政府在环境纠纷处理中的角色回归与职能矫正

余 茜

（北京大学 政府管理学院，北京100871）

一、导言

改革开放以来，中国在经济社会各方面取得了巨大成就，但也造成了一系列生态环境问题。同时，随着民众生态环境意识的增强，环境问题日益成为公众普遍关注的热点，各类有关环境污染的投诉呈逐年上升的趋势，区域环境污染事件造成的污染纠纷逐渐增多，“12369”环保举报热线是环保部门直接面对人民群众的“绿色通道”。2002年至2010年，全国“12369”环保举报热线共受理群众投诉370万件，办结367万件，其中大气污染、水污染和噪声污染是群众投诉的热点。[1]可见，经济高速发展30多年，环境欠账积弊日深，随着民众环境意识的提升，因环境问题而引发的群体性事件不容忽视。自1996年来以来，环境群体性事件一直保持年均29%的增速。据介绍，重特大环境事件高发频发，2005年以来，环保部直接接报处置的事件共927起，重特大事件72起，其中2011年重大事件比上年同期增长120%，特别是重金属和危险化学品突发环境事件呈高发态势。[2]

在学界，目前关于环境群体性事件并无统一的严格定义，一般泛指由于环境问题而引发的群体性事件。自2007年以来的各类环境群体性事件中，一类环境群体性事件是指工程项目尚未建成，公众基于预期的生存环境利益受损而聚集抗议，如厦门PX事件；另一类是事后救济式维权在环境领域也未消退，因环境而造成对生命健康权、财产权侵害的案例仍层出不穷，如尾矿库事故、尘肺病等引发的群体性事件。这种因生态环境问题而引发的群众与企业对立、群众与政府对抗的现象不断出现和蔓延，严重威胁着社会的稳定。

针对这种情况，国家对此高度重视并采取了一系列切实行动，如原国家环保总局升格为环保部；项目环评和规划环评制度相继建立；建立健全环境信息公开制度，探索建立社区环境圆桌对话机制；对探索建立环境公益诉讼制度进行多方求证等。尽管如此，这些与环境相关的制度建设并未能及时有效地阻止并缓解环境群体性事件高发的态势。这就令我们不得不去探寻其背后的原因：为什么环境群体性事件会呈高发趋势？为什么相关的环境经济政策未能实现应有的政策绩效？这些问题是否与政府自身有关？转型期间中国政府对自身的角色与职能定位如何？

行政管理学的相关理论表明：政府对自身角色的定位和政府的职能决定了政府机构的设置、运行方式和绩效评价，所以政府的一切行为都是以自身的角色与职能要求为指导原则的。因此，在环保群体性事件中，政府的职能决定了政府对待这类事件的态度以及采取的措施，也就决定了这类事件能否从根本上得到解决。因此，全面审视并重新界定政府在环境群体性事件中的角色和职能已成为当前妥善解决环保群体性事件的重要前提。

