政治学视角下的顶层设计：理论回顾与前瞻

2013-08-15孙世鳌

陕西行政学院学报 2013年1期

孙世鳌

（北京大学政府管理学院，北京100871）

2010年10月，党的十七届五中全会关于“十二五”规划建议在强调全面推进各个领域的改革时，提出了要“更加重视改革顶层设计和总体规划”的理念。随后的中央经济工作会议进一步强调要“加强改革设计”。同时，学术界围绕“顶层设计”的内涵与外延、必要性与可能性、实施战略等问题也展开讨论，涌现出大量研究成果。①2012年10月25日，笔者以主题词“顶层设计”加全文词“改革”、“政治”为限定条件，对中国知网的学术期刊、博士学位论文、硕士学位论文、重要会议论文四大网络数据库进行搜索，发现共有1194篇文章。其中，撰文超过三篇的有吴敬琏、高尚全、夏斌、胡颖廉、邓伟志、秦德君、王忠明、陈宪、汪玉凯、迟福林。梳理和总结既有研究，②关于“顶层设计”的研究综述，此前已有，详见张璐琴，孙长学.改革顶层设计研究综述及思考[J].中国经贸导刊，2011(21)。笔者决定重新梳理这一论题的研究成果，起因是新发表的论文，不论是数量，还是质量都有较大的变化。第一，新发表论文数量的激增。从该文发表后的2011年11月至今，又有620篇相关论文发表，占据所有论文数量的52%。第二，相关研究的深入。在过去一年里，许多学界名家纷纷刊登对“顶层设计”的思考和看法，大大提升了这一课题的研究水平。并由此继续探索，是深化这一课题研究的必由之路。

一、政治学视角下顶层设计的理论回顾

2011年以来，关于顶层设计的研究，可谓呈“井喷式”增长。不论是论文的数量，还是研究的质量，都较此前有了极大的改变。参与讨论的学者，既有来自政治学和公共行政学的，也有社会学界和经济学界的，研究论题由此出现较大幅度的扩展和深化。梳理起来，研究论域可以划为三个板块，分别是顶层设计的内涵与外延、必要性与可能性、实施战略。

（一）内涵与外延

顶层设计（Top-Down Design）是源于自然科学或大型工程技术领域的一种设计理念。这一理念在社会科学领域的应用，就是主张自上而下地设计总目标、分目标、子目标，让改革具有系统性，能协同推进。中国学术界围绕“顶层设计”的研究和讨论，则是从“顶层设计”的主客体、改革的议题、改革的方向三个维度展开的。

1.在王长江看来，“顶层设计”有两层含义

（1）改革主体的“顶层设计”。既然改革是全国性的，那么改革主体就应该不是此前的基层政府、地方政府或是某个部门，而是中央一级，是党和国家的最高层。

（2）改革客体的“顶层设计”。改革是一个系统工程，需要全面统筹，系统规划。王长江主张统筹改革的过去、现在和将来，强调衔接性。他认为，顶层设计就是要“把已经进行或将要进行的改革、创新，与社会主义市场经济、社会主义民主政治、中国特色社会主义文化建设、社会建设等基本方向、基本目标、基本价值进行更具操作性的连接”。[1]陈家刚强调改革的整体性，认为顶层设计需要更加重视“总体规划，明确改革优先顺序和重点任务，对改革的目标、路径、阶段、条件、困难和前景等有清醒的认识和总体规划与设计”。[2]

2.关于顶层设计的改革议题，学术界具有明显倾向

（1）现实问题导向型，偏重经济体制的改革议题。庞元正认为，破解改革困局的关键是“在富裕群体和各种特殊利益群体中化解缩小贫富差距的阻力，挖掘和调动起缩小贫富差距的动力”，所以改革的议题是“正确处理劳动、资本、权力三者的关系”。[3]夏斌侧重单一领域多个议题的同时推进，主张改革的议题应该是“关于土地制度、经济结构、财税体制、城镇化、资源价格、金融体制、创新机制、国有经济布局和结构调整等重大问题”。[4]刘鹤则强调统筹多领域多个议题的改革，从“完善基本经济制度、转变政府职能、深化财税改革、深化金融改革、健全市场体系、加快要素价格改革以及加快社会领域改革等几方面”着手，同时还要推进政治体制改革。[5]惠天主张调整地方财政和中央财政、竞争性行业和垄断性行业、劳资三大不均衡，实现经济利益分配格局的优化。[6]

