中国农村土地产权制度改革方案探究

欧阳亦梵，李 陈

(浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310058)

一、土地产权制度存在的问题

近年来农村土地产权纷争不断，要求进行农村土地产权制度改革的呼声也越来越高。进行改革，首先要探究现有制度存在的问题。本文通过梳理文献，主要土地产权制度的问题表现在:

1.农村土地所有权主体不清晰

1998年颁布的《土地管理法》中规定，农民集体所有的土地依法属于村民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。首先，“农民集体”是没有明确主体边界的概念，农民本身不能真正行使土地权利;其次，现实中许多农村经济组织已经名存实亡，土地权利处于无人行使的状态，村民委员会或乡镇政府常常以集体的名义来支配土地。因此，农村土地所有权虽然在法律上明确界定，但在实践中缺少可执行力。

2.农村土地使用权不完整

首先，《土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让转让或者出租用于非农建设”，并且农村集体土地使用权不能流转到土地市场交易，农村集体土地使用权受到严格限制;其次，《土地管理法》第二条第四款规定“国家为了公共利益需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，这表明国家可以凭借公权力以低于市场的价格获得集体土地的使用权，从而获得差价，使得各级政府都热衷于“圈地”。同时，“公共利益”的界定也是令人质疑的;最后，集体土地必须经过政府征收或收购之后才能转让或出让，这实际上是国家垄断了农地市场，集体土地所有者对土地实际上没有充分的处分权。

3.土地承包经营权不完整

从表面上看，集体土地所有权属于集体，土地承包经营权属于农户，但是《农村土地承包法》第15条规定“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡 (镇)人民政府批准”，即土地承包经营权要流转需发包方同意，承包期内调整承包地也受到限制，因此土地流转中，农民无发言权，主要由集体经济组织操作。农村土地承包经营权的行使常常受到村、镇政府的干预，农户不具备完整的土地承包经营权。

总体来说，因权利主体的不明确和权力的不完整，农民的利益常常受到损害。因此，我国的集体土地制度是一种受严格管制和限制性的制度，并且具有不稳定性，农民土地收益权无法得到保障，许多问题的根结就出在这里。

二、农村土地产权制度改革方案的可行性论证

关于中国农地制度改革，主要有以下这几种方案:

1.土地私有化

现在的农村土地流转仍然处于主体不明、缺乏保障、受到限制的状态，农民对土地缺乏安全感，有人提出将集体土地私有化可以解决现有的问题。

首先，土地私有化就可以解决产权不明晰的问题，保障农民土地权益的实现。其次，杨小凯认为，现在土地问题根结是农民的土地不属于农民。土地私有化以后，一是农民可以进行长期的投入;二是政府也可以收到可观的财产税和交易税，同时对土地的管理也容易进入法制化轨道。[1]另外，私有化可以减少村干部特权引起贫富分化。土地私有化后农民成为自由民，不但可以收到更多租金，而且可以抵押土地贷款进行其他的投资，提高中国整体投资能力。[2]最后，土地私有化还可以促进资源有效配置，减少土地浪费，促进城市的健康发展。

基于土地私有化的种种益处，土地改革朝向私有化发展，使土地产权越来越明晰是必然趋势，但是现阶段的土地改革实行完全的土地私有制是不可行的。原因除了与国家性质不符，最主要的是土地具有不可或缺的社会保障功能。现在，农民群体仍需要土地作为维持生存的手段和养老失业保障。假设土地完全私有化，在农民都是理性经济人的条件下，市场上的土地价格大于土地产值利润时，农民就会选择出让土地，产生大量失地农民。这些失地农民的就业竞争力较低，甚至存生存危机，会引发新的社会问题。因此私有产权产生的表面上的经济激励实际上很有可能产生社会动荡和经济危机发生。土地完全私有化带来的社会收益将会淹没在矛盾增加带来的高昂的交易成本中。[3]

因此，完全的土地私有制是不符合中国现阶段的实际情况的，对于现在的土地制度存在的矛盾，应通过其他途径解决。

2.土地国有化

首先，土地国有化是路径困难的。因为无论是有偿购买还是无偿剥夺都是不可行的。另外，国家如何有效地管理分散的土地也是一个问题。最后，土地一旦都完全属于国家所有而不属于农民，虽然明晰了产权，但是仍然没有改变国家严格管制土地流转局面。因此完全的土地国有化和完全的土地私有化都是行不通的，最好的路径仍是坚持现有的集体土地所有制。

