转型社会中防范公共权力异化问题思考

谭新雨

（云南师范大学 历史与行政学院，昆明 650500）

一、公共权力异化概述

当前我国正处于社会转型的新时期，在取得重大成就的同时，我们也客观地看到，由于新旧交替过程中机制的更新、思想观念的变化等诸多原因，政府部门中仍存在着许多问题亟待解决。其中，公共权力异化问题显得尤为突出。法国启蒙思想家孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方方能休止”。[1]184

公共权力，是指在社会公共管理的过程中，由政府官员或其相关部门掌握并行使的，用以处理社会公共事务、维护公共秩序并增进社会公共利益的权力。但是，当掌权者把由广大人民群众赋予的应当为全社会谋利益的公共权力变成了自己的特权，并为自己谋取私利时，就出现公共权力的异化问题。公共权力异化的一大表现就是权力的滥用，滋生腐败。公共权力之所以会出现异化，是由政府权力的公共性和其政策执行者的个体性之间的潜在矛盾所决定的。权力的公共性要求作为政策制定者和实施者的政府官员，通过制定相应的政策法规利用公共权力最大限度地合理分配社会资源，以满足全社会的需要。而在现实中，公共权力作为一种支配他人的力量是由社会中少数人控制和行使的，这就造成了公共权力本身具有了内在矛盾性：一方面与社会整体的利益和共同需要相联系，另一方面又与权力行使主体的个人利益相联系。因此，公共权力异化现象的出现不是哪一种制度、哪一个国家的专利品，而是当今世界每一个国家都不同程度存在着的社会问题。

二、转型社会中公共权力异化成因剖析

（一）传统思想和西化观念的侵蚀

我国确立的社会主义制度是新型的民主和专政的结合，它以社会主义公有制和劳动产品按劳分配为其基本特征，从根本上克服了政府公共权力异化产生的根源，为我们国家提供了从理论上彻底防止腐败的可能性。

但纵观我国历史,一方面，我国社会主义初级阶段的基本国情决定了我国两千多年的封建残余思想很难在短时间内从人民头脑中彻底肃清，封建社会的“官本位”思想对当代中国政府中的一些官员影响深远。“我国是一个封建社会历史很长的国家，封建主义和其他剥削阶级的影响将长期存在，总要通过各种形式表现出来”。[2]324因此，封建社会的官员利用公权贪赃枉法、徇私舞弊的腐朽观念依然影响着当代国民，对我国现阶段彻底根除腐败在思想上产生了消极的影响。另一方面，由于西方发达资本主义国家进行工业革命的时间要远远早于我国，我国是在改革开放以后开始大规模借鉴和吸收世界各国特别是发达资本主义国家的现代文明成果。在传播西方先进文明的同时，西方社会的拜金主义和个人主义等腐朽价值观念也随之传入我国，严重冲击了我国社会原有的集体主义价值取向，从而使一些意志不坚定的党员、干部淡化甚至丧失了为人民服务的坚定信念，以致在工作中利用公权徇私，进而导致严重的权力异化现象。

（二）权力缺乏相对独立性引发监督失衡

英国著名政治学家阿克顿曾经说过：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”在现代社会中，公共权力往往具有垄断性。失去制约的权力就会造成权力在某些方面的滥用，产生严重权力异化现象。社会主义国家的权力制约集中表现为权力监督。[3]我国当代的政治、经济和文化体制均处于转型时期，与西方发达资本主义国家相比，我国相关的法律体系还不健全，权力缺乏相对独立性，这制约着对权力的有效监督以确保权力运行有效，其中一个重要表现就是行政权力的膨胀。主要表现为：行政机关在我国的权力体系中比重过大，涉辖领域较为宽泛，然而作为行政机关权力授予者的人民代表大会的权力则较为单薄，无法通过法定的立法、监督等权力实现对行政机关的有效领导和监督；司法机关更是缺乏审判的独立性，在很大程度上依附于行政机关，沦为行政机关的附庸，难以独立行使司法权以加强对行政权的有效制衡和监督，导致对国家行政机关难以形成有效的制约；另外，政府内部的监督都是来自政府部门下设的相关监督机构，由于受同级政府部门的领导和制约，监督存在极大的局限性和不可行性；上下级的监督在部门贪腐官员，非但不能形成良好监督，反而行贿、受贿等腐败现象屡禁不止。这些法律体系中的缺失和机制中的缺陷使得一些政府官员在行政权力膨胀的背景下，利用现行法律和机制的漏洞，以权谋私。

