基于产业发展的城市化动力机制分析

2013-08-15吴正海

陕西行政学院学报 2013年1期

吴正海

（1.陕西师范大学国际商学院，西安 710062；2.西安市行政学院，西安 710061）

城市化水平已成为衡量一个国家或地区经济社会发展水平的重要标志。改革开放30多年来，我国城市化步伐大大加快，城市化率由1978年的17.9%提高到2011年的51.3%，城市化已成为推动我国经济社会快速发展的重要动力。从当前情况看，我国诸多现存问题和矛盾的解决，都将得益于城市化的稳步推进。而准确把握城市化发展的动力机制，是推进我国城市化进程和统筹城乡经济社会发展的前提和基础。城市化的动力机制是指推动城市化过程所需的动力的产生机制，以及维持和改善这种机制的各种经济关系、组织制度等构成的综合系统。从本质意义上考察，持续的经济发展是城市化进程得以稳定、健康延续的动力机制。

一、产业发展是城市化的根本动力

城市化本身，就是农村和城市之间相互影响并最终促使人口由农村向城市转移、农村地区逐步演变成城市地区、城市人口不断增长的过程。在城市化进程中，推动城市化发展的根本动力在于产业的空间集聚和高度发展，具体来讲，农业发展和农业剩余形成城市化的重要推力，而非农产业发展则形成城市化的重要拉力。

（一）农业发展和农业剩余是城市化的基础推动力

农业剩余是指农业自身生成的生产要素和产出在满足了农业自身需要之外的剩余部分，不仅包括农业的产出剩余而且包括劳动力、土地资源等要素剩余。农业剩余是农业发展进步所引起的资源和产品溢出，是农业发展进步的必然结果。

农业发展是城市化推进的核心动力，具体表现在农业剩余对城市化的贡献。

1.食物贡献：城镇居民所需的食物和基本生活资料无一不来源于农业的剩余产品，随着经济的发展，虽然农业的就业份额和产值份额在下降，但人们所需要的食物仍然要来自于农业，随着城市化的推进，人们对食物的需求在数量和质量上将不断提高。

2.市场贡献：农村是一个潜力巨大的市场，随着农业发展和农民收入水平的提高，农民对生产投入品和生活消费品的需求将不断提高，从而使工业品的销售市场不断扩大，使城市化动力不断加强。

3.要素贡献：城市化的推进需要农业为其提供劳动力、土地和资本等生产要素。农业资源向外转移是非农部门获取资源的基本途径。在工业化和城市化的初期阶段，政府的强制干预和政策制度设计是促成农业资源向外转移的主要原因，但随着工业化和城市化的不断推进，城市经济对资源的高效利用以及由此提供的要素的高价格，也诱导着市场条件下的农业劳动力、资本、土地等生产要素向非农部门的转移，这些生产要素是城市化稳步推进的基本条件。

根据上述分析，不难得出这样的结论：没有农业的现代化和农业剩余的积累，工业化和城市化就会失去强大的基础动力。因此，城市化的稳步推进必须以农业经济转型升级为基础，以农业的现代化为基础。

（二）非农产业发展是城市化的内在拉动力

非农产业是第二产业和第三产业的统称，是城市经济的产业形态表现。在城市化进程中，非农产业对城市化所产业的影响主要以拉力的形式表现出来，这在形式上不同于农业产业对城市化的推力作用。

1.工业化的拉动。工业化和城市化之间存在着显而易见的密切关系。工业化强调的是要素的聚集，而资金、人力、资源和技术等生产要素在有限空间上的高度组合必然推动城市的形成和发展，并且这一过程是以农业剩余向非农产业和城镇地区的流动与聚集作为前提的。我国“一五”时期和改革开放以后的快速城市化过程，强有力地说明工业化仍然是城市化的基本动力。而对于目前仍处于工业化初期的广大中西部地区来说，工业对于城市化的主导地位尤为突出。由于中国经济发展的特殊性，改革开放以来乡镇企业的发展及向小城镇的集中、工业小区和市场的建设，这些过程都大大调整了区域产业结构，提供了就业机会，增强了区域经济实力，从而促进了城市功能的改变、数量的增加、规模的扩大以及城市基础设施的改善。总之，工业化对城市化进程产生了强大的拉动作用。

