印度传统行政文化的弊端及改革措施——兼论对中国特色行政文化构建的方法论启示

禚明亮

（中国社会科学院 研究生院，北京 102488）

中国行政管理体制改革与中国特色社会主义行政文化的构建需要吸收和借鉴世界其它国家的有益经验和教训。印度作为前殖民地国家、后起的发展中国家、“金砖四国”之一，在诸多方面与中国有类似之处。毛泽东同志曾经说过，印度“过去的命运和将来的道路和中国有许多类似之点”。笔者试图对印度传统行政文化弊端及其具体改革措施进行分析，其经验与教训或许能为中国行政文化的构建提供某些启示。

一、何谓“行政文化”

“行政文化”这一概念的提出最早得益于美国著名政治学者加布里埃尔·阿尔蒙德和西德尼·维巴于1963 年出版的一本具有划时代历史意义的著作——《公民文化——五国的政治态度和民主》。[1]在该书中，阿尔蒙德和维巴不仅给出了政治文化的经典概念，还对政治文化研究领域的基本框架进行了明确界定，这就使得其后的比较政治学者基本上沿用了《公民文化》中的概念定义和研究领域，即使有所改变，也多是在其基础上进行的创新和发展。行政文化是政治文化的一个子范畴，它是在行政管理进程中孕育并形成的一种文化样态，受行政管理者、行政环境、行政程序和步骤、行政结果等诸多因素的影响，最终形成的行政文化具有独特性、稳固性和发展性等特点。其构成内容，按有的学者的理解，[2]主要包括“人们行政行为的态度、信仰、感情和价值观，以及人们所遵循的行政方式和行政习惯等”。

中国共产党历来高度重视行政管理体制改革问题。在十七大报告中，正式将“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”确立为未来工作的重点。2008 年2 月23 日，胡锦涛总书记在中共中央政治局第四次集体学习时强调，建设服务型政府是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议于2008 年2 月27 日通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，强调深化行政管理体制改革的重要性和紧迫性，提出转变政府职能，推进政府机构改革，加强依法行政和制度建设。党的十八大报告指出，行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求，要按照建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。行政文化是政治文化的重要组成部分，研究中国行政管理体制改革与建设必须重视对行政文化的分析和研究。吸收与借鉴世界其他国家的优秀经验，也显得尤为重要。

二、印度传统官僚主义行政体制的弊端及改革措施

随着殖民体系的瓦解，印度等第三世界国家（包括中国）在国际舞台上逐渐崭露头角，这些国家面临着共同的难题如饥饿、贫穷、失业、文盲、社会不公平等，因此这些国家所面临的首要任务是依靠中央政府的力量来逐步解决这些问题，在这一过程中中央的权力相对加强、地方的权力得到削弱，大多形成了官僚主义的行政体制。随着传统行政体制弊端的逐渐增多、人们权力意识的增强，这种中央统管式的体制不断遭到人们的质疑。1929 年，英国高等法院首席法官G·休厄特勋爵所发表的《新专制》一书，就将这种“无所不包的、无所不在、无所不知的体制”称为“新专制”。

（一）印度官僚主义行政体制的弊端

1.无回应力。这种中央统管式的体制无法有效地回应人民群众的要求、愿望和期盼。将自己视为公众利益的自我钦点的保护人和解释者。虽然这种体制中的成员是拿公共财政去为民做事，但却自我感觉是为人谋福利。印度这种行政体制的表现不是作为一种服务者，而更像是一个统治阶级，其行为方式充满了贵族气派、孤傲主义和压迫性。

2.形式主义风气严重。这种体制过多地强调“按程序办事”，效率不高。

3.行政系统组织冗余、尾大不掉。印度行政机构中的人员数目逐年增多，严重影响了组织力量和行政效率。据人民网2005 年12 月23 日的报道，印度公务员总人数近1000 万，其中包括中央和地方政府中的行政、安保和其他考核人员，这一数字远远领先于世界其他国家。此外，政府办事效率低下，“公务员上班迟到现象非常普遍。一个简单的临时记者证更换手续拖延了一个星期才办好，有一次他们甚至找不到记者此前提供的照片，记者不得不重新办理。中央政府尚且如此，各地方政府更不用提。印度公务员效率低下的主要原因是机构严重超编，人浮于事的现象非常严重。[3]据调查，安得拉邦有60 多万政府工作人员，而正式编制还不到40 万”。

4.严重脱离群众。在民主国家里，行政办事人员理应成为人民的公仆，为人民服务。而事实上，他们倒成了人民的主人。他们的工作不是为了满足人民群众的利益和愿望，而是藐视或无视人民的意见和利益。在工作中，他们严重脱离群众，忙碌于自我利益、裙带关系和徇私枉法。

5.腐败现象严重。政治腐败是造成印度腐败现象严重的主要原因，因此必须坚决根治腐败。印度腐败现象如此之严重，有人甚至戏称“之所以诚实办事，是由于缺少去腐败的机会”。据2005 年7 月《印度时报》公布的调查数据显示，每个普通印度公民在申请行政审批时平均每年支出高达2.1 万卢布的资金来贿赂政府办事人员。