（三）社会与政府二元结构错位

在法国著名启蒙思想家卢梭看来，国家主权是社会公意的具体表现，国家是自由的人民根据契约协议的产物，人民的公意表现为国家的最高权力，人民是国家权力的最终来源。因此，政府的一切权力都是人民授予的，这就是西方著名的“社会契约论”和“人民主权说”。在当代社会，自由和平等已经被各民主国家所肯定，因而在社会与政府二元结构中不是政府制约和决定社会，应该是社会制约和决定政府。

西方发达资本主义国家经过长时间的民主法治探索，不仅建立起了以舆论媒体监督为代表的较为完备的社会制约政府的制度，而且公民的参政意识相对较高，参政渠道也较为广泛，而我国情况则恰好相反。表现为：（1）公民长期受封建社会君主专制的影响，其参政意识薄弱，政治素养较低，政治参与能力不足，使得公民参与这一重要内容不能融于权力机制的有效运行的过程中。（2）国家缺乏相关的举措畅通公民的参政渠道，公民参政缺乏相关的法律保障和制度保障，造成了公民与政府的关系失衡。（3）政府所扮演的角色偶尔出现错位。在当今社会中，政府工作人员通常以社会的管理者和统治者的身份出现，而非服务者的身份，这些会激化公民和政府的矛盾，使得社会与政府二元结构愈发错位，这种失衡状况的出现不仅淡化了公众对政府公共权力的监督作用，更使得一些政府官员对公共权力肆无忌惮的滥用，导致权力异化现象不断升级。

（四）行政个体作为“理性的经济人”有自利性

行使权力的行政个体大多为“理性经济人”，具有自利性，追求自身利益的满足。公共权力是公共关系的产物，是代表广大人民利益的权力，而非满足自己一己私欲的权力。当行政个体源于“经济人假设”的自利性和公共权力的公共性、自律性等特性出现矛盾，掌握公共权力的行政个体就可能倾其所能，利用权力运行机制中的缺陷为自己牟取私利，酿成了公共权力异化的严重问题。

当代中国正处于社会大转型时期，在政治、经济、文化乃至权力运行机制中会暴露出一些真空，个别官员便充分利用新旧体制交替所出现的漏洞，谋取私利，于是会出现道德失范现象，①政府以行政权力为主要手段寻求其利益最大化实现机会的行为或过程。这不仅违背了政府官员的职业道德，还会带来严重的权力腐败问题，违背了为人民服务的宗旨。

三、规制公共权力，防范公共权力异化的建议和措施

（一）转型过程中从法制层面动态完善法制建设

要防止公共权力出现异化，最根本的是必须在社会转型的过程中根据出现的新情况、新问题，不断加强社会主义法制建设。“‘有法可依’就是要建立统一、完备、科学的法律体系和制度，即立法能够适应不断发展的经济、政治、文化和社会生活的需要，及时对各种社会关系进行规范”。[4]237在当今转型社会中为了继续保持我国社会的和谐稳定，巩固和完善中国共产党的执政地位，各级政府必须从实际出发，针对出现公共权力异化现象的多发环节和部门，不断完善法律体系。主要包括：（1）法律的完善方面。必须将转型社会中出现的新问题、新情况予以及时总结、更新，在适时（召开人大会等）情况下，通过规范的法律程序，在排除相关利益集团的干预下，及时有效地立法，更好地发挥法律的约束力。（2）法律的监督方面。在转型社会中，在行政权力膨胀的现状下，尤其要注意立法权力对行政权力的有效制衡，树立法律的权威，通过立法、权力再分配、利益均衡制约机制等相关举措，逐步完善立法的权限，真正实现权力机关立法的高度权威、监督的强劲有力。

（二）转型中从制度层面创新地实现权力的相互制衡

分权理论的集大成者孟德斯鸠指出：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。[5]184因此，在日常工作中我们要想防范权力异化现象就必须实现权力的完美制衡。