2.第三产业的拉动。在现代条件下，随着整个社会生产流通容量的加大，市场交换频率的加快，必然促使企业对城市的生产性服务业提出新的要求。城市居民由于生活水平的提高，对消费性服务业也提出了新的要求。而第三产业的迅猛发展又赋予城市新的活力，使城市化进入更高层次。近年来，在中国特大城市和沿海发达地区的城市中，随着工业化后期特征的显现，第三产业开始成为城市化的后续动力。

（三）推拉合力的形成：城乡发展不平衡下的比较利益驱动

农业相对于工业和服务业是一种比较利益较低的弱质产业。在农业部门推力和非农部门拉力的双重作用下，农业剩余必然向非农部门和城市流动。在发展实践中，伴随着各种生产要素由分散到集中、由农村向城市的转移，产业结构也表现为由农业向非农业、由传统产业向现代产业、由劳动密集型产业向知识技术密集型产业的转换，这一过程与城市化的推进过程紧密相联。同时，就城乡之间的比较利益而言，城市经济发展所带来的规模经济集聚效应必将产生巨大的利益吸引拉力；而农村相对贫困的加剧和大量剩余劳动力的存在所形成的巨大推力，这种城乡之间的相互作用必然导致各种要素聚向城市，它是城市化发展的基本动力。我国改革开放以来的城市化过程，已强有力地证明了这一点。

总之，通过对农业、工业和服务业对城市化进程的影响机理分析，可以看出，产业发展和产业的相互作用是城市化推进的核心动力和基础所在，如果城市化的推进缺乏相应的产业发展支撑，必将导致产业空心化、失业普遍化、人口贫困化，并最终影响经济发展和社会稳定。

二、城市化进程中的两个核心问题

城市化有两个基本的外在表现：一个是人口城市化，另一个是土地城市化。如果城市化的推进是基于产业发展的实际需要，并且不同产业之间的发展是基本协调和匹配的，那么城市化的推进将对产业发展和社会进步产生积极效应；反之，如果城市化的推进不是基于产业发展的实际需要，并且不同产业之间的发展是不协调、不匹配的，那么城市化的盲目推进将会产生严重的消极作用，并且这种消极作用的表现还具有一定的隐蔽性和后滞性。从当前我国城市化推进的现实情况来看，有两个问题需要特别关注：一个是人口城市化进程中的劳动力供求匹配问题，另一个是土地城市化进程中的土地利用效率问题。

（一）就业匹配——人口城市化进程中的核心问题

就业问题是我国城市化进程中最为突出的问题，也是影响经济发展的根本问题。失业意味着资源的浪费或闲置，从而使经济总产出下降，社会总福利受损，因此，在城市化进程中着力实现充分就业就显得尤为重要。就业问题，换句话讲就是劳动力供求的匹配问题，失业存在的主要原因就在于劳动力供给大于劳动力需求。近年来，有人在研究就业问题的出路时，过分强调劳动力自身的能力和素质的提高，却忽视了就业的根本——企业和产业发展对劳动力的有效需求，其结果只能是提高了劳动者的就业竞争力，却无法从根本上增加就业总量。因此，要解决就业问题必须从劳动力供给和劳动力需求两个方面加以考量，尤其是在人口不变甚至增加的情况下，从产业发展出发创造劳动力的岗位需求数量才是最主要的着力点。

随着科学技术水平的提高和普遍推广，资本有机构成将不断提高，无论是在农业领域、工业领域、还是服务行业，都普遍性地出现“机器排斥工人”的现象。一方面，在城市化的推进过程中，现代农业的发展会促使农业人口将会更多地被“解放”出来，形成农村剩余劳动力，并不断向城市流动，不断提高城市中的劳动力供给数量；另一方面，虽然城市人口增加会在一定程度上拉动城市需求，带动制造业和服务业发展，但城市人口并不意味着有效购买力，要实现人口数量与有效需求的顺利转换，其前提就是人们的收入要普遍性地得到提高，而这又有赖于充分就业目标的实现。所以，就业问题是制约城市化发展的直接问题，但要解决城市化进程中的就业问题，根本出路仍然在于企业对劳动力的有效需求。所以，城市化的推进，必须以解决就业问题为前提，必须以产业发展为根基。否则，盲目推进城市化只会导致产业空心化，失业扩大化，人口贫困化，并最终影响经济发展和社会稳定。