（2）终极目标导向型，偏重政治体制的改革议题。许耀桐认为，通过顶层设计推动政治体制改革发展，改革的重点是调整权力结构，搞好民主选举，加强党的制度建设。[7]吴敬琏强调改革的总体规划，主张经济、政治、文化、社会等领域协同推进。他认为，经济改革可分为三大领域，私用品领域、公共领域和市场监管；政治改革则是法治、民主和宪政。[8]方雷则主张顶层设计的重点领域是意识形态的建构、国家结构的设计、政党权力的划分、社会组织的培育和个人道德的重建。[9]

（3）顶层设计的目标设定，学者们的主张也是各有偏重。郑永年认为改革的目标是构建自发的和谐秩序，“就像几千年来的传统社会，士农工商各个阶层都有自己的社会角色和责任，形成一个互动模式，和谐就实现了”。[10]袁峰提出，社会管理上的“强政府—弱社会”模式应当向“强政府—强社会”模式转变，并最终形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的共治模式。[11]吴敬琏则明确主张，改革的方向就是市场化、法治化和民主化。[8]

（二）必要性与可能性

顶层设计是系统规划、全面统筹整体性改革，意在超越以往“摸着石头过河”的“渐进式改革。”[12]这种改革战略的变化，引发学术界关于“顶层设计”必要性和可能性的争鸣。就必要性而言，存在两类观点，一派认为“顶层设计”有违改革的特性，实践难度很大，不宜倡导；另一派从中国改革的现实困境出发，认为“深水区”已经不能“摸着石头过河”，需要超越“渐进式改革”，推进顶层设计。在“顶层设计”可能性的论域，学者们探讨的是中国是否存在改革共识，如有，具体是哪些共识？

辛鸣认为，改革的实践特征与中国改革的特殊性，决定了中国改革不能轻言告别“摸着石头过河”。他论到：顶层设计不是搞“改革计划书”，用“计划”的思维搞改革是结不出“市场”果实的。[13]余仲华从顶层设计的三个假设条件入手，讨论顶层设计者是否拥有足够的信息、能力以及能否出于公心，进而得出寄希望于人治的顶层设计碍难实行。[14]马骏以美国进步时代的改革为例，认为这场变革虽然没有全国性领导，没有统一的改革方案，没有计划好的行动手段，却仍是一个全方位且系统性的社会、经济与政治改革，从根本上改变了美国的国家治理结构，进而改变了美国社会，相对成功地应对变迁带来的挑战。[15]

在许多学者主张继续坚持“渐进式改革”的同时，有不少研究成果则从当下的国情出发，阐述顶层设计的必要性。曾峻从经济社会环境入手，认为改革开放30多年来，经济制度和结构发生变化，社会异质性和流动性在加强，渐进改革已经难以为继。[16]郑永年从利益格局展开论述：80年代改革时，民众都是文革的受害者，改革是普惠的；但现在的改革，是利益主导，唯有顶层设计，才能摆脱既得利益的操纵。[10]吴敬琏从当下的改革困局着眼，认为现在已经进入深水区，各种深层次的矛盾纷纷显露，盘根错节地联系在一起。那些采取“强政府、大国企”模式发展经济的地方和部门，正在承担由此引发的严重后果。[8]王长江认为，如果只是局部改革，就会陷入被碎片化的境地，有损改革的效用和权威。[1]

