中东国家政治秩序失范与重构问题研究——兼论政治秩序与政治制度的关系

胡微微，周一萱

（北京大学 政府管理学院，北京 100871）

良好的政治秩序是人类社会的基本需求，也是数千年来人类不懈追求的政治理想以及探讨国家与政治制度建构问题的重要目标之一。“从价值的角度说，政治的首要价值目标就是在人类的公共生活中建立有效的秩序，从而使人类的文明得以维系和传承”。[1]

在持续不断的民主化浪潮的推动下，以阿拉伯民族为主体、信奉伊斯兰教的中东国家也相继开启政治民主化进程。然而，以英美为代表的西方式的民主政治制度并没有给中东国家带来预想中的政治稳定。在中东国家长期存在的政治独裁和2010 年末发生在突尼斯、埃及、也门、利比亚、苏丹等国的政治动荡，在一定程度上昭示了中东国家的民主政治发展已陷入艰难的境地。20 世纪以来发生在中东国家的多次战争也从侧面反映了这种“政治失序”的发生并非偶然。它不仅严重影响了中东国家的经济发展和国民的基本生活，更让人们对其西方式民主制度产生了这样的疑问：西方式的民主与宪政能否在充斥着伊斯兰文明和民族主义的“阿拉伯世界”找到制度移植的合适土壤？笔者以本次中东国家的政治动荡为切入点，分析事件产生的原因并试图探讨重构中东国家政治秩序的路径选择，尝试性地探讨了政治秩序的实现与政治制度之间的关系。

一、中东国家新一轮的政治动荡

2010 年末，发生在突尼斯、埃及、也门等中东国家的政治动荡事件引起世界各国的高度关注。这是继2003 年伊拉克战争之后，中东国家出现的最严重的政治危机。政府合法性受到强烈冲击，国民对于政府的信任和认同已滑至崩溃的边缘，整个社会处于混乱与无序之中。本文语境中的中东国家主要指常用的“十八国说”与“马格布里四国”，①“十八国说”是指阿富汗、沙特阿拉伯、以色列、伊拉克、也门、巴勒斯坦、叙利亚、伊朗、土耳其、埃及、科威特、阿曼、阿拉伯联合酋长国、卡塔尔、巴林、黎巴嫩、约旦、塞浦路斯。马格里布四国，即利比亚、阿尔及利亚、突尼斯和摩洛哥。这22 个国家无论是在地域上，还是民族、宗教、文化、社会生活等方面都有着密切的联系，是一个难以分割的整体。其中除沙特阿拉伯、科威特、阿曼、卡塔尔、巴林、约旦、摩洛哥七个国家实行的是君主立宪制以外，其他各国都采用了总统议会制。可见，中东国家在形式上均建立了以英美为代表的西方式的民主宪政政治制度。

此次政治动荡事件最初发生在突尼斯，起因是一名持有大学学历却失业的青年男子因抗议政府人员的暴力执法而选择极端的自焚方式，此后引发了国民强烈的不满和愤怒，全国相继发生大规模的社会骚乱，而突尼斯总统本·阿里却逃亡沙特，其支持者与政府军在多处发生枪战冲突，致使国内局势陷入混乱。[2]2011 年1 月，由于不满物价上涨、失业率高和腐败等问题，埃及多个城市发生民众大规模集会，要求总统穆巴拉克辞职，接着埃及军方发表声明，宣布暂时中止现行宪法并解散议会，新宪法将进行全民公决。随后，也门、利比亚、阿曼、苏丹等国家的公民受到影响与感染，也纷纷爆发反对政府的抗议运动，积蓄已久的社会矛盾一触即发，早已脆弱腐化的政权在这场抗议风暴中摇摇欲坠。