二、环境纠纷中的政府角色偏差及职能错位分析

根据冲突理论，从冲突的主体来看，地方政府、污染企业和因环境污染利益受损的公众，是当前突发环境群体性事件的主要冲突主体，其中，政府在突发环境纠纷中扮演何种角色是至关重要的。解决环境纠纷，治理环境污染，政府在其中起着关键的主导作用。这主要是考虑到：第一，考察环境问题的本身性质，环境污染和环境治理并不是短期内出现，也不是能够一蹴而就得到解决的，事实上，只要促进经济发展，就会影响环境，只是随着技术水平的提高，对环境污染和破坏的程度不一而已。因此，要长期有针对性地、切实地开展环境治理，就必须调动足够的人力、物力和财力。从全社会的角度衡量，唯有政府这一主体才有足够的能力从全局上承担这项长期的艰巨任务。第二，纵贯古今中外，早期为了满足人类的物质需求，忽视了环境问题的重要性和严重性，管理不善，才导致今日的环境污染和环境破坏。当前西方发达国家环境问题得以缓和与好转，也得益于西方政府提高环境保护意识，不断强化环境管制，完善环境管理体系。中国的环境问题亦是如此，政府在某一阶段增强了环保意识，并采取严厉的行政手段来强化了环境管理的话，这一阶段的环境状况就会有立竿见影的效果；而一旦某个时间段过于强调搞经济发展，对自然环境过于索取而未注重保护的话，该阶段的环境状况就会明显恶化。可见，政府在这中间的角色和作用有多么重要。第三，从主体的角度而言，企业和公众个人都无能力也无强烈的意愿在环境保护中起主导作用。就企业而言，企业以追求利润为目标，除非治理环境污染能够为企业带来巨大的收益，且获得的边际收益明显大于边际成本，否则企业就没有足够的动力去引进成本较高的环保技术或采用环保设备来保护环境，因为这对于企业而言，会增加企业的生产成本，不利于企业的市场竞争。而且，就短时期对一般企业而言，排放污染是一种外部成本，若无外力干预，企业无需承担排污费用。因此，这就决定了企业很难产生保护环境的冲动和意愿。从公众这一主体的角度来看，公众何以会产生环保的主动性和积极性？一般是涉及到公众自身利益时，公众从维护和改善自身生存环境的角度出发，才愿意去采取行动约束或制裁企业的污染行为。另外，环境问题的爆发一般都有较长时间的潜伏期，公众对环境污染的反应有滞后性，即一般是在受到环境污染的侵害，实在忍无可忍的情况下，公众才会在制度化正常表达和制度外奋起抗争之间，选择后者方式来表达自身对环境的问题的不满。综上，在当前的国情下，无论是从环境问题本身的性质，还是从主体的层面来权衡，在环境纠纷和污染治理中，地方政府是责无旁贷的，必须起统摄与主导作用来引导环境保护。

尽管理论上应该如此，但现实中政府在处理环境纠纷和环境治理过程中，不免发生角色偏差和职能的错位。有从事环保实践工作的人有这样的观点：“在‘科学发展观’提出前，中国的环境污染大都是政府污染，即政府允许、认同、支持的污染”。[3]也有观点认为，环境群体性事件的爆发和得不到有效解决，本质上是在博弈的过程中，少数地方政府选择了与企业合谋，而不是选择保护公众生存的环境。全方位考察最近几年全国各地的突发环境群体性事件，可发现一个普遍的现象，造成环境严重污染的企业往往都是能给当地经济发展带来推动力，能为地方政府带来大量税收的企业。甚至在一些省份，地方政府的重要财政来源就是这类高污染高耗能的企业。当前的政绩考核主要以地方经济增长为指标，地方官员为政绩、求升迁，求得一时的地方GDP增长，不惜以牺牲环境为代价。有些地方甚至对自然环境过度索取，竭泽而渔。有学者强调，当前农村地区因环境污染引爆社会矛盾和冲突，且数量日益增加，这与中国独特的政治经济一体化增长推进机制有着密不可分的关系，“在以经济增长为主要任期考核指标的压力型行政体制下，GDP和税收财源的增长成为地方官员的优先选择，从而导致他们容易采取重增长、轻环保的污染保护主义行为，并与追求利润的企业家结成利益同盟”。[4]地方政府官员在考虑自身的政绩和政治前程时，意识到促进地方的经济增长所产生的绩效比保护环境的效果更为立竿见影地影响政绩，意识到地方的企业家的利益比分散的民众的利益更能影响其升迁时，地方政府往往就会出现立场性的角色偏差，选择保护高污染的企业的利益，而对公众的生存环境权利，采取漠视的态度。如在一些地方，由于地方政府对民众控告的环境问题或视而不见，或处罚力度不够。面对地方政府的这种态度，民众没有能力保护自身生存的环境，在生存危机的逼迫下，只得采取自救手段——奋起维权。大量环境群体性事件的案例显示，民众自救维权的方式就是在污染企业或是在地方政府静候，表达自己的利益需求；若多次得不到回应的话，就会做出一些影响企业生产的举动，如扣押污染企业的设备等。面对这种突发的愈演愈烈的环保群体性事件，一些地方政府在短期经济利益的诱导下，采取的第一反应不是去与民众协商、也没有充当起民众与污染企业之间协调者的角色，而会选择以维护当地社会的公共秩序为理由，出动地方警力阻止维权民众，民众见地方政府不但不予回应，反而站在自己的对立面来阻止自己意愿的表达，就更易产生情绪性冲动，导致警民冲突越来越激烈。