3.永久使用权

永久使用权既可以满足市场对于集体土地流转的需要又能够维护农民利益以及社会稳定。永久使用权是指保持现有基本土地产权制度不变，无限延长土地经营权。具体的方案为集体土地中，除了用于公共利益的土地外，承包的耕地和宅基地的使用权永久归农户所有。这种永久使用权近似于所有权，即农民可以将土地的长期使用权进行转让、出租、抵押、入股等。自然人和法人推出土地使用权时，可以将剩下的使用权年限不交给政府部门而是直接在土地市场上交易。[4]

永久使用权可以打破国家对于土地市场的垄断，稳定土地价格，也使农民的土地权利得到保障;同时恒定产权关系，激励农民对土地进行长久稳定的开发[5];土地作为集体或者国家的，可以通过划定部分涉及到国家利益的农用土地不得转为非农用地来保障基本耕地，防止粮食安全问题的恶化。

4.国家永佃制

所谓的“国家永佃制”也是近似于永久使用权这种方案，但国有永佃制是将集体土地所有权都收归国家所有，使国家和农民之间保持永久性的租赁关系。这种方案也存在将集体土地收归国有的改革成本高的问题，期间必定会产生诸多质疑和反对。

5.股份制

要构建真正意义上的集体经济组织，防止村委会和村党支部对集体土地进行经营管理，股份制是有效地解决方法。吴克宁等提出，改现有的村民小组为股份制的公司形式。由全体股东投票选出法人代表和管理者对集体土地所有权代表者进行经营管理，集体土地所有制仍采取按份共有的制度，集体成员所拥有的股份不能转让，可以凭此获得所有权收益。[6]这样就保障了土地所承担的社会保障功能，集体中的农民都可凭股权获得集体土地带来的收益，拥有一份稳定的收益，更好地实现了农民的收益权。

股份制虽然有诸多好处，但是股份制中土地由集体经济组织经营管理，使农民脱离了土地，农民个体不能够自行行使土地使用权，对土地没有自主的转让权。

6.股份制与永久使用权相结合的观点

笔者认为最好的方案是仍将土地还给农民。可以将无限期延长土地使用权的方案与股份制方案相结合。将集体土地分为两部分，第一部分集体土地留在集体内，实行股份制，由集体经济组织经营运作，收入归集体所有按股份分给农民;第二部分土地分给农民，使其拥有永久使用权，可以自行处理。在第二部分土地中，按人均基本生活需要规定一部分耕地不得出让或者转成非农用地。这样既促进了土地的流转，打破了政府对土地市场的垄断，同时农民能够获得集体中的股份所带来的保障性收益，最大的减少失地带来农民的不稳定影响，保证社会稳定，很好地解决了现有土地制度存在的问题。

这种方案结合了以上几种方案的优点，将公共利益用地和非公共利益用地区分开来。涉及公共利益的土地交由集体管理，进行集中统一管理，减少了与每个农民进行协商的交易成本;对于部分非涉及公共利益的土地交由农民，进行市场配置，发挥其财产性功能。

总 结

总结各个观点与方案，改革是向私有化方向发展的，逐渐把集体土地的权利由国家部分还给集体，并且加强农民的权利，改革的方向基本是适应社会要求的。从当前中国社会经济发展来看，目前比较可行的是以混合制为主要特征的产权制度。

农村土地问题的焦点实际是在农民土地权益的保障上，而不同方案所表现出的共性都是要明晰产权，夯实农民土地权益，彻底物权化，打破政府垄断。因此不管是推行公有制还是私有制，土地改革的方向应该是增加农民土地使用权的实质性内容和限制公有权对农民受益权的侵害。

江庆勇等提出“中国农村土地改革，实际上是朝着将所有权的实质性内容转移到使用权之中这个方向前进”。[7]因此，对于名义上的所有权归属的争论过多也是无益的，因为争论多方的共同点都是让农民得到实质性的权利，是一种公有制下的实质性的私有化。只有在保障了农民土地的权益，防止公权侵害私权，农村土地产权改革才是有意义的。

[1]杨小凯，江濡山.中国改革面临的深层问题[J].战略与管理，2005(5):1-5.

[2]北京天则经济研究所，中国土地问题课题研究所.城市化背景下土地产权的保护和实施 [J].管理世界，2002(12):31-47.

[3]杨成林，何自力.土地职能和土地产权制度选择[J].经济理论与经济管理，2011(10):22-30.

[4]周天勇，张弥.中国土地制度的进一步改革和修法[J].财贸经济，2011(12):5-11.

[5]刘学侠.土地股份制:中国农村土地制度改革方向[J].农业经济问题，2007(7):22-26.

[6]李国娟，沈晓梅.国家永佃制:我国农村土地产权制度改革的方向[J].燕山大学学报∶哲学社会科学版，2011，12(2):87-90.

[7]江庆勇，赵新奎，杨洪青.中国农村土地产权改革分析[J].中国农学通报，2011，27(32):138-142.