在世界各国致力于维护和平与共同发展的时代，中东国家的政治局势始终处于不稳定的失序和动荡状态，民众示威抗议、政权更迭甚至军事战争频繁发生。半个世纪内，先后发生了四次中东战争、20 世纪80 年代两伊战争和1991 年海湾战争。同时，美国以反对恐怖主义和维护世界和平为由发动了阿富汗和伊拉克战争。这种“失序”一方面与该地区的地理位置、自然资源、民族宗教等特殊因素相关，另一方面暴露了中东国家在实现国家独立、实施西方式民主政治制度后所面临的困境与问题。中东国家政治秩序的不稳定并非偶然现象，其“政治失序”常态化是国内与国外多重因素共同作用的结果。

然而，中东国家本次政治动荡与历史上的政治动荡和局部冲突相比，呈现出以下特点：（1）动荡的主要原因不同。本次政治动荡以国内社会矛盾为主要原因，经济衰退、高失业率和严重的贫富分化导致底层民众基本生活难以为继，引起国内民众对政府的强烈不满，而之前的中东战争多受国际格局与个别国家的战略利益的影响；（2）动荡的发生时序不同。本次政治动荡引发了一系列连锁反应，抗议政府的负面情绪迅速波及邻近诸国；而以往的动荡影响范围是相对有限的，战争与冲突基本是发生在个别国家或局部地区；（3）动荡的本质不同。本次中东政治动荡是由国内公民对本国政府的抗议活动引发，本质上是中东国家内部的民主政治危机，而以往的动荡多来自外部，本质是大国的战略利益之争。

本次“政治失序”是中东国家政府合法性危机的重要表现之一，以上特点决定了本次发生在中东国家的政治动荡在中东国家政治发展史上具有重要意义。全面分析导致“政治失序”的因素，并探讨中东国家民主政治制度与政府维系政治秩序能力的关系，对中东国家谋求政治稳定与经济发展有着深刻的现实意义。

二、中东国家“政治失序”的原因分析

中东国家在20 世纪经历了两次重大社会变革和现代化的运动高潮。首先是20 世纪50 年代兴起的民族解放运动。这次民族解放运动是由于战争，正如列宁所言“帝国主义战争也唤醒了东方，把东方各族人民卷入了国际政治生活”。[3]322战争强化了中东各国的民族民主意识，经过长期抗争，大部分中东国家实现了独立自主。第二次变革是推翻本国封建王朝的民主革命。在探索解决传统与现代化矛盾的过程中，中东国家曾尝试走苏联式的“阿拉伯社会主义”及之后的“全盘西化”的道路，但最终因苏东剧变和伊斯兰复兴浪潮的冲击而终结，使得中东各国开始对本国的改革实践进行反思，重新调整发展战略以推进中东的政治现代化进程，宪政与民主成为各国政治制度建构的基础。

但是，在21 世纪的今天，中东国家内部仍旧频繁爆发局部战争、冲突与动乱。“政治失序”的长期存在，严重阻碍了中东地区的经济发展和现代化，尤其是2010 年末在中东国家范围内又一次发生了大规模的政治动荡。那么，这一系列政治动荡事件背后究竟是怎样的因素在产生不良影响呢？笔者主要将其归结为政治、经济、文化和地理四个因素。

（一）政治因素：民主流于形式，政府腐败严重

中东各国除约旦、摩洛哥等少数国家实行君主立宪政体外，基本建立了总统议会制。但这种为宪法所规定的政治制度在本质上却是具有浓厚的权威主义政治色彩，实际上，形成了民主形式下的政治独裁，主要体现在以下方面。

1.总统拥有绝对权力，并且通过数次修改宪法来实现任期的终身制，甚至谋求世袭，议会和司法机构权力微弱而不能对行政权力形成有效的制约。例如，埃及总统穆巴拉克、利比亚总统卡扎菲数次连选连任，执政长达三十多年，同时试图扶持其儿子成为继任者，国家政治趋向家族化和垄断性的利益固化。

2.存在占有绝对优势地位的政党。比如，埃及的民族民主党长期占据着议会席位的绝大多数，并且通过各种方式排斥、抵制其他党派对政治进程的参与，导致其他党派对其无法形成较强的竞争力，将其他党派长期排斥在政治议程之外，从而维护其对国家的绝对统治地位。