由此可见，当政府未能摆正自己的角色，清晰自己的职能时，政府作为制度化解决群体利益受损、维护公众利益的公器性质就容易产生异化，而被地方上特殊的利益集团所“俘获”，成为捍卫少数人利益的“私器”。这种情况下，政府就无法承担调节社会矛盾与冲突的“仲裁者”角色，在污染治理中，只能扮演虚设的“稻草人”角色。从这个角度上来讲，政府的角色偏差、职能错位会导致环保群体性事件得不到合理解决，甚至以暴力结束。可想而知，以暴力结束的环保群体性事件仅仅是暂时地被压制了，只要污染问题得不到解决，老百姓的生存权利得不到维护，那么，这类环保群体性事件还是会再度发生，从长远来看，更不利于社会的稳定与和谐。

三、环境纠纷中政府角色偏差的成因分析

在环境群体性事件中，地方政府选择充当污染企业的保护伞角色，而不是充当监管者的角色，政府的角色偏差是如何产生的呢？根据博弈理论，博弈双方之所以选择合谋策略，而不选择相互监督策略，是需要现实的制度条件、技术条件等作为基础和切入点的。从当前的环境监管体制机制、法规政策条件、合谋策略的成本与收益等多重因素来看，地方政府角色发生偏差，而选择纵容企业追求利润最大化，不顾环境污染的严峻性是具有现实性的。

（一）环境监管体制

从环境行政管理体制的角度来看，当前在县级以上的地方政府部门序列中都设有环保部门，履行环境监管职责。但是，地方环保部门却缺乏独立性，它仅仅是地方机关的组成部门之一。在领导体制上，它既对上级环保部门负责，同时又听命于地方政府，且地方环保部门的官员一般是由地方政府任命；在经费来源上，地方环保部门也主要靠地方政府的财政拨款。这样，在追求地方经济绩效的动机驱使下，地方政府因企业能给地方经济发展带来利益，所以选择保护企业的利益，而不选择去责罚在促进经济发展的同时也带来环境污染的企业时，环保部门想发挥监管职能也是心有余而力不足。

此外，从官员晋升考核机制来看，地方官员的绩效考核和晋升提拔中，最为重要的是地方的经济指标。这种政绩考核方式也在一定程度上纵容了地方官员对环境污染问题的不管不顾。总体而言，正是在不够科学的政绩考核体系和监管缺失的背景下，地方政府才选择站在企业的角度来忽视污染问题，保护那些重污染企业的利益。

（二）防治污染的政策法规漏洞

在防治环境污染方面，当前我国的相关政策法规之间存在漏洞和不契合之处，这就为地方政府被污染企业“俘获”制造了空隙。如在《行政处罚法》中早已规定，罚款要上缴国库，但根据《大气污染防治法》第六十一条规定，造成大气污染事故的企事业单位，由所在地县级以上政府的环保行政主管部门，根据危害后果处直接经济损失50%以下罚款，但最高不超过五十万元；[5]这说明地方环保行政主管部门只有环境污染危害结果的勘察权与处罚权，没有收益权，不利于调动其环保积极性。同时，地方环保监管部门对企业的污染行为有自行处罚的弹性区间，这就意味着地方环保行政部门有罚款的自由裁量权，及其被企业“俘获”，得到不当收益的私自留存权。这种可操作空间的存在，就暗中诱导地方政府与企业合谋污染环境。

（三）政府和企业对各自成本与收益的现实权衡

对于少数地方政府而言，选择与企业合谋策略，对增加地方政府的财政收入是大有好处的，地方官员也能从中牟利。除了物质利益之外，地方官员还能从当地经济发展的绩效中谋得自身的政治绩效，尤其是仕途升迁更能诱导地方官员。而“纵容”企业污染的成本体现在：一旦环境污染很严重，被全社会广泛议论声讨时，负主要责任的官员会因此被撤职，或是受到其他纪律处罚。若存在官员的寻租行为或严重失职行为，还可能会受到刑事处罚。尽管付出的成本也不小，但在实践中，地方官员因环境污染受到处罚的情况并不多见，即使受到惩戒，处罚力度也不大。权衡成本与收益之下，一些地方政府及官员选择冒险纵容、放任企业破坏生态环境。

