论执政党依法执政

2013-08-15刘鹤挺

陕西行政学院学报 2013年1期

刘鹤挺

（中共陕西省委党校，西安710061）

世界上任何一个政党在取得执政地位后，都面临着一个巩固执政地位的问题。近半个世纪以来，国际政治纷纭动荡，国际共运史曲折发展，一些长期执政的大党、老党经不起历史的考验，纷纷政权旁落，事业断送，其根源就在于失去了民心，背离了现代民主政治的基本规律，在民主政治选举中垮了台。依法执政是中国共产党在新的历史条件下确立的执政的一个基本方式，是对社会主义建设实践经验深度解读和执政理论的高度总结。在新的历史条件下，中国共产党如何认识治国基本方略与执政方式的必然联系；如何结合时代性特征把握执政规律，如何对马克思主义国家观与法律观以及对科学社会主义理论做出新贡献；如何承担起人类社会由人治向法治根本转变的历史使命；如何实现立党为公、执政为民的宗旨，以及坚持改革开放使社会主义国家最终走上法治道路，都具有重大理论与直接现实意义。

一、依法执政是长期以来中国共产党探索治国理政方式的历史选择

（一）依法执政是我党对中外政党执政兴衰成败历史经验教训的科学总结

世界国家政治学说和宪政理论的发展历史表明，进入到20世纪后，民主政治仍然导引人类国家政治模式的基本发展方向，但其研究的重点与十七、十八世纪古典资产阶级政治思想相比，理论的重点由一般性的政治理论问题如国家、政体、主权、公民等转向对现实的、具体的、微观的政治权力运用的政治过程和执政者执政策略的研究。美国比较政治学家阿尔蒙德说过：“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么，这个政治权威就是合法的……如果人们就哪一个政权具有合法性的问题发生争论，其结果常常是导致内战或革命”。[1]35-36

中国共产党在执政三十年后，鉴于国际国内正反两方面的经验教训，提出了加强党的执政能力建设的科学命题。因此，中共十六届四中全会上既指出我们党成为执政党，是历史的选择、人民的选择，也强调了加强党的执政能力建设，是时代的要求、人民的要求。“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。我们必须居安思危，增强忧患意识，深刻汲取世界上一些执政党兴衰成败的经验教训，更加自觉地加强执政能力建设，始终为人民执好政，掌好权。”我们党走过了九十年的历程，执掌政权也有六十多年的时间了。经验教训很多，但有两条历史经验教训是不能忘记的：一是20世纪80年代末至90年代初，世界上一批大党、老党相继失去政权。苏联、东欧国家的共产党丧失执政地位，尽管有多方面的原因，但最重要的一条是在长期执政条件下，没有坚持依法执政，即没有依照代表人民意志的宪法及法律执政，而是自觉不自觉地走上了“人治”之路，从而导致执政体制僵化，执政能力衰退，执政成绩不能令人民满意，严重脱离了人民群众。波兰许多老党员评价他们历届领导人是“有不同的优点”，但“有共同的缺点”，都是“集中有余，民主不足”。这些沉痛的历史教训，必须引起执政党的高度警觉。二是从中国共产党的执政历史看，对于上述问题的认识和实践也经历了一个曲折的过程。早在抗日战争时期，毛泽东就曾指出：“中国缺少的东西固然很多，但是主要的就是少了两件东西：一件是独立，一件是民主”。[2]689毛泽东讲的第一件东西，在中国共产党领导人民建立新中国之时，中国人民的百年梦想即变成现实。而第二件东西——民主，尽管是中国共产党领导人民始终坚持不移的追求目标，但却由于缺少必要的法制保障和民主保证形式上的认识失误，付出了惨痛的教训。历史经验证明，苏联东欧社会主义国家的剧变，乃至执政党政权丢失，新中国成立后前三十年社会主义建设事业的曲折发展，乃至十年动乱，很大程度上是由于轻视法制，治国理政方式出现重大失误的必然结果。在党的十一届三中全会上，针对国家建设中长期以来忽视民主与法制的作用，以及文化大革命的沉痛教训，邓小平指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。[3]146他还说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度，工作制度方面的问题更重要……这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”。[3]333警示已昭，应予长鸣。