3.严重的政府腐败也是国内民众强烈不满的原因之一。突尼斯总统本·阿里及其家族奢华腐化的生活被媒体曝光，埃及的农业部长拉赫曼和电视台新闻部主任武基勒利用职务之便谋取私利，腐败行为充斥着整个社会的方方面面，涉及学术、司法、医学等领域。[4]其中政府行政缺乏透明度、公务人员职业道德的沦丧以及制度约束机制的不健全是产生腐败的主要原因。总之，中东国家这种以政治独裁和政治家族化为特征的政治制度使民主政治早已走向扭曲与异化。

（二）经济因素：经济衰退和贫富分化影响国民生活

1.失业、贫困与物价上涨是社会矛盾所在。全球性金融危机以来，中东国家普遍出现了严重的经济衰退。失业、贫困和通货膨胀成为中东国家所要面临的三大社会问题，也是国内矛盾得以激发的主要缘由。据联合国发表的中东国家发展报告称，2005 年中东国家总体失业率高达14.4%，远高于同期全球6.3%的平均水平，而又以高学历的青壮年失业为主。[5]此外，贫困是困扰中东国家的又一严重社会问题。2005 年，黎巴嫩和叙利亚的贫困率在28.6%-30%之间，埃及41%，也门高达59.9%，据此推算，大约有6500 万阿拉伯人生活在贫穷中。[5]与此同时，持续的高通货膨胀率导致物价上涨，国民生活水平严重下降，甚至威胁到基本生存。以埃及为例，据统计，自2003 年以来，通货膨胀率就已超过了国际设定的2%警戒线，而2008年、2009 年的通货膨胀率则分别高达18.3%和11.8%，创下了近十年的最高记录，已经严重超出其社会可能承受的程度。[6]由此可见，居高不下的失业率、严重的贫困和剧烈的经济衰退在这些国家的社会中埋下了不稳定因素。

2.社会贫富分化严重。严重的贫富分化往往与社会不公正和不平等相联系，尤其是当少数人利益的获得是基于对多数人剥夺的情况下。这种严重的社会贫富分化会引发国民的强烈不满，如果没有恰当的利益表达途径，那么不断累积的矛盾与不满将在某个时机迅速爆发。所以，严重的社会贫富分化在很大程度上会引发国家与政府的合法性危机。以埃及为例，全国6500 万人口可分为三个阶层，第一个富裕阶层占人口总数的20%，但他们拥有的财富却占社会财富总量的55%。这些人腰缠万贯，挥金如土，他们或从政，或经商，不仅拥有豪华汽车和漂亮别墅，有的甚至还拥有大型游艇、私人飞机。第二个阶层是中产阶层，这一阶层20%的人口占有了27%的社会财富，而剩下60%的人口构成了第三个低收入和贫困阶层，他们拥有的财富仅占18%。[7]这种明显的阶层分化和鲜明对比成为又一危及政治秩序的因素。

3.经济发展过度依赖外国援助，经济不独立。中东地区尤其是此次发生政治动荡的突尼斯、埃及等国的经济模式具有显著的外向性和外来性。一方面，它不是从本国原有的社会经济发展过程中自发演变而来，而是在外力的作用下被“移植”或者受到外力的影响被“引进”的；另一方面，本土工业体系不健全以及生产能力有限等制约性因素导致这些国家经济结构极不平衡，出口过于单一，以进口为主，加之以美国为主的西方国家提供的大量经济援助，使得中东国家对于国际市场和外部环境依附性极强。这种缺乏独立性的经济模式在金融危机的冲击下立即发生剧烈变动，通货膨胀、失业与贫困问题凸显出来，成为阿拉伯世界在现代化进程中所面临的最大危机与难题。