（二）土地利用——土地城市化进程中的核心问题

在城市化过程中遇到的首要问题是土地使用形式的改变，即由原来的农村用地转变为城市用地。一般来讲，随着城市化的普遍推进，农村用地（包括耕地和宅基地等）将会相对减少，城市用地(包括工业用地、住宅用地等)将会相对增加。

1.随着城市化的持续推进，农村用地将会进一步减少，这将严重挑战确保我国粮食安全的18亿亩的耕地红线。在耕地面积减少的背景下，要确保农业生产和粮食安全，首要的工作就是提高农村土地的利用效率。当前我国农村土地利用效率较低主要是由于小农经济和分散经营模式所致。如何整合农村土地资源，提高土地产出效率是中国农业发展的重大问题，这不仅缘于提高农业生产效率、增加农村居民收入的需要，更重要的是适应农村人口转型避免土地荒废和农业萧条的需要。引进市场机制，促进农业企业及农业合作社发展，推动土地规模经营，是中国新世纪建设社会主义新农村和发展现代农业的必由之路。

2.要提高城市土地的利用效率。目前，我国相当多地区的城市化并不是真正工业化基础上的城市化，而是一种被土地财政所绑架的畸形城市化。在大规模的农村撤并过程中，政府官员有意无意的忽视了广大农民的智慧，土地增减挂钩政策被曲解，甚至被利用。在农村撤并过程中，有些地方更倾向于征用耕地，在耕地上建楼房，却对原本就不适于耕种的农民宅基地进行复垦，导致“劣地驱逐良田”。更为严重的现实问题是城市土地资源的闲置和浪费。一方面，城市地价、房价不断高涨，另一方面，开发商“囤而不发”屡禁不止，土地不能形成有效的房地产供应，造成大量闲置和浪费。二者相互促进，已经形成恶性循环。实际上，对于开发商而言，靠囤地获取的收益往往比房地产开发获利更大，因此，“囤而不发”、“缓慢开发”已经成为行业内的潜规则。

我国的基本国情是人多地少、人均土地资源相当稀缺，珍惜和合理利用每一寸土地，关系到我国现代化建设的进程。因此，在我国城市化的进程中，必须实行最严格的土地管理制度，合理配置土地资源，切实提高土地利用效率。

三、城市化促进经济发展的效应分析

城市化与产业发展是密切关联、相互影响、相互促进的关系。前面我们深入分析了产业发展对于城市化的基础性作用，现在我们有必要进一步探讨城市化是如何影响产业发展的，通过对人口城市化和土地城市化的分析，找到城市化促进经济发展的经济逻辑和关键因素。

人口城市化影响城市经济的一般逻辑是：第一步，人口从农村向城市大量流动，引起城市人口增加；第二步，城市人口增加在一定程度上会引起城市消费需求增加；第三步，消费需求带动经济发展。在这一逻辑推理中，最关键和最脆弱的环节在第二步。因为，人口增加并不意味着有支付能力的消费需求总量就一定会增加，有支付能力的消费需求的增加还有赖于人们的收入是否有提高，只有收入提高下的人口增加才可能会带动持续的消费需求，并最终带动经济发展。所以，人口城市化促进经济发展的基本条件是充分就业前提下的城市居民收入增长。不以充分就业和居民收入增长为基础的城市化很有可能将引起严重的城市贫困问题，甚至影响社会稳定。

土地城市化影响城市经济的一般逻辑是：第一步，农村用地变为城市用地，城市面积扩大；第二步，城市基础设施建设和房地产开发带动投资需求增加；第三步，投资需求带动经济发展。比照我国城市化的实际情况，在这一逻辑推理中，问题也往往出现的在第二步。从短期来开看，房地产开发会带动城市扩张和投资需求增加，从而带动经济发展。但问题在于在以房地产经济为主导的投资需求上升中，如果没有实现相应的居民收入增长，则势必出现产品生产的相对过剩，一旦泡沫破裂，将会导致严重的资源浪费。我国的城市化泡沫实有其例，如在高房价、土地财政以及政府融资平台的金融风险纠结之中，位于鄂尔多斯的“鬼城—康巴什”成为中国城市化泡沫的“浓缩样本”。所以，土地城市化必须要以产业投资为驱动力，只有在市场化机制下那些能够带动城市居民收入增长的产业投资，才能从根本上支撑企业发展，促进经济发展。