顶层设计，不单要面对必要性与否的问题，还有解决可能性有无的争议，即就是“当下是否存在改革共识”。三十多年的改革开放，在发展经济的同时，也慢慢形成了不均衡的利益格局。迟福林认为，社会对改革的信心不足；社会对改革的评价不高；[17]孙立平则声称，中国改革的共识已经破裂，断裂化的社会已经难以就改革的对象和路径达成共识。[18]庞元正认为，中国已经出现利益多元化的格局，不同利益群体的利益取向和利益诉求不同，甚至相互排斥，极大地增加了达成改革共识的难度。[3]邓聿文则直接指出，导致改革共识破裂的力量来自两个方向。一方是“文革”时期受益而在改革中受损的，上世纪90年代中期之后在改革中受损的，以及在新时期改革中利益受损的，这几方面的人包括“极左”思潮群体、底层工人、农民和部分处境艰难的白领、大学毕业生，成为对改革产生最大不满的人群。另一方是在改革中崛起的“既得利益者”，它包括某些中央部委尤其是有很大管制权力的部门、地方政府、国有企业尤其是央企、大的民营企业、行业协会以及依附于这些集团之上的一部分知识和专业人士。[19]

就当下而言，中国社会尽管很难达成上世纪80年代那样的改革共识，但仍然存在若干基本共识。俞可平认为，多数人对改革有着这样共享的认识：改革取得了巨大成就，大家都是改革的受益者；改革不可逆转；改革的瓶颈已经位移，集中到了政治体制改革方面。竹立家明确指出，新的改革共识正在形成，其基本内容是“民主、民生、公正、和谐”。[18]

（三）实施战略

关于顶层设计的实施战略，学术界主要是从设立专门机构、鼓励基层创新，实现点面结合，引入社会参与四个方面展开讨论。有感上世纪80年代的体改委在推进改革的经验和教训，王长江主张发挥智库的作用或是成立专门的设计机构。这个机构不应赋予实权，也不是要拿出详尽无遗的方案，而是把握规律，明确方向，划定边界，为改革建“序”。[1]

顶层设计，虽是自上而下的改革路径，但依然需要基层的试点实践和探索。[2]吴敬琏指出，进行顶层设计，一定要倾听民众诉求，要从地方政府的主动探索中获得启发和经验，使顶层设计和基层创新更好地结合起来，协力推进改革。[8]曾峻认为，不单要处理好顶层改革与基层改革的关系，还要处理好改革的面与点的关系。[16]袁峰主张，若要实现点与面的结合，就应当抓住当前形势下影响中国经济社会稳定、可持续发展的重大核心问题，确定推动整体发展的改革突破点。[11]

杨雪冬指出，当下中国发生重大变化：社会的成长、壮大和开放，以及社会权利的觉醒。社会的复杂性要求顶层设计不能单一主体垄断，必须多元参与，开放互动。既要鼓励社会公众参与顶层设计的讨论，也要鼓励社会探索创新，还要不断提高社会的组织化水平。[20]包心鉴主张把改革的“顶层设计”与改革的“民意推动”有机结合起来。一方面，把改革的“顶层设计”与“底层参与”有机地结合起来；另一方面，把人民群众对改革的热切期盼和积极参与有机地结合起来。[21]石小敏明确提出，改革有赖于“官、产、学、媒”之间的互动。这是中国转型时期特殊的一个中坚阶层，能为改革提供源源不断的动力和智慧支持。[22]

二、政治学视角下顶层设计的目标、路径与焦点

学术界热议顶层设计，是从其内涵与外延、必要性与可能性、实施战略三大领域入眼。一千多篇著述，无疑深化了国人对顶层设计的认识，为改革方略的制定者和执行者构造了知识空间和理论语境，具有重要的学术价值和现实意义。笔者在梳理既有研究的同时，还想就若干问题补充自己的点滴思考，希冀能够对学术争鸣有所增益。