从企业的角度来看，为了节省成本或是获得更多的发展机会，企业是有很强的动机去接近政府官员的。尤其是一些重污染企业，它们寻求得到地方政府的“庇佑”，可以省去一大笔治污费用，即便有寻租租金的存在，但大部分还是会转为企业的收益的；即便寻租被曝光，企业受到惩罚，也是以经济处罚为主，且金额较小。违规成本远小于寻租所得到的收益。因此，不管是地方政府还是企业，在利益的激励和驱使下，权衡成本与收益，还是会倾向于牺牲环境为代价。

四、环境纠纷中政府职能错位反映的环保问题

选择合谋策略，这个事实本身也反映了地方政府在环境治理中的职能错位，具体体现在政府的经济职能膨胀、环境制度供给职能发展严重滞后和环境保护教育职能发挥不够等方面。

（一）地方政府经济职能过分膨胀

地方政府促进经济发展的职能可以分解为：（1）建立健全和维护市场体制、市场秩序，培育各类地方市场和市场主体；（2）制定和实施各项产业政策以及区域发展政策，改善地区产业结构，充分发挥本地区的比较经济优势；（3）培育本地新的经济增长点，提升本地区的经济竞争力。地方政府发挥这些经济职能，一方面的确保障了地方政府在经济建设中的引导作用；另一方面，也不可避免地导致了政府经济职能一定程度的膨胀。在一些落后的地区，政府主导经济发展的模式并没有太大改变，政府制定的产业政策成了经济发展的指挥棒，市场体系在一开始建立的时候都带有很强的政府色彩，因此发挥的经济调节作用很有限。就是在市场机制比较完善的地区，由于政府一直以来在经济发展中都是主导者，制度惯性使得政府的经济职能仍然能继续膨胀，只不过这时市场机制起到的作用更大一些。

政府在经济建设中发挥引导作用是必要的，但如果对微观经济过度干预就很可能导致政府经济职能的过分膨胀。经济职能过分膨胀会影响地方经济和社会健康发展，而受伤害最大的当然是自然环境。而且地方政府过分地看中经济职能，进而袒护污染自然环境的企业；却不从整体全局上通盘考虑，是很容易因小失大的，进而不利于社会长远的整体和谐发展。

（二）环境制度供给职能发展严重滞后

政府的公共事务管理者职能中有很多与环境保护制度建设有关。公共事务管理主要依靠各项公共管理制度来实现，我国的制度供给主要存在两种模式：一种是地方政府作为制度供给的主体，当地企业、居民是制度需求的一方；另一种是地方政府作为需求的一方，而中央政府则是制度供给者。在中国当前的政治运行架构下，从制度供给角度看，主要沿用后一种制度供给模式。所以，地方政府提供什么样的制度安排，很大程度上取决于中央政府对制度变迁的方向、方式和进程的规划。在中央政府作为制度供给者的模式中，地方政府在公共事务管理中发挥的自主制度供给功能很有限，与环境保护相关的各项公共制度，如自然资源产权制度、环境污染收费制度等，这些都是中央政府经过选择试点检验后在地方强制推行的。同时地方政府在制度供给变革过程中可能遇到以下阻力：如预期成本的约束、原有意识形态的惯性影响及路径依赖作用、民间制度需求的意愿强烈但实现供给的能力不足等。[6]

因此，现有制度供给模式的缺陷，再加上制度变革的阻力使得地方政府在环境制度建设中发挥的制度供给职能严重滞后，导致环境保护相关工作的开展缺乏有效的制度载体，遇到群体性事件，难以做到有法可依有章可循，自然就影响了对环境纠纷的处理结果。从长远来看，更是不利于环境保护和社会和谐。