（三）文化因素：伊斯兰文明未能世俗化，强烈的文化抵抗性

随着近代欧洲资产阶级革命的成功，以英国和法国为主的西方国家建立了以分权制衡和选举为内核的现代民主与宪政制度。但在地理上与欧洲相距不远的中东国家却沦落为世界民主化进程中迟到的异乡人，一度兴盛的古代文明走向衰落，更在资本积累和殖民扩张的近代屡次遭受西方国家的侵略。此次中东国家的政治动荡与失序实质上是一种宪政现象，与阿拉伯民族文化中固有的封闭性和狭隘心理有很大关系。正如孟德斯鸠所言：法与民族的普遍精神、习俗和风尚乃至国家的气候、土壤等自然条件都存在很强的关联，“虚荣是良好政府的动力，傲慢是政府危险的动力，两者的作用不相上下……懒惰是傲慢带来的效应，劳动则是虚荣引出的结果”。[8]319相对而言，不够开放、不够进步、不够谦逊的民族性在某种程度上强化了中东国家专制与集权的政治传统，因此，即便采用了西方式的民主政治制度，也无法摆脱根植于观念信仰之中的权威主义。

中东国家的政治发展道路始终无法脱离其宗教、文化等传统，而西方的基督新教文化在人性哲学上所宣扬的个人自由、救赎行善等思想为现代民主政治的发端奠定了伦理基础。新教伦理与资本主义精神的融合并借助欧洲中世纪的文艺复兴和宗教改革运动将基督文明成功推向了世俗化，而伊斯兰文明却未能实现这一转变。在阿拉伯世界里，伊斯兰教不只是起到净化心灵的作用，更是以真主为一切权力的来源来建构国家的政治系统。所以，“真主唯一”和“政教一体”的特点构成了中东社会独特而恒久的政治文化体系，进而伊斯兰文明与西方文化始终处在一种冲突与对抗中。所谓的自由与民主精神的基督文明无法在倡导禁欲、等级森严的伊斯兰文明中得以传播与发展，即使经过数次改革，但这种内生的文化抵抗迫使宪政民主陷入进退两难的尴尬境地，20 世纪90 年代“泛伊斯兰主义”的出现为这一点提供了很好的证明。因此，西方式的民主制度在伊斯兰文明而不是基督教文明为主体的国家中无法找到适宜的文化环境，盲目乐观的“制度移植”遭到了阿拉伯世界强烈的文化抵抗，也是中东国家“政治失序”与动乱经常出现的文化根源。

可见，宪政制度与实现政治秩序之间并不是必然的因果关系。不同的政治历史、不同的经济环境、不同的社会特质、不同的传统文化等因素对政治秩序实现的制度化有着不同的需求，绝非西方宪政制度所能全部解决的。但是，这并不意味着政治秩序的实现无规律可循，无价值可遵，实现政治秩序的普适性需求是存在的。换言之，任何一种实现良好政治秩序的政治制度具有一定的共同特征，这恰恰也是中东国家实现良好政治秩序的出路所在。

三、中东国家“政治秩序”重建的对策研究

中东国家政治动荡的发生是各种因素共同作用的结果，并非偶然现象，但这种动荡与失序却严重危害了弱者维系生存和追求幸福的权利，这个代价是惨重的，是不能被接受的。重建中东国家的“政治秩序”具有重要的现实意义。事实证明，无论在哪种政治制度下，政治秩序和国家发展的实现都是可能的。长期的、良好的政治秩序能否实现，取决于该种政治制度是否具备一些关键性条件。显然，促进这些关键性条件的实现是中东国家重建和维护政治秩序的关键节点。