（一）改革目标：建立权力平衡机制

现有大多数著述对“顶层设计”的主客体、改革的议题、改革的方向等领域的研究，大致可以分为两种类型。第一类是主张大力推进经济体制改革的，多以经济学家为主，他们基于现实环境和具体国情的思考与判断，其改革建议也注重解决实际问题。第二类则强调积极稳妥推进政治体制改革，研究主体是政治学界和社会学界的专家学者，他们将国家与社会的良性互动作为顶层设计的终极目标。显然，两类改革建议的偏重不同，前者强调利益调整，希冀以此解决现实问题；后者偏重权力分配，借以实现政府善治。从长远计，作者建议顶层设计的重点从解决实际问题，转移到明晰政府权力的构成与边界，设计权力的分割与制衡，由此建立起解决社会经济矛盾和利益冲突的长效机制。因为时下的体制改革已经进入深水区，利益的重新分配固然紧要，权力框架的重新调整也很关键，甚至更为重要。将经济发展的失败者，社会稳定的失意者，政治参与的失语者纳入政治体系，让他们有机会通过制度化的途径表达诉求，达成所愿，可以减少制度外的抗争，维护政治稳定，实现社会的长治久安。[23]

如果改革的议题是调整权力的分配，设计权力的制衡关系，那么具体内容就应该是构建合理的党政关系、政企关系、中央与地方关系、国家与社会关系，明晰各个政治主体的权限和边界，以及相互关系，并使之制度化。鉴于现有研究的倾向，本文在此侧重谈谈将政党纳入顶层设计的必要性和可能性。第一，政党建设是否应该成为顶层设计的重要组成？在中国，党是社会主义事业的领导核心，也是政治改革过程的主导者。党不仅成为国家建设和社会改造的领导力量，而且成为国家建设和社会改造的组织基础。国家制度的建设与运行、国家事务的管理，都直接与党的组织、党的领导相连接，相适应；社会的改造与重构直接以党的组织力量和组织网络为资源，从而构建起以党的组织为网络的新的社会组织体系。[24]恰当地界定党在国家与社会关系中的地位和作用，[25][26]而不是抛开党，或是将党纳入国家的范畴来谋划改革，是顶层设计的要义所在。第二，政党该如何纳入顶层设计的框架？作为连接国家与社会的枢纽，政党既要凝聚民意，又要执掌政权。在中国语境下，构建合理的党政关系和党群关系，就是将政党纳入顶层设计的路径。

（二）改革路径：承接渐进改革遗产

中国的政治改革一直是以政治稳定作为基础的。保持政治稳定既是中国领导人选择改革方案、步骤和时机的重要考虑因素，也是中国领导人推动政治改革现实考虑的基础。[27]改革开放之初，由于缺乏历史经验，我国的政治改革是谨慎从事。改革是基于实践的原则，对具体问题提出解决方案，又在实践检验中不断调试既定政策，是“摸着石头过河”的渐进改革。现在，学术界热议“顶层设计”，则是基于这样的判断——“渐进改革”面对新的现实环境难以为继。许多学者认为，改革开放三十多年来，经济、社会环境发生深刻变化，尤其是既得利益集团的形成，改革共识的破裂，改革碎片化的困局，都要求对改革战略的改弦易张。

从渐进改革到顶层设计，就是从摸索中探进，到指导下推进。如果前者是源于有限理性的理论假设，那么后者偏重对理性设计的信赖。这两种改革思路尽管存在上述不同的主张，却有着同样的改革基础和目标——政治稳定。基于此，笔者拟另起炉灶，有别于现有著述侧重研究渐进改革和顶层设计的割裂性，着重阐发两者的连续性。具体说来，如果顶层设计势在必行，那么渐进改革可以为此提供哪些遗产？

1.渐进改革提供了顶层设计的可能性。相比上个世纪80年代的改革倡议，现在的顶层设计，有着两大优势。第一种优势是无形的，改革理性的增长。在三十年前，中国社会弥散着对本国政治实践的悲观，对西方政治理念的推崇，希冀全盘西化以得国富民强的思潮曾盛极一时。三十年来，得益于改革开放，中国经济不断发展，国家的综合实力蒸蒸日上。恰此时，美国尚未走出金融危机的阴影，欧洲又陷入债务危机的泥潭，日本可能迈入“失去的三十年”。在此情势下，中国人的民族自信心和自豪感显著增强。国人认知世界，评判自身就会较以往更为理性和成熟，对政治改革会更有耐心和信心。第二种优势是有形的，是改革资源的积累。改革三十多年，既壮大了经济实力，又积累了改革经验，还储备了人才资源，这些都是以邓小平为核心的那一代筚路褴褛的改革先辈们所没有的资源。不论是无形的优势，还是有形的资源，都是渐进改革三十年所积攒的，也是顶层设计能够在当下实行的资本。