（三）环境保护教育职能发挥不够

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年计划的建议》提出：“面对日趋强化的资源环境约束，必须增强危机意识，树立绿色、低碳发展理念，以节能减排为重点，健全激励和约束机制，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力。”因此，要在行动上切实做到环保保护，增强可持续发展的能力，首先就必须大力开展环境保护的宣传教育工作，引导社会公众牢固地树立环境保护的意识和理念。理念是行动的先导，在环境问题日益凸显的当前，尽快完善环保领域的法制法规等各项制度固然重要，但强化环保理念，将环保意识渗透到人们日常生活的点点滴滴，引导教育工作也有其不可替代的作用。通过环境宣传和教育，就可以引导公众培养起正确的环保道德和伦理，为环保政策法规的实施提供广泛的道德基础和合法性前提；另外，道德、伦理是在长期的实践活动中，逐渐深入人心，植根于每个人内心的是非判断，能够引导并约束人们的日常行动，进而可以提高人们环保行为的自觉性和积极性。虽然不如其他环保工作能够带来立竿见影的环境、经济和社会效益，但从长远来看，环保宣传教育的实际影响和深远影响是不可低估的。但在实际中，地方政府由于过于重视经济职能，而对环保教育职能却不够重视、投入的时间和人力物力显然不够。

以上政府职能的错位已严重阻碍地方政府环境保护工作的开展，而且也不利于环保群体性事件的处理，若不予以重视的话，甚至会影响政府在民众心目中的权威和公信力、破坏民众对政府的信任感。

五、监管：政府角色回归与职能矫正

地方政府在处理环境群体性事件中，角色发生偏差，职能发生错位，有悖于经济与社会可持续健康发展的价值导向，根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年计划的建议》所提出的加快建设资源节约型、环境友好型社会的思路，就必须使政府的角色和职能得以理性回归。在环境保护中，政府角色和职能的定位是一种战略的考量，更重要的是通过这种考察找出制度路径发展的方向，而加强对地方政府与企业合谋的监管就是很重要的方向之一。

（一）强化政府监管职能，优化监管机制，加大对政府环境监管失职的处罚

从上文的分析中可知，政府环境监管不力的根本因素是不正确的地方发展观和政绩观。不少地方政府只看到经济效益，却忽视环境效益和整体的社会效益；将环境指标视为“软指标”，只认GDP这个硬指标。地方保护主义手段名目繁多，甚至有的地方把正常缴纳排污费列为乱收费。有些地方以政府名义出台土政策、土规定，明目张胆地保护污染行为，导致不少“特殊”企业长期游离于环境监管之外。[7]因此，必须加大对政府监管失职的处罚力度，许多经验研究表明，严惩政府的监管不力行为，也是控制污染，有效进行环境治理的重要手段。切实加大对环境监管不作为的查处力度，一旦发现政府监管失职，即按照法律规定给予严厉处罚。这一举措会使政府部门处在严重的处罚和信誉危机的压力下，不得不加强环境监管，从而有助于减少地方保护主义行为或其他政府失职问题的发生，有力地强化政府的监管职责。[8]

当前各地方政府日益重视采用环境经济政策工具来控制环境污染，并制定了一系列的相应措施，如环境污染押金制度、排污收费制度、以及正试行的排污交易制度，这些制度在贯彻实施的过程中，如缺乏监督，也易形成不同形式的腐败温床。因此，就必须采取严厉措施，让广大公众参与到对地方政府环境监管行为的监督之中，加大对环境污染合谋行为的惩戒力度，尤其是提高中央执法部门对地方的监管力度，提高经济处罚标准和处罚力度。杜绝地方政府的环境不作为行为，决不能以环境污染为代价来求得短暂的发展。

（二）完善环境政策法规体系，使政府对环境违法行为的监管“有法可依”