（一）提高社会流动性，建立和完善“自下而上”的社会流动机制

良好的政治秩序意味着稳定与和谐，政府维系政治秩序的前提是具备以多数国民认同为基础的政治合法性。“在现代宪政民主共和政治系统中，权威与民主之间构建了一种双向控制、对称平衡的多元复合型政治系统”。[9]29权威是以权力为支撑的“自上而下”控制关系，而“自下而上”的利益表达机制是维护政治秩序的关键因素之一。在中东国家，总统独大与独裁严重破坏了公民“自下而上”的利益表达，统治者过度膨胀的权威造成个人凌驾于国家和社会之上，权威主义可能走向极端的强人专制。按照权变观点，民主政体不一定是最佳的，只有适合中东国家的政治形式才是最好的，民主不是实现“自下而上”反向制约的唯一途径。在充斥着浓厚东方传统色彩的国家，促进社会各阶层的流动才是关键，例如中国古代的科举制度和当代的公务员制度就为社会流动提供了有效的流动机制。所以，中东国家“政治秩序”重建在于努力拓宽公民表达利益的渠道，促进社会上下流动的实现。

（二）提高政府的回应性，促进社会公平

具有良好的回应性是政府良政与善治的应有之义，政府最大限度地保护、尊重且关爱公民，也是现代公共行政应该有的“公共精神”。“广义的公共行政，除了重视管理的价值之外，还强调公民精神、公正、公平、正义、伦理、回应性和爱国主义等价值”。[10]4政府在公共管理中与公民的对话协商，政治国家与公民社会的良性互动，鼓励公民参与，都是获得政治合法性和社会认可的途径。

因此，中东国家“政治秩序”的重构要求“政府主动、积极、程序化、制度化地对行政客体即公民的要求做出反应”，尤其是如何公正、合理地在个人、集体、代际之间进行利益分配及其价值取向的问题。贫富分化、社会不公正是埃及等国面临的危机之一，当人与人之间用“你得我失”的零和博弈思维来做出判断，彼此无法维系一个安全和信任的关系网络时，那么社会秩序就会变得不稳定、不和谐。所以，政府有必要为公民的利益诉求做出良好的回应，同时这也是实现和维护政治秩序的重要条件之一。

（三）适应环境变化，加快政策轮替

虽然充满动荡和不稳定，中东国家在发展初期也曾取得了很好的经济成就，国民生活水平得到很大改善。但其政治制度和政策表现出的僵硬固化，国家政权长期被个人或几个家族垄断，这种民主形式下的政治独裁使得整个国家的政治和政策系统趋向自我封闭，制度内部缺乏自我变革的动力机制，因此这些国家很难适应快速变化的社会经济环境，这也是引发本次中东国家政治动荡的原因之一。

因此，中东国家需要适应环境变化，加快政策轮替，基于本国的制度背景和基本国情来寻求既有制度的优势，通过制度创新来弥补劣势，寻找改革突破点。相对而言，有着不同于以英美为代表的西方式民主政治制度背景的中国，通过改革与发展已演变成为“一个一党主导下的开放型政党制度，依靠内部多元主义来吸纳、协调多方利益，实现政党的开放性与包容。同时，通过完善的领导人退出制度和人才录用制度解决精英阶层更替问题，以强大的动员能力实现适时调整的‘政策轮替’”，[11]避免了西方式民主政治制度因政权更替而带来的政策不稳定与不连续。

（四）启动伊斯兰文明的自我调节和自我更新机制

西方现代新文化的特征对于伊斯兰教来说，显然是一种异质文化。但是，在世界现代化、全球化的浪潮中，实现现代化变革、融入国际社会是中东国家的必然选择。面对巨大的文化差异和冲突，中东国家首先要考虑的是如何理顺宗教与世俗、传统与现代的关系，以便获得宗教上的“合法性”与民族认同。[12]25事实上，伊斯兰教自1300 多年前创立以来，人种与地域的相对封闭性在一定程度上阻碍了其文明的扩展和世俗化，而驱动阿拉伯世界寻求现代化发展源泉与活力的最终也必将是来自伊斯兰文明固有的自我调节机制和强大的包容性。通过自身的调整与改造，不断适应变化的客观环境，又反过来促进宗教国家与现代化的融合，进而建立稳定的政治秩序，推动中东国家的经济发展。