（二）依法执政是党的三代领导集体积极探寻党的领导、执政方式的结果

中国共产党的成立，是中国近代史上开天辟地的大事件，一个以中华民族的伟大复兴为己任的政党，始终保持着立党为公，全心全意为人民谋利益的高度自觉性。纵览我们党六十多年的执政方式,党的三代领导集体对党的执政方式问题在不同时期重视程度是不同的。早在1928年11月25日毛泽东写给中央的报告《井刚山的斗争》一文中就曾指出：“以后党要执行领导政府的任务；党的主张和办法，除了宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的”。[4]27毛泽东在谈到抗日民主统一战线政权建设“三三制”中，必须保证共产党员在政权中占领导地位时说“所谓领导权，不是要一天到晚当作口号高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议”。[5]700以毛泽东为代表的老一辈无产阶级革命家，深知共产党领导人民经历艰苦卓绝的武装斗争取得的政权来之不易，党在坚持长期革命斗争实践经验总结，全心全意为人民服务立党立国施政的同时，却对民主体制下执政党的执政规律缺少明确的认识和探究，对政权行使方式的民主形式重视不够，新中国成立到党的十一届三中全会以前，基本上沿袭了民主革命时期的领导方式,即直接用党的路线、方针和政策管理国家和社会事务。使党内民主和国家政治社会生活的民主缺乏制度化、法律化的保障,运用疾风暴雨式群众政治运动解决国家发展中的诸多问题,冲淡了法律至上性的地位和权威,以至到文化大革命时期,宪法和法律成为一纸空文,致使国家遭到建国以来最严重的挫折和损失。党的十一届三中全会以来，以邓小平为代表的第二代领导集体，深刻总结了国际国内正反两方面的经验教训，强调要“认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制”，要通过政治体制改革“处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系”，以保证国家的长治久安。邓小平同志1980年在《党和国家领导制度的改革》中所指出：“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记。”1982年，党的十二大在深刻总结正反两方面历史经验的基础上，适应新时期改革开放和社会主义现代化建设的需要，第一次在《中国共产党章程》中明确规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”，并把这一规定作为“一项极其重要的原则”。邓小平同时强调指出，我们党要改善党的领导，除了改善党的组织状况以外，还要改善党的领导工作状况，改善党的领导制度。民主法制思想是邓小平理论的重要组成部分，改革开放三十年来，它一直指引着中国民主和法制化的进程，使中国社会逐步迈向民主政治和法治之路。

以江泽民为核心的党的第三代领导集体继承了邓小平的民主法制思想，在系统总结以往实践经验和前瞻社会发展大势的基础上，提出了建设社会主义政治文明的思想，十五大确立了依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略。十六大提出要改革和完善党的领导方式和执政方式，明确提出了坚持依法执政，不断提高执政能力的思想。这反映了依法治国基本方略对党的执政活动的内在要求，从而丰富和发展了邓小平的民主法制思想。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》把“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式”作为党执政的一条主要经验，并指出“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”。十六届四中全会《决定》正是基于我们党肩负的历史责任所发生的变化，与时俱进，在总结改革开放实践经验的基础上，从完成党在新世纪新阶段的历史任务出发，明确提出依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。这是对马克思主义执政党建设理论的重大贡献和发展。

党中央明确提出坚持依法执政的基本方式，标志着我们党在新的历史条件下对领导方式和执政方式认识的进一步深化，标志着我们党主动适应新形势积极推进领导方式和执政方式的转变和创新。

科学执政、民主执政、依法执政作为一个整体提出，回答了怎样执政、靠什么执政的问题，是对党的执政理念、执政目标和执政方式的新认识新要求。党的十七大已经明确将“三执政”载入党章。其中，依法执政对于改革和完善党的领导方式和执政方式具有更为直接、更为密切的关系。我们党科学执政、民主执政很大程度上要通过依法执政体现出来，又要靠依法执政来保证实现。坚持依法执政的基本方式，对于我们从整体上来理解和把握党在新时期执政理论和实践的创新成果具有特殊意义。十八大报告中指出，新的形势下，我们党面临的四大考验是长期的、严峻的，不断提高党的领导水平和执政水平，是党巩固执政地位、实现执政使命必须解决好的重大课题。