2.渐进改革限制了顶层设计的路径。“摸着石头过河”是指在有限的已知条件下，对改革后果缺乏了解时，根据其现实目标所做出有限度的、稳妥的决策，并保持随时调整既定决策的余地。[12]①关于渐进改革得以进行的基本条件，徐湘林教授总结了五点：（1）政治改革必须能够解决所面临的社会政治危机。（2）政治改革必须能够维持和巩固执政者（党）的政治地位，为其增加政治资源和合法性。（3）政治改革必须能够基本上维持政治体制的相对稳定性和继承性。（4）现行政治体制必须有相对的自我调整的能力。（5）执政者（党）必须具有在实践中学习的能力，能够在改革中不断地吸取经验教训和新的知识，并能够认识和把握政治改革的结果。渐进政治改革可以被看成是一个不断进行的政策选择过程，这一过程的持续有赖政治稳定的存在和巩固。[27]这样的改革模式，在过去三十年里不断强化，使得后续的改革对此形成路径依赖，即新的改革必须承接渐进改革的遗产。第一，顶层设计的改革方略必须基于渐进改革所塑造的政治制度和行政体制，继承其精髓，扬弃其不足，而不是推倒重来；第二，顶层设计的解释和执行有赖于原有从事渐进改革的机构和人员，其“摸着石头过河”的思想文化和行为惯性在很长一段时期仍旧影响着顶层设计的实效。所以，完全抛开渐进改革谈顶层设计，是不够妥当的，也会使得政治改革有失稳健。

即使现实环境逼迫国家调整改革的方略，顶层设计也应该在批判渐进改革的同时，总结和梳理渐进改革的遗产。这不仅涉及到顶层设计的必要性问题，还关乎顶层设计的可能性与否。现有研究，多侧重梳理上个世纪80年代的哪些共识到现在已经消逝，而忽略现在有哪些共识是三十多年前未有的，却又对顶层设计意义重大。渐进改革所取得的成就，由此形成的文化自信，就是确保顶层设计能够成熟理性的重要依托。另外，顶层设计能否得以实行，能否继续维护政治稳定，都有赖于其是否正视渐进改革所铸造的路径依赖。

（三）改革重点：从分歧中凝聚共识

如果顶层设计的内涵是搭建起解决社会经济矛盾和利益冲突的长效机制，那么其实施战略就是党、国家与社会能够就权力的分配与制衡弥合分歧，达成共识。因为存在分歧，所以需要谈判；因为拥有共识，所以能够达成妥协；因为这些妥协，分歧得以弥合，共识才得以扩大和增进。因此，这一战略包涵承认分歧，发掘分歧背后的共识以及从分歧中凝聚和产生共识三个方面。

1.要承认分歧。分歧既有价值理念层面的，也有权力利益方面的。既然要正视权力争夺和利益冲突的分歧，就很难实现改革方案在道德层面的尽善尽美。当今中国，城乡、地域、贫富差距严重。如果忽视这些国情，一味地追求改革方案的尽善尽美，既不利于实际问题的解决，也无助于公平正义的实现。

2.要发掘分歧背后的共识。共识既有共享的记忆和理念，也有共同面对的挑战和相互依赖的利益。五千年连绵不绝的中华文明，落后挨打的近代历史，曲折前进的建国后三十年，深入发展的改革后三十年，就是全体国人的集体记忆；追求民族复兴，实现国富民强则是炎黄子孙团结奋进的力量源泉和共同夙愿；要改革，不折腾是社会普遍的共识；“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”就是改革发展的终极目标。要发掘共识，就是要梳理这些共享的历史记忆，明晰这些共同面对的问题，阐明这些相互依赖的利益。唯有此，才能深化改革，实现长治久安。