6.行政人员依附于各政治派别，难以做到公正。按理讲，政府行政人员应当保持政治上的中立，按照宪法、人民和国家发展的要求来开展自己的工作，不能依附于任何政党、领袖或意识形态，在政治上保持不偏不倚。而事实上，在印度，出现了所谓的“政治官僚主义”。行政人员严重地政治化，为了获得利益，不惜与某些政治领袖结盟。他们只为那些欣赏自己的官员们提供政策建议，不惜一切代价取悦这些官员，以保证自己的位置。他们完全根据官员们的意愿来调整自己的立场。有人指出，这是用“印度调整服务”取代了“印度行政服务”。

7.地方主义作风浓厚。官僚主义作风将政府的工作撕裂成彼此独立的部分，每个部分追逐自己的需要而没有恰当地处理好与其它部分的关系。造成的趋势是，这些分离的部分认为自己就是一个独立的单位，满足在自己的小王国里，最终导致自生自灭。

8.以地位为导向。印度官僚主义行政体制很大程度上以现有地位为导向，爱好传统，主张保守主义，抵制改革和创新。

印度官僚主义行政体制形成了印度独特的行政文化，其主要特征包括傲慢、重人情、徇私、自我满足、政策懈怠、受规则与规定的严重束缚、缺乏首创性、无视人性、目光短浅、对民主制度和民主进程冷漠等等。事实上，世界上许多发展中国家的行政体制都或多或少地带有这些弊端，虽然在这些国家里，上述种种弊端不断遭到人们的谴责和批判，但这已经成为它们行政文化的一部分。

（二）印度行政体制改革的目标与主要措施

印度行政体制改革的目标是增强行政体制的责任性、回应性、开放性、透明性、人民性与发展性。自上世纪90 年代以来，印度政府采取了多项措施来实现上述改革目标，其中包括制定公民宪章、保证信息权利、社会审计、电子政务、反腐和净化行政系统、迅速有效的申诉解决制度、赋予地方更多的权力等。

1.落实《信息权利法案》。印度国会通过了《印度信息权利法案(2005）》，此法案通过建立中央信息委员会和州立信息委员会，保障公众对权力部门控制的信息的获取权利，以加强权力机构工作的透明度和可靠性。自2005 年6 月15 日起开始实施。该法案保证人们能够便捷地查看政府工作的各种信息，有效地避免了腐败和暗箱操作，能够保证行政工作的透明度。正如印度学者所指出的，[4]“所有公民都有权利获得政府掌握的信息，信息对于公民来保护和实现其基本权利是至关重要的。从更广泛的意义上讲，获得信息的权利是一种有力的工具，可以用来打破长期存在于公民与政府之间的秘密城墙”。

2.引入“公民宪章”。“公民宪章”制度起源于英国，该制度的制定是为了保证公民享受政府部门公共服务，提高政府的公共服务能力，有利于政府公信力的提升。1991 年，英国政府提出实行“公民宪章”制度，指出公共服务部门要各自制定详细明确的关于可提供的公共服务质量与指标的正式文件，并公开许诺达到这些服务标准并接受社会监督。后来，印度也引入了这一先进制度。印度各种机构和服务部门将出版发行它们的宪章。出版这些宪章旨在迅速地提供公共服务、保持服务质量和提供某些服务赔偿。[4]“公民宪章”制度的六项基本原则是：（1）制定公共服务的标准和指标；（2）实行信息透明和服务公开；（3）保证公民的选择与咨询建议的权利；（4）保证公共服务的服务态度；（5）及时修正不完善或错误做法；（6）保证公共服务的质与量。很明显，这一制度的引进将保证信息能够传播到广大人民群众中去，并监督和反馈行政部门的不当影响。根据这一精神要求，印度成立各种各样的公共申诉机制，如“消费者论坛”、“地区申诉委员会”等等。这些组织的设置将促使公务员更加负责任地工作。印度于1997 年进行了政府改革，中央政府成立了两大投诉机构：行政改革与公众投诉局和公众投诉总局，主管单位分别是人事、公众投诉、退休金部和内阁秘书处。行政改革与公众投诉局负责政府层面指导原则的制定，包括投诉体系化与制度化，不涉及对具体投诉事务的处理，公众投诉总局则主要负责保证和监督投诉处理过程和处理结果的公平、公正、客观、有效。

3.印度建立了明确责任、提高效率、功绩评判的一套评价体系，具体制定了一份详细的任务清单，由印度行政服务人员来完成。不仅对于行政人员职位升迁，而且对于他们是否留任的考核都要依靠他们是否提供了满意的服务产品为依据。他们的能力、态度和个人品质都被列入考察的范围之内。