四、树立正确的城市化导向

（一）城市化的本质是以人为本，促进发展

城市化要让生活更美好。亚里士多德为城市下了一个经典的定义：“人们为了生活来到城市，为了更好的生活而留在城市”。可以说，城市的出现是人类走向成熟和文明的标志，也是人类群居生活的高级形式，它反映了人们的一种居住形态和生存理想。人是城市的主体，是城市化的出发点和归宿。城市化进程，也要确立以人为本的思想，首先需要广大农业劳动者有真正的择业、择地自由，打破把农民固定在土地上的人为枷锁，完善土地政策、户籍政策和社会保障体制；在城市化的各个阶段都要充分注意城市化过程中人的利益。城市化的推进必须以经济发展前提并进一步促进经济发展，不以发展为基础和目标的城市化推进，势必将导致我们在城市化的问题上要走弯路。我们要坚持城市化本身从促进人们的生产方式、改善人们的生活方式、提升人们价值观念出发，以此来监督和指导我们的工作；不断发现问题、解决问题。以人为本的可持续发展之路，才是城市化的长久之路。

（二）城市化要以就业为导向，大力发展非农产业

城市化必须以非农产业的发展为根基，必须与工业和服务业的水平相适应、相协调、相匹配。城市化不仅仅是漂亮的外表，而是要有城市化的内涵，要有充分吸纳就业的能力，否则就只是一种表面的城市化。“城市化好被子，更需要工业化好里子”。因此，发展制造业尤其是劳动密集型制造业，是大国城市化早期不可超越的历史阶段。在我国城市化过程中，既要发展高端服务业和技术密集型制造业，促进产业结构升级换代，但也要大力发展低端服务业和劳动密集型制造业，为新增城市人口创造合适的就业岗位，防止“未富先空”。近年来，有些地方为了提升产业结构，提出加快淘汰劳动密集型产业，大力发展高科技产业的战略决策。这种做法可能在某些地区是适用的，但却不适合在全国各地全面推广，至少在目前阶段是如此。他山之石，可以攻玉。英国和日本的城市化进程，就充分考虑了城市化与工业化的密切关系，并在社会公平方面着力，较好地实现了城市化。英国的“圈地运动”源于工业化需求而非城市扩张需求，面对大量失地农民，英国采取了很多措施。在住房方面，英国政府1868年和1875年两次颁布《工人住宅法》，拆除贫民窟，建设廉租房。日本在城市化进程中十分重视农民的利益，一方面为进城农民提供与城市居民相同的社会保障和市民身份，另一方面严格要求企业对劳动者的雇用保障，采用近乎“终身雇用制”的方式，确保农民进城后不会陷入困境。

（三）城市化必须以农业经济转型升级为基础

当前我国城市化面临的问题，不仅是劳动力如何从农村和农业中转移出来的问题，更重要的是如何面对农村劳动力大量转移之后所出现的农业空洞化、农民老龄化以及农村经济凋敝等新问题。因此，城市化必须以农业经济转型升级为基础，必须以农业的现代化为基础。不是以农业经济转型升级为基础的城市化必将导致农业的相对衰败，国民经济自然也就难以实现协调可持续发展。

（四）合理界定政府在城市化过程中的行为边界

在我国城市化过程中，政府行为的“缺位”和“越位”并存，前者表现为在城市化过程中的社会发展、民生改善和环境治理等明显滞后，政府明显缺位，这一点与拉美国家类似；后者表现为土地过度城市化、人口“被城市化”、野蛮拆迁等现象或隐或现都有政府的影子，政府明显越位。我国在城市化进程中，应正确把握市场和政府两者之间的关系，既要发挥市场配置资源的基础性作用，又要政府的科学引导和宏观调控。关键在于合理界定政府在城市化过程中的行为边界，该干什么，不该干什么，应该有更加科学合理的界定，有相应的监督约束机制。

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