中国特色社会主义法律体系的形成，一方面，从制度上、法律上确保中国共产党始终成为中国特色社会主义事业的领导核心，确保国家一切权力牢牢掌握在人民手中；另一方面，从制度上、法律上确保党的理论和路线方针政策的贯彻执行得到有力的保障。这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。我国的法律体系把国家各项事业和各项工作纳入法制化轨道，为党坚持依法执政提供了更加坚实的法制基础和法制条件，同时也为国家法治建设开辟了更加广阔的空间和更加光明的前景。依法执政是党对国家的政权规律、共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律认识深化的成果，是当代中国共产党人及其领导集体政治智慧的结晶。成为中共践行依法治国基本方略的基本执政方式。

二、依法执政是实现社会主义民主政治建设总体目标的必然要求

建设有中国特色的社会主义民主政治，是中央确立的我国政治体制改革的总方向和长远目标。“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不愈的奋斗目标”。[6]“坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障”。[6]世界上民主制度的建立与发展，无一不与法治结伴而行。法治文化发端于古希腊的亚里士多德的名言：“已成立的法律获得普遍遵从，人们普遍遵从的法律本身应该是制定得良好的法律”。[7]199实际上，法治的内涵与一个国家的国体性质和政体密切联系在一起的，从国体性质上讲，依法治国就是实行法治，排除人治，就是实行广大人民群众当家作主，决定国家事务的民主政治。法治是民主制度的存在和运行方式，民主制度是法治的合理内核。从政体和国家结构形式上讲，依法治国就是通过法律建构国家机器，界定国家机关的权力体系，一切政党、国家机关、组织、个人的活动，都必须在法治网络的关系上运行。社会主义国家作为人类历史上崭新的国家形式或政权形式，实际上从它建立的那一天起，就已经同法治结下了不解之缘。“比如反映在国家结构形式上，马克思主义一般主张建立民主集中制的单一制共和国，认为它是一种“历史的进步”，裨益社会生产力的发展，有助于国家团结和统一，并且在实际上能给地方比联邦制更多的民主与自由，这就是新中国成立后采用单一制国家结构形式的理论依据，并在单一制国家范围内实行民族区域自治制度来解决民族问题”。[8]83社会主义国家采用民主共和国政体政治形式，恰恰就是在政权性质上与法治联接了起来。实行人民民主专政的社会主义国家采用民主共和国政体，同“资产阶级统治的正规形式”[9]402一样，同属于法治型的统治模式或治国形式。中国共产党人三代领导集体最终选择依法执政作为执政党执政理国的基本方式，遵循了民主政治条件下政权执政规律的一般准则，而“党必须在宪法和法律的范围内活动”是其根本的保障，因为民主政体下，权力的产生有赖于民主，权力的限制则依靠法治，两者不可或缺。关于这一点，西方著名经济学家哈耶克有更深一层的认识，他认为“法治与政府的一切行动具有‘形式合法性’并没有什么关系,政府的行为即使合法也可能不合乎法治，法律完全可以使那种实质上是专断的行动合法化。同样,一个民主制度也完全可能通过法律授权政府无限权力这一方式使专制统治合法化”。[10]73在这里，哈耶克强调的是法治关注的不是法律是什么，而是法律应当是什么。法律是根据什么来制定的，是什么条件下制定的问题。无需赘言，中国共产党执政的是一切权力属于人民的民主政体国家，而代表人民意志的法律，作为人民忠实利益代表的执政党人，理应将依法执政作为人民利益代表的最高政治责任与自觉行动对待。