4.印度政府还建立了一套社会审计制度。印度政府认为印度是一个民主国家，人民是国家的主人。行政机构的设置就是为民众服务。因此，每一位国家的主人查阅公务员的账目、维持公务员的责任心就是一项基本义务。社会审计或公共审计制度的制定就是以此为目标的。民众使用信息权利法案获得行政人员工作的具体细节，将这些信息记录与他们的现实表现相比对。这就给行政人员带来了极大的公共压力，使他们不敢做出错误的政策。

5.印度政府还积极推广电子政务的应用和发展。在行政管理中应用计算机和互联网将有利于提高行政者的透明性、责任性、开放性、回应性和发展性。首先，印度政府在国家法律层面保障电子政务的发展。自2000 年以来，政府先后颁布了《信息技术法》、《信息权利法》等法律，确保电子政务发展的法律环境。值得一提的是，印度《信息权利法》将公民的信息权利升格为公民的宪法权利，该法于2005 年10 月12 日生效。其次，国家为电子政务的发展提供政策支持。印度政府制定和颁布了《信息技术2020 年远景规划》、《全国电子政府计划（2003-2007 年）》等政策计划。此外，印度信息技术部建立了一个专门负责领导和实施国家电子政务计划的领导机构——电子政府中心。第三，国家为电子政务发展提供资金支持。在第十个五年计划中，政府计划拨款4.92 亿美元的预算用来扶持电子政务的发展。电子政务的发展和信息技术的应用将极大地改变印度的行政文化，将使得“善治”政府的概念演变为“电子善治”、“电子有效”和“电子有力”的政府。

三、印度行政文化构建对中国的方法论启示

（一）依据中国国情、政情，建立中国特色行政文化

虽然印度和中国有很多相似之处，笔者也对自上个世纪90 年代以来印度的行政制度改革和行政文化构建的弊端和改革措施进行了简要梳理，但目的不是将这些经验或教训生搬硬套到中国，而是要启发我们从自身国情出发，探讨和研究一套符合中国国情的行政文化，这是我们从事中国特色行政文化研究的基本指导方针。但绝不拒绝从优秀做法中汲取有益经验，为我所用。如完善申诉机制、推进政务公开和电子政务的发展等。笔者认为，中国特色行政文化的构建需要坚持三个原则：（1）马克思主义实事求是的方法论原则，即要依据中国特殊的国情和政情，作为我们观察和思考中国特色行政文化构建的基础；（2）从群众中来到群众中去的群众路线。马克思认为人民群众是历史的创造者，是物质财富和精神财富的创造者，中国特色行政文化的构建离不开广大人民群众的历史主体性和实践首创性；（3）要有宏大广阔的国际视野，甄别借鉴的敏锐眼光。印度传统的官僚主义行政体制的某些弊端在中国表现得仍然比较明显，我们在构建中国特色行政文化的过程中要采取措施有效地规避这些弊端带来的风险，尝试从根本制度上铲除这些弊端产生的根源。由于长期受传统文化的影响以及现实制度的不完善，这应当是一个漫长的过程，我们绝不能期望毕其功于一役。

（二）丰富中国行政管理实践、完善行政制度体系建设是建构中国特色社会主义行政文化的理论基础和制度根基

中国特色社会主义行政文化的建构是以中国特色社会主义政治建设实践为根本理论来源，且是唯一的来源。这里就涉及一个如何丰富实践，如何进行制度建设的问题。我们认为要解决这个问题，必须首先解决的问题包括中国特色行政文化如何真实地反映中国行政实践、中国特色行政文化如何体现一个社会主义国家的行政特质、中国特色行政文化是否先进，是否成熟的评价标准是什么，这些都是需要我们认真思考和解答的问题。笔者着重从方法论原则谈点启示，至于具体丰富和完善的措施，还需要学术界进一步研究。

（三）坚持人民主体地位是建构中国特色社会主义行政文化的价值论原则

科学发展观的核心是以人为本，是讲中国的政治、经济、文化、社会和生态“五位一体”的建设都要坚持以人为本的价值尺度和方法论原则。在庆祝中国共产党成立90 周年大会上的讲话中，胡锦涛要求:“每一个共产党员都要把人民放在心中最高位置，尊重人民主体地位，尊重人民首创精神”。胡锦涛在党的十八大报告中再次强调坚持人民主体地位。由此看出，坚持人民主体地位是我们党和国家今后政治、经济和文化生活的重点，这为中国特色社会主义行政文化的构建提出了价值方面的目标。因此，不管未来中国特色行政文化怎么建，路子怎么走，坚持人民主体地位应当是我们坚持贯彻始终的价值论原则。

[1]加布里埃尔·阿尔蒙德，西德尼·维巴.公民文化——五国的政治态度和民主[M].杭州：浙江人民出版社，1989.

[2]李炳炎.当代中国行政文化亟待重构[J].学习月刊，2009，12（下）：26.

[3]福利很好 效率低下：印度有1000 万公务员[EB/OL].人民网，（2005-12-23）[2012-08-21].http://world.people.com.cn/GB/14549/3967781.html.

[4]孙彩红.印度行政改革的主要举措及启示[J].政治学研究，2011，（6）：8，111.