在实现权力制衡的过程中，首先，要确保人民代表大会监督作用的有效发挥。针对转型时期出现的特殊情况创新地完善监督机制，主要通过监督过程中的经常性、时效性、针对性。其次，司法机关要在转型社会中发挥出它们应有的效力。在行政权力膨胀的今天，不仅权力机关要做出创新性地权力分配①权力分配：是指权力在组织中的分布配置，是从组织结构角度对权力的分配。和调整，以适应社会新变化，司法机关还要作为维护社会公平与正义的最后一道防线。一方面，要严格按照法律的相关要求实现真正意义上的司法独立，在日常工作中不受任何其它国家行政机关、社会团体和个人的不良干预，并配合权力机关有效地监督制约行政机关，创新司法手段，按照转型时期出现的新问题新情况，更新司法理念，合理有效行使自由裁量权和法律解释权，②法律解释的必要性是由法律调整的特殊性及其运作的规律所决定的。增强这些权力对于规范行政权力的适用性。另一方面，我们要依据社会转型中出现的新情况、新问题，遵循文明执法、公正司法的要求，不断更新完善司法机关的机构设置和职能管理制度，从党和人民的根本利益出发维护社会的公平正义，防止出现权力腐败。目前，党的监督和政府内部监督存在瓶颈，主要是监督力量的薄弱和依附性。党的监督主要是纪委的监督，政府部门的监督主要是监察部门、审计部门的监督。从党的监督方面，要实现监督部门的独立性，目前，纪委仍是在同级党委书记的领导之下，③一般在地方上，纪委书记兼任同级党委副书记或党委常委，仍然受党委领导。实现纪委和同级党委的理性分离，纪委的工作不受到同级党委的制约。对于政府的监督，要赋予监察部门、审计部门更多的独立性和自主性，只有实现了权力的有效理性分离，加强监督部门的独立性，才能真正达到规制公共权力的目的。

（三）转型中从伦理层面实现行政个体职业操守的全面升华

一方面，公共权力异化现象的出现是由行使公共权力的个人所造成的；另一方面，规制公共权力异化的措施也是由相关工作人员来予以贯彻执行的。因而，公共权力行使者的职业素养和品性操守在相当大的程度上影响到了公共权力异化的程度。一些曾经在历史上有过辉煌成就的领导干部，最后走上了违法乱纪、权力腐败的道路，最重要的原因就是他们丧失了共产主义远大理想和建设社会主义的坚定信念。因此，我们要努力构建国家工作人员拒腐防变的精神动力机制，全面提高政府工作人员的职业素养和品性操守。

一个人只有拥有了崇高的理想、正确的人生观、价值观，才会在日常实践中形成强大的精神动力和智力支持。（1）要通过思想政治教育、精神层面引导、模范弘扬④例如前保山地委书记杨善洲同志的英雄事迹。等手段培养广大领导干部良好的职业道德意识、坚定为人民服务的信心，只有这样，他们才能自觉地勤奋工作、自觉奉献，真正做好人民的公仆。（2）加强优秀传统文化思想的熏陶。我国有以德治国的优良文化传统，儒家倡导仁、礼，主张王道，认为权力执行者的道德水平的高低是影响一个国家治理成败的重要因素。因此，在实际工作中我们不仅要加大反腐倡廉工作的宣传教育力度，还要努力提高广大领导干部的职业道德素养，促使各级国家工作人员在日常工作中由“官本位”思想向“民本位”思想转变，提高精神境界，锻炼好坚强的意志品质。