在西方，一些资产阶级学者对人类历史上统治模式及其合法性早就作过较科学的比较和研究。19世纪末20世纪初，马克斯·韦伯在他《经济与社会》一书中，就已总结了东西方国家的法律类型和统治类型及其两者之间的关系。韦伯认为任何统治事实上就是“统治者”的意志被“被统治者”服从并成为其“行为准则”，[11]269但仅靠服从对于持续稳定的权威统治来说显然是不够的，还必须有“对统治合法性的信仰”。[11]269合法性是稳定统治的可靠基础，它比一种出于感情、利益考虑或伦理等各种服从的动机是更为根本的东西。按照统治合法性根据，即统治者依据什么有权统治众人以及被统治者为什么要服从这种统治，只有三种统治类型或其混合：即传统型统治（其合法性服从的基础是神圣化的传统、习俗的世袭式统治），个人魅力型统治（其合法性服从的基础是对具有特殊秉赋与神性的人物的信仰与追随）和理法型统治（其合法性服从基础是法治）。前两类统治类型都是建立在人治基础之上的。只有理法型统治是以法治为基础，换句话说，三种不同统治类型统治阶级对被统治者要求服从的合法性（正当性）基础分别是：服从我，因为我们的公民一直这样做（第一种类型）；服从我，因为我能改变你们的生活（第二种类型）；服从我，因为我是政府法定的长官（第三种类型）。韦伯认为：“在一个现代国家里，实际的统治必然地和不可避免地是官僚政治统治……”[11]1414只有在官僚制下，权力归于法规，它是法律体制，而不是个人体制，在现代国家里，官员本身就是一种更高政治权力的仆人，自愿服从乃是一个优秀官僚的必持态度，因为国家权力来源于民众，法律是民众意志的代言人，服从法律就是服从了统治者的意志。假如官僚果然试图去行使统治，他们就侵害了一个形式上的上级机构的权力，换句话说就是非法使用了它的权力，如果它合法行事，它便不是统治，如果它进行统治，它便不再合法。韦伯的统治类型与法的关系理论，对我们理解执政党依法执政有很好的借鉴作用。

三、依法执政是社会主义政党制度趋于完善的重要内容和鲜明标志

对无产阶级政党来说，其“组织本身是完全民主的”。列宁也一再强调，无产阶级政党“是按民主原则建立的”。[12]191“依法执政”、“依法治国，建设社会主义法治国家”是执政党治国方略的法治选择，这一理性的选择，对于我们党如何执政、如何领导国家提出了更高的要求。依法治国的治理对象是整个国家和社会，对之进行治理的“主体”自然既包括国家政权机关，也包括各级党的组织。而中国共产党作为执政党由于其在国家和社会中所处的特殊重要地位，无疑是最重要的治国主体，它作为领导者、执政者，对于“依法治国”来说，最根本的就是对国家实施“依法领导”、“依法执政”。要实现“依法领导”、“依法执政”，实现权力法治化，根本要求就是要理顺党政关系，改变党政不分，以党代政，即“以党治国”，实行党政分开。而这一根本要求的实现的保障，说到底起决定性和基础性作用的是制度建设。治理国家必须以制度为依托，良好的制度保障对采用何种方式治理国家具有决定性、稳定性和长期性的意义。正如邓小平同志所说的“领导制度、组织制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，[13]333这种良好的保障制度是与民主与法治相随的，是与依法治国的治国方略相适应的。“要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系”。[14]177马克思主义认为，无产阶级政党自身不仅在政治上具有完全的民主化，而且在组织上具有严密的统一性。党对国家和社会的领导力量主要集中在它的组织。执政党的组织如何实现自己的执政，主要是改革党政领导体制的问题。这是制度保障的前提条件。一般而言，党政领导体制中，首先是党的领导体制，党要实现执政目的，一方面包括国家机关进行领导的体制，另一方面是党组织自身的领导体制。历史经验证明，作为人民利益的忠实代表执政党及其领导的政府，如果不能严格践行既定法律规则为制度保障，未必就能完全履行为人民服务的宗旨，也与我们党立党为公、执政为民的方针相背离。一切权利属于人民的国家，人民是国家和社会的主人，人民依法确认和赋予的执政权力的操作运行最终表现为执政党担负国家领导权，并且具体体现为通过国家法律对整个社会实行的法治领导。所以，如何处理权力与法律的关系，便成为衡量一个国家治理方式和执政党执政方式的不同类型的基础性判断。这在我们以往无论是对国家机关领导体制上或是党的组织自身领导体制上都曾存在并出现过的问题，前者如党政不分，以党代政，后者如党内个人专断的个人集权制。都违背了基本的法治精神。从后者而言中国共产党作为工人阶级的先锋队组织，它的先进性决定了在自身的领导体制上只能选择和实行集体领导体制，反对家长制作风。毛泽东在谈到民主集中制时强调指出：“党委的领导，是集体领导，不是第一书记个人独断。在党委会内部只应当实行民主集中制，第一书记同其他书记和委员之间的关系是少数服从多数”。[15]820这最终是由于党是一种组织起来的社会力量，党的组织性是其发挥正常作用的基石。

