生态功能区治理的整个过程。

第五是生态受益或生态受损区的公众或组织。由于生态系统服务功能具有空间转移效应，因此，良好的或持续恶化的生态功能区的治理结果，也会使区域外的组织或个人受益或受损，这些区域外的因素也是利益相关者。生态功能区受益或受损区的公众或组织，由于本身并不处于生态功能区的自然或行政区域范围内，对于生态功能区治理的关注和投入程度都比较低，就成为潜在的利益相关者。

二、结论

“二元模式”应该是黄冈农村“两型社会”建设中生态治理的最佳模式，但要有效地实施这一模式必须做到:

第一，探索培育利益相关者参与生态治理的价值体系。每个利益相关者参与治理的动机、目标各不相同，在生态治理中各个利益群体的利益要求也有差异，如果缺少必要的价值整合，分散的各自为政的利益相关者的利益诉求会使利益相关者冲突加剧。要解决生态治理主要利益相关者之间的利益冲突与矛盾，应该深化生态文明的可持续发展的价值理念。

公共治理的最高目标就在于公共利益的最大化，这就需要人们在观念上的深度认同，才可能实现行动上的步调一致，因此，新的治理模式的有效运行离不开公益精神的支撑。构建起支撑生态治理的价值体系，有助于为生态治理提供方向和信念支持，在生态环境治理中，融入生态文明的社会精神和民族价值，在生态保护过程中形成中华民族的生态美德和生态道义责任体系。用良好的生态美德来支撑生态环境治理，为生态保护注入自觉的心灵动力，为广泛的社会参与奠定精神基础。在社会生活中，加大各种形式的生态文明理念宣传与教育，采用多种多样的激励措施，增进和放大生态责任意识。用生态文明的价值理念指引生态治理的实际行动，用生态责任和生态使命凝聚中国精神，为“二元模式”的实施奠定信念基础。

第二，探索利益相关者参与生态治理的效果评价体系。效能是对治理结果的评价与检验，无论采取何种生态治理模式，追求效能都是治理模式选择和变革的依据。“二元模式”作为一种理论预设，是否切合黄冈的生态治理实际，能否在实践的层面予以实现，还有待于进步检验。这里主要从生态治理效果和利益相关者满意度两个维度来评价新型治理模式的绩效。

生态治理效果评价就是指在政府治理绩效考评中，增加绿色GDP的考量。在这种意义上，用较为科学的生态治理绿色核算制度，设计出一套生态治理绩效评估指标体系，成为建立中国生态治理绩效评价的核心。政府生态治理绩效管理的重要意义要求必须落实和执行绿色政府绩效考核体系。在提拔任用干部的考核与考察中，上级主管部门应当将生态环境保护和管理的指标纳入干部考核，引导各级政府管理人员改变思想，树立重视环境保护与生态文明、重视人类长远利益与强调人与自然和谐发展的绿色政绩观。

利益相关者满意度评价是在“二元模式”下，对于利益相关者利益冲突和利益矛盾的充分关注和解析。这种评价是对于利益相关者的利益实现程度和满意程度的重视，是利益相关者公共治理模式有效益的重要保障。从平衡利益角度，以利益为纽带吸引参与治理，在绩效评价中以利益相关者满意度作为重要参数，一方面，有利于利益相关者的实现;另一方面，有利于对政府进行实质上的监督。关于利益相关者满意度的指标设计，可以从生态满意度、政府治理满意度、参与治理的深度和广度的满意度等方面来考虑。

第三，完善利益相关者参与治理的政策法律体系。首先要加强利益相关者参与治理的立法建设。推进利益相关者参与生态治理的相关法律法规的建设势在必行。参照发达国家治理的成功范例，完善的法律体系是保障多元主体参与治理的重要举措，也是治理成功的根本保障。目前已有的关于生态环境污染、生态资源破坏等行为的法律追究还仅限于对生态环境现状的法律补偿，从生态系统服务功能损耗角度的长期的关注，在某种意义上减轻了对生态破坏行为的法律量刑，从而助长了破坏分子的嚣张行为。基于此，对于生态系统服务功能产生严重影响的人为破坏性行为需要绳之以法，关于生态功能区治理的相关法律条文亟须出台。“二元模式”，对于利益冲突的协调是基于法治理性。

要完善利益相关者参与治理的权责体系。明确政府和民间组织各自的权限范围，保证其在各自的领域拥有主导权。要加强政府与民间组织的权力划分的制度规范，即通过法律手段来协调政府与民间组织的关系，以法律的形式制定政府与民间组织的权限范围并使之受到法律的保护。明确的制度规范降低了非确定性的负面影响，使政府和民间组织都有了清楚的权责边界，使权力的行使和责任的承担都走上规范化、制度化的轨道，从而改善行政环境，为双方的合作提供稳定的制度环境。

要完善生态治理的政策体系。生态治理涉及多元公共利益，离开了稳定健全的政策系统就谈不上治理的有效性，缺少了治理的政策依据，会使治理变成一盘散沙。完善生态治理的相关政策体系，让生态治理有依据，用政策形成长效治理的机制，依据政策规章推进生态治理才更符合现实需求。依据可持续发展原则，建立以生态环境保护为宗旨的长效管理制度。生态环境的保护与治理不是一朝一夕就能见效的，黄冈应该改变以往生态治理中运动型治理模式，坚持以建设“两型社会”为主题，通过政策体系的完善，形成生态治理长期有效的治理机制。不断地完善生态治理的财政政策和生态补偿政策体系，对减少利益相关者利益冲突至关重要。

[1]洪富艳，生态治理与中国生态治理模式创新[M].北京:中国致公出版社，2011.

[2]麻宝斌，中国社会转型时期的群体性政治参与[M].北京:中国社会科学出版社，2009.

[3]高小平，政府生态管理[M].北京:中国社会科学出版社，2007.

[4]Freeman R E.Strategic Management:A stakeholder Approach[M].25.Boston:Pitman，2007.