（四）转型中从权力运行层面注重政府职能的合理转变

2000 年时任总书记的江泽民同志在中央纪律检查委员会第五次全体会议上说过：“依靠体制创新抑制腐败现象，是我们在实践中取得的一条重要经验。好的体制，可以有效地预防和制止腐败现象的发生；反之，不好的体制，则会导致腐败现象的滋生和蔓延。要着重抓住那些容易产生腐败现象的环节来推进体制创新工作，特别要搞好人事、财政、分配等方面的体制改革”。[6]189对正处于转型社会中的中国来说，政府权力的不断扩大虽然在一定程度上有利于政府宏观引导经济的发展，但也相应地带来了权力寻租、滋生腐败的可能性。（1）为防止在我国由传统的计划经济向社会主义市场经济转变的过程中可能出现的权力异化现象，各级政府部门要进一步转变政府职能，加强政府的宏观干预，减少直接行政性命令和微观管理，由全能政府、大政府向小政府、有限政府①有限政府是指政府自身在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会的严格限制和有效制约。转变。（2）坚持公开、竞争和平等的原则，不断深化相关的改革和体制创新，建立起一个结构合理、程序严密和配置科学的社会主义权力运作机制，规范权力运作过程中各环节中的政府自身制约监督和腐败的抑制性，从体制上缩小公共权力腐败的可能性。（3）消除权力异化的环境条件。政府转变职能过程中，注意政务的透明度和政务公示的及时性，建设“阳光政府”，将公共权力的运行流程公开化、透明化，不给权力异化提供环境条件。②部分行政机关政务财政的公示存在作假嫌疑。

（五）转型中从文化层面营造廉政文化氛围

战国时期著名教育家荀子指出：“蓬生麻中，不扶则直；白沙在涅，与之俱黑”。[7]2如果公共权力异化现象在社会中呈现出普遍化和流行化趋势的话，就意味着这个社会中文化的发展严重偏离了正确的价值导向。所以，规制权力异化现象不仅是一场政治斗争，更是一场文化斗争。我们不仅要严加惩处违法乱纪行为，更要努力打造“廉洁光荣，腐败可耻”的文化氛围。

进入新世纪以后，随着我国改革开放的不断深入，传统腐朽思想以及个人主义、拜金主义、享乐主义等大量西方腐朽社会思潮不断冲击着我国公民心中原有的集体主义信念，这都对我们从根本上遏制公共权力异化现象的出现造成很大的负面影响。因此，我们在培养广大党员干部职业操守、道德品质的同时，更要营造积极向上的廉政文化氛围，以把握好正确的主流文化舆论导向，以促进社会主义先进廉文化思潮的产生和发展。

（六）转型中加强公民权利对公共权力的有效制约

洛克认为：“社会始终保留着一种最高权力，以保卫自己不受任何团体、即使是他们的立法者的攻击和谋算：有时候他们由于愚蠢或恶意是会对人民的权利和财产有所企图和进行这些企图的”。[8]92在政府和人民关系中，人民是政府的主人，国家机关及其工作人员只是受托者。因此，要防止政府公共权力异化就必须不断扩大公民合法的权利，以加强对政府公共权力的监督与制衡。扩大公民权利的措施主要有以下两个方面：

1.为了克服个体公民监督力量比较软弱的现象，就要不断地建立众多的社会团体组织，让民众直接影响政府公共权力的行使，真正让政府做到“利为民所谋”。单个人的力量是脆弱的、有限的，而靠社会团体的力量制约公共权力正是我国现阶段所欠缺的，这也是目前我国难以遏制公共权力异化现象的重要原因之一。我们要想在当代转型社会中有效制约公共权力，保证好公共权力的正常实施，就必须要积极地发展我国的公民社会，提高广大社会团体对政府的制约力量。

2.要充分发挥媒体对加强公民权力制约与监督的辅助作用，扩大新闻自主权。新闻媒体以其便捷性和迅速性在西方一些国家被称为独立于立法权、行政权和司法权之外的“第四权力”。其更有利于揭露政府相关的腐败问题，弥补公民由于自身局限性带来的视野不足，给予公民对于公共权力运行乃至缺失一个清晰的轮廓，引导公民形成强大的舆论压力，增强公民权力的时效性、针对性和影响力。促成公民权力的有效引导与整合，对行政权力的有效运行形成一股强大的合力来加以制约。

[1]〔法〕孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，2005.

[2]江泽民文选：第一卷[M].北京：人民出版社，2006.

[3]霍佳佳.公共权力异化内在成因的理论解析[J].学理论，2009，（17）.

[4]本书编写组.毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系概论[M].北京：高等教育出版社，2010.

[5]〔法〕孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，2005.

[6]江泽民文选：第三卷[M].北京：人民出版社，2006.

[7]安继民.荀子[M].郑州：中州古籍出版社，2006.

[8]〔英〕洛克.政府论（下篇）[M].叶启芳，瞿菊农，译.北京：商务印书馆，1997.