四、依法执政是坚定走中国特色社会主义道路，实现社会主义现代化的必要条件

正如十八大报告指出：“全面建成小康社会，加快推进社会主义现代化，实现中华民族伟大复兴，必须坚定不移走中国特色社会主义道路”。早在改革开放初期，邓小平就为我国基本实现现代化的发展战略提出了三步走的设想，预计到21世纪中叶，人均国民生产总值基本达到中等发达国家水平，人民生活比较富裕，基本实现现代化。现代化的概念是一个世界性的历史进程，它体现了从传统社会结构体系向现代社会结构体系的历史变革，它所表明的是不同文化背景下向现代社会转型的共同特征和理想目标。中国要实现现代化，必须要有一个强有力的用科学的理论武装起来的政党的领导才行。我们党依法执政的提出，标志着党的执政理论的成熟，这一成熟的理论还系统地将“科学执政、民主执政、依法执政”有机结合在了一起，并指出科学执政是基本前提，民主执政是本质所在，依法执政是基本途径，形成一个完整严密的理论体系。江泽民提出：“我们的各项工作能否做好，我们能否在激烈的国际竞争中始终掌握主动，我们的事业最终能否成功，很大程度上取决于我们党的领导水平和执政能力”。[16]484面对执政条件和社会环境的深刻变化，中国共产党必须适应新形势新任务的要求，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，进一步增强法制观念，不断提高依法执政的能力。邓小平曾深刻指出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”。[17]154同样，离开了社会主义法治，也就没有社会主义现代化。现代化与法治关系密切，法治是现代化的重要组成部分，现代化各个领域需要法治文明作为必备条件。现代法治为其固有的涵义和要求所决定，它具有社会公开性、政治民主性、权利平等性和法律权威性的本质特征。人民民主是社会主义的生命，实现民主政治是社会主义国家的基本国策，也是社会主义制度文明的重要标志。制度文明包括政治文明和法治文明，它们和物质文明、精神文明和生态文明一起，完整地体现了社会主义的总任务和奋斗目标，我们党提出的“依法治国、建设社会主义法治国家”，是治国方略的重大转变，执政党领导方式、执政方式必须与之相适应，它是法律工具价值与法律目的价值的统一，是基本方略与宏伟目标的统一。共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家权力，还政于民，而不是代民主政。其中一个重要的宪法原则就是坚持党必须在宪法和法律范围内活动的原则，正确处理好党的执政和宪法、法律的关系。宪法和法律是人民在党的领导下通过国家权力机关制定的，“党的政治领导的一个基本方面也是将自己的主张经过法定程序变成国家意志。通过党组织的活动和党员的模范作用，带动人民群众实现党的路线、方针政策。国家的宪法和法律是人民意志的体现，也是党的主张的体现，执行宪法和法律，是按广大人民群众的意志办事，也是贯彻党的路线、方针、政策的重要保障”。[18]工人阶级政党作为执政党只有实行依法执政，才能巩固人民民主专政的国家政权，发展社会主义，保证国家的长治久安和兴旺发达。

[1]〔美〕阿尔蒙德，小鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹沛霖，郑世平，公婷，陈峰，译.上海：上海译文出版社，1987.

[2]毛泽东选集（合订本）[M].北京：人民出版社，1966.

[3]邓小平文选：第一卷[M].北京：人民出版社，1983.

[4]毛泽东选集：第一卷[M].北京：人民出版社，1967.

[5]毛泽东选集：第二卷[M].北京：人民出版社，1968.

[6]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[N].人民日报，2007-10-15.

[7]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭，译.北京：商务印书馆，1983.

[8]谢邦宇.法治文稿[M].北京：法律出版社，2008.

[9]马克思恩格斯全集：第7卷[M].北京：人民出版社，1959.

[10]哈耶克.通向奴役之路[M].北京：中国社会科学出版社，1997.

[11]马克思·韦伯.经济与社会（下）[M].北京：商务印书馆，1997.

[12]列宁全集：第13卷[M].北京：人民出版社，1959.