3.要寻求从分歧中凝聚和产生共识。强迫是不能凝聚共识，更不能产生共识。只有承认参与者的平等权利，并确保改革方案在讨论、制定和批准进程中的程序正义，才能让参与者在辩论、谈判和妥协的过程中弥合分歧，达成共识。在中国，政治理论和实践泾渭分明，学者与官员沟通与交流欠缺，由此容易导致政治改革方案或脱离实际而难以操作，或呈碎片化而相互冲突。另外，改革方案的设计虽然顾及到中国各个地域、行业以及城乡之间的差别，但参与者多是国家体制内的各类精英，社会力量却没有渠道进入，这容易出现独角戏的局面，结果是政策制定欠稳妥，政策执行难到位。然而，当下中国社会已经发生重大变化——不论是社会的成长、壮大和开放，还是社会权利的觉醒，那么顶层设计就不能是单一主体垄断，必须是多元参与，开放互动。[20]唯有此，才能修正缺乏平等协商、谈判妥协的政治传统，才能培育确保程序正义的制度设计和社会心理，避免以强权掩盖分歧，真正实现从分歧中凝聚共识。

三、简单结论

顶层设计这一概念的提出和相关研究的展开，既是对中国改革不断深化的结果，也是改革继续推进的动力。作为学者，在全面深入地研究政治改革的相关议题时，需以经验研究平衡价值评判，以梳理改革历史弥合现实论断的不足，以国外经验充实改革的知识谱系。首先，学术界关于政治改革的评述和建议，应少一些“应该如何”和“不应该如何”等规范伦理判断，多一些抛开价值偏好和基于客观事实的经验性研究。其次，改革开放三十多年来，以及建国后的三十年里，有许多可资借鉴的历史经验和教训。仔细梳理，认真总结党和政府在这六十多年的正反经验，可以指明未来的改革征程。最后，顶层设计在世界历史的长河里，不乏成功和失败的范例。在美国，以1787年宪法作为国家构建的蓝图，由此开启延绵至今的美国宪政体制，这里的经验就很值得我国借鉴。[23]面对不进则退的局面，中国改革应当承接既有成就，不断开拓创新，把建设有中国特色的社会主义事业继续全面推进。

（致谢：本文的写作源自浙江省委党校董明教授的指点和鼓励；本文的完稿得益于北京大学政府管理学院臧雷振、林雪霏、袁倩、刘凌旗诸位同门的修改建议，谨致谢忱。）

[1]王长江.加强顶层设计，为改革建“序”[J].南风窗，2011，（1）：9.

[2]陈家刚.政治体制改革需要“顶层设计”[N].学习时报，2012-04-30（05）.

[3]庞元正.凝聚改革共识激活改革动力[J].学术研究，2012，（3）：1-4.

[4]夏斌.深入研究和推进改革顶层设计[N].人民日报，2012-06-25（07）.

[5]刘鹤.关于改革的总体规划、顶层设计和重点内容[N].中国经济时报，2011-05-20（05）.

[6]惠天.我国当前“左”的思想发展现状、成因及对策[J].陕西行政学院学报，2012，（3）：70-75.

[7]许耀桐.顶层设计内涵解读与首要任务分析[J].人民论坛，2012，（17）：8-9.

[8]吴敬琏.期待新的改革共识[J].新经济导刊，2012，（7）：8-9.

[9]方雷.改革共识与顶层设计——做好顶层设计，需要处理哪些问题？[J].人民论坛，2012，（17）：10-11，240.

[10]马连鹏.改革尚未有共识警惕“城堡政治”——专访郑永年[N].中国经营报，2012-04-02（B16）.

[11]袁峰.后改革时代背景下的顶层设计[J].人民论坛，2012，（17）：12-13.