可见，建立“自下而上”的社会流动机制，积极回应国民的利益诉求，适应环境、加快政策轮替，开启伊斯兰文明的自我调节等机制都会促进中东国家政治秩序的实现。但这些因素的作用并不以西方式的民主政治制度为前提。中国近年来综合国力的大幅度提升恰好佐证了这一点。任何国家的政治制度都必须和本国的经济发展阶段、文化传统和价值观念等客观环境相匹配，这样才能实现地区与国家的长期稳定和良好秩序。

四、结论

对于任何一个社会共同体而言，秩序都是最基本的价值，有了秩序，人们的公共生活才成为可能。人们试图借助国家公共权威的力量来建立和维系社会秩序，避免社会动荡和彼此的战争，使公共生活和平安定。人们甚至认为，“人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序”。[13]7“政治结合的目的就是为了它的成员的生存和繁荣，在它的治下公民人数繁殖和增长得最多，就无疑是最好的政府。[14]107可见，政治秩序既是人们订立“社会契约”的初衷”，[14]19也是关系国民基本生活与权利保障的重要方面。总之，政府维护政治秩序、实现社会整合的能力已成为当今世界判断政府能力高低优劣的有效标准之一。

不论实行何种政治制度，国家和政府的最终目的都是保障国民的基本生活，尊重国民的基本权利，让每一个人都能有尊严地、幸福地生活。[15]这也是一个国家维系政治秩序的重要前提，更是一个负责任、重诚信的人本政府应有的作为。中国在推进现代化的改革道路上也面临诸多问题和阻力，显然与中东国家有本质上的不同，但不可忽视的是，政治秩序与社会稳定能为经济发展提供良好的制度环境，是关系国计民生的大事。

[1]周光辉.政治文明的主题：人类对合理的公共秩序的追求[J].社会科学战线，2003，（4）：186-190.

[2]李逸达.突尼斯骚乱的背后原因[EB/OL].人民网，（2011-01-15）[2012-09-15].http：//world.people.com.cn/GB/14549/13-738793.html.

[3]列宁全集：第37 卷[M].北京：人民出版社，1986：322.

[4]被腐败所笼罩的埃及社会[EB/OL].凤凰网,（2011-01-27）[2012-09-28].http：//news.ifeng.com/history/shijieshi/special/aiji/detail_2011_01/27/4480178_0.shtml.

[5]阿拉伯国家面临的三大威胁——失业、贫穷和经济衰退[EB/OL].中华人民共和国商务部网站，(2009-07-22)[2012-10-06].http：//www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/jyjl/k/200907/20090706414578.html.

[6]世界银行统计数据库[DB/OL].[2012-09-23].http：//data.worldbank.org/indicator/FP.CPI.TOTL.ZG.

[7]蒋生元.埃及社会贫富分化严重，两成富人拥有五成五社会财富[EB/OL].凤凰网，（2011-01-27）[2012-11-28].http：//news.ifeng.com/history/shijieshi/special/aiji/detail_2011_01/27/4480396_0.shtml.

[8]〔法〕孟德斯鸠.论法的精神[M].许明龙，译.北京：商务印书馆，2009：319.

[9]赵成根.新公共管理改革——不断塑造新的平衡[M].北京：北京大学出版社，2007：29.

[10]〔美〕乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福，等译.北京：中国人民大学出版社，2003：4.

[11]郑永年.中国不是阿拉伯世界[N].联合早报，2011-03-16.

[12]王铁铮.世界现代化历程（中东卷）[M].南京：江苏人民出版社，凤凰出版传媒集团，2010：25.

[13]〔美〕塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，等译.北京：三联书店，1989：7.

[14]〔法〕卢梭.社会契约论[M].何兆武，译.北京：商务印书馆，2003：107，19.

[15]2010 年政府工作报告[EB/OL].中国网，（2010-03-15）[2012-10-09].http：//www.china.com.cn/policy/txt/2010-03/15/content_19612372_7.htm.