在环境治理中，相应的环境经济政策就是政府提供的公共物品。政府就是要通过完善不同层面的环境政策，构建起一套完善的环境政策法规体系，这样，地方环保行政部门才能更好地开展工作。第一，在环境领域的立法实践中，必须将经济与社会可持续发展的价值理念渗透进去，确保经济发展与环境保护能协调促进，围绕着企业生产的各个环节，探明可能产生污染的源头，针对具体的环节设定可操作的约束标准，构建起一整套完善的环境法规体系。第二，在环境治理的执法过程中，应淡化部门痕迹，理顺环境执法体制，提供执法效率，并要呼吁和强调环保的公共性，让广大公众参与在环保的执法过程中。要在地方政府政绩考核指标体系中，根据各地环境治理状况，纳入不同程度和优先级的环保绩效指标；要对环境监管部门的组织体系与行政管理制度加以改进和完善，确保环保部门能够独立执法，进而保障其监管和处罚的效度；要建立健全环境信息公开与披露机制，严格规定地方政府和企业定期公布真实的环境污染信息，并引入环境公益诉讼制度，使诉讼的主体由直接的受害者扩大到政府、环保组织和公民团体。此外，考虑到环境治理的长期性，就必须建立环境违法举报奖励制度，动员各种社会力量来监督企业环境违法行为以及地方政府的环境不作为行为，切断企业与地方政府进行合谋的条件，使得环境污染合谋行为无处躲藏。

（三）改进政府的市场监管职能，制定激励性的环保经济政策，引导企业降低污染治理成本

靠政府和公众的监督和约束来促使企业减少污染排放，仅仅是一种被动的环保行为，无法从根源处杜绝企业污染。因此，治本之策是要先了解到，企业逃避污染治理的根本原因是降低生产成本，防止治污成本的增加而削弱了企业的市场竞争力。因此，要使企业采纳环保理念做出环保举动，还需要打破以往主要依靠处罚来推动企业污染治理的单一手段，通过有关制度安排为企业降低污染治理的成本，进而为企业参与市场竞争营造良好的环境。

要帮助环保型企业获得差别优势，有了“创新优势”和“先动优势”的企业，自然愿意在不削弱其竞争力的同时提高其资源利用率。如制定绿色标准与认证政策，“据国家环境标志认证委员会在上海调查显示，27%的消费者完全分辨不清什么是绿色产品，58%的消费者只能分辨部分绿色产品，仅有15%的消费者能分辨绿色产品”。[9]因此，倡导绿色消费，必须要制定绿色标准，通过权威的绿色认证、绿色知识的宣传普及，提高消费者的绿色辨认能力；实行绿色政府采购政策，定期发布绿色产品的采购标准与清单，逐步提高政府采购中绿色产品的比例，发挥政府采购的导向与示范作用，这些也都是为了保障环保型企业的合法权益。应实行环保税收政策，对从事环保技术创新获得的营业利润实行所得税前抵免，对积极从高污染转型到环保型，但资金缺乏的企业实行税收延付，对取得环保认证的产品实行增值税优惠。[10]应实行环保投资政策，通过设立环境保护技术创新基金，建立关键环境保护技术创新平台，大力扶持环保技术研发与创新；实行环保担保政策，对取得绿色认证的企业在申请贷款时提供政府担保。总之，利用“市场这只看不见的手”，不仅促使现有的环境经济政策更为灵活有效地应用，而且可以为企业分担环境污染防治的经济负担，使那些低成本控制污染的企业更有利可图，有利于形成企业主动控制污染的市场环境。

[1]吴晶晶.“12369”环保举报热线9年受理群众投诉370万件[N].新华网，（2011-06-08）[2012-12-13].http://news.hexun.com/2011-06-08/130357231.html.

[2]王姝.中国近年来环境群体性事件频发年均增速达29%[N].新京报，2012-10-27.

[3]鞠靖.给基层环保官员更大空间——一位资深省环保局局长的15年心历[N].南方周末，2007-03-22.

[4]张玉林.政经一体化开发机制与中国农村的环境冲突[J].探索与争鸣，2006，（5）.

[5]中华人民共和国大气污染防治法[M].北京：法律出版社，2002.

[6]姚莉，操世元.和谐社会视域下地方政府制度供给变革刍议[J].攀登，2007，（1）.

[7]肖丽娜.环境行政执法存在的问题及应对措施[J].中国环境管理干部学院学报，2006，（2）.

[8]熊鹰，徐翔.政府环境监管与企业污染治理的博弈分析及对策研究[J].云南社会科学，2007，（4）.

[9]陶健.权威调查显示：市场上“绿色产品”真伪难辨[N].解放日报，2003-01-22.

[10]贺立龙，陈中伟，张杰.环境污染中的合谋与监管:一个博弈分析[J].青海社会科学，2009，（1）.