探索提升依法行政能力的途径——各国实践对中国的启示

刘子洋

（安徽大学法学院，安徽 合肥 230601）

一、引言

依法行政是国家行使权力的重要方式，是国家对社会进行管理的基本途径，是我国依法治国、建设社会主义法制社会的重要组成部分；它要求所有国家行政机关及其工作人员都必须按照宪法和法律的规定，在其法定职权范围内，充分履行管理国家和社会事务的行政职能，做到既不失之亦不越权，保证国家和社会各项事务沿着法治的轨道前行，充分保障公民的合法权益。

当前，依法行政的概念和地位已得到世界各国的认可，各国也都在积极推进依法行政的进程。我国也较早的提出了依法行政的行政理念，但制度体系相对不完善，且在实践中也难以得到有效落实。因此，我们应当将眼光放大，将各国的实践经验比较研究，取其精华并加以整合，探索提升我国依法行政能力的途径。

二、各国依法行政的实践

“法治政府的建设历来就没有一种统一的模式，各国地方性、知识和历史的差异性构成了制度资源的多样性。……我们不能只钟爱某一种制度模式，而排斥其他的制度存在。只有通过对各种模式进行深入的分析和比较研究，我们才可能获得符合中国法治建设的多种资源。”[1]法国、英国、美国等西方国家走在了世界依法行政的前列，鉴于各国政治法律制度、历史文化传统存在较大的差异，各国在依法行政的理论观念及制度构架方面也呈现多样化特点。

（一）法国依法行政的实践特色

法国最先从理念上承认行政法是一个独立的法律部门，重视行政法的建设，享有行政法母国的美誉，其依法行政的发展有着自己的特色。首先，法国在依法行政不断发展的过程中，重视行政法基本观念的建设，先后产生了公共权力说、公务说、公共利益说以及新公共权力说。随着各种学说的产生并发展，行政法的适用范围不断扩大，依法行政的适用领域逐渐向社会生活各方面扩张。其次，法国重视行政立法活动，完善依法行政的法律依据。“在法国，行政条例的效力位阶要远高于英国行政机关的行政法规以及美国行政机关的行政规章。由于法国议会法律和行政条例两者所规定的事项范围有明确的划分，同时相互之间不能跨越，因而在实质上它们几式处于并列而非从属的关系。这是法国行政立法的一大特点。”[2]再次，法国在世界上率先发展了权力滥用理论，有效地控制了行政权力的滥用。最后，在依法行政权力救济方面，法国首创以行政法院为核心的司法审查和国家赔偿制度。其中，法国在行政赔偿制度方面走在世界前列，为许多国家所效仿，这是法国对依法行政研究所做出的重大贡献。[3]

（二）英国依法行政的实践特色

行政法概念被英国民众普遍接受经历了漫长的历史。直到19世纪末，随着诸多社会问题难以解决，英国保守的法制观根本无法适应新的社会环境，行政法概念最终才为英国人慢慢接受，并在制度上有了新的发展。首先，英国人率先建立了现代文官制度，有效地提高了行政效率，减少了行政腐败行为的发生，为英国依法行政的建设奠定了了坚实的基础；其次，英国人重视行政程序法的建设，确立了以自然公正原则为核心的现代行政程序制度，保证了依法行政程序的合法性；第三，英国产生并发展了合理性原则，以控制行政机关的自由裁量权，有效地控制了行政机关行政权的滥用，保证各机关依法行政。

（三）美国依法行政的实践特色

美国与英国同属英美法系,行政法的发展与英国有很多相似之处,但其依法行政的历程也有自己的特色。最典型的就是美国在19世纪末创建了独立管制机构,该机构集行政权、司法权、立法权于一身,它的出现虽然违背了传统三权分立的原则,但却解决了美国在工业化过程中产生的一系列社会问题,适应了社会的发展;其次,美国建立了发达的行政程序和行政公开制度,根据美国宪法的“正当法律程序”条款而制定的《联邦行政程序法》,在世界范围内产生了重大影响,在它的带动下形成了世界历史上行政程序的第二次立法高潮。[4]再次,随着社会化大生产的跨越式发展,行政权力逐渐扩张,美国发展了司法审查制度,打开了司法复审行政行为的大门。

三、各国的实践对提升中国依法行政能力的途径的启示

（一）完善依法行政的基础

1.加强依法行政的思想基础建设。思想是人们行为的基础，指引我们的行为沿着正确的方向前进。我国有着数千年的封建君主专制文化传统，专权思想一直充斥于我国各级行政机关及其工作人员的日常行政活动中。因此，要实现依法行政，就必须加强当今行政机关及其工作人员的民主思想教育，树立依法行政的观念，时刻谨记“权，取之于民，用之于民”的权力意识，并积极践行为人民服务的行政理念。

2.完善依法行政的法制基础。要实现依法行政，必须以有法可依为前提。所谓“依法行政”、“有法可依”之法，并非指某部特定法律规范，而应当是整个法律体系，是由一国现行的全部法律规范按照不同的法律部门分类组合而形成的一个呈体系化的有机联系的统一整体。[5]我国目前的法律制度已有很多，但是法律体系还不是很完善，某些法律规定不能满足依法行政的现实需要，亟需修改。

（二）重视依法行政的各个环节

1.确立依法行政的基本原则。法律原则是指在一定法律体系中作为法律规则的指导思想、基础或本源的综合的、稳定的法律原理和准则，对行政机关的具体行政行为具有重要的指导意义。第一，确立依法行政法律优先与法律保留原则。法律优先与法律保留原则的确立，使得行政权的行使严格受到法律的控制，并使行政行为具有可预见性；第二，确立依法行政权责一致原则。宪法和法律授予行政机关管理社会各项事务的权力，同时也规定了行政机关所应承担的义务以及违法行使权力所应承担的责任，即行政机关的权力和义务是统一的；第三，确立依法行政公开、参与原则。政府的各类行政信息关系着公民的切身利益和日常生活，但当前政府信息公开制度不完善，行政机关与公民之间信息严重不对称，导致公民参与的缺失，使得行政机关侵害公民法益的行为时有发生；且行政机关对某些事件信息披露不足，甚至刻意隐瞒，严重损害了行政机关的社会公信力。

2.完善依法行政主体管理制度。有了完善的法律制度,还必须有适合的行政主体来实施。首先应当转变政府职能,建设服务型政府。政府应转变管理模式,由过去的行政管制型向法治型、责任型、公共服务型转变,提高政府行政行为的权威性。其次,应当加强行政执法队伍建设。依法行政,归根结底要靠每一位行政执法人员落实到日常行政执法活动中。因此应当完善行政执法人员准入制度,加强行政执法人员的教育培训,使其掌握现代服务行政执法手段,切实提高行政执法队伍的综合业务素质和执法水平,保证现代行政法落实到实处。

3.实现依法行政手段的多样化。受传统政治文化的深刻影响,我国行政执法一向注重强制性执法手段,完全忽视了非强制性执法手段的适用。不可否认,强制性执法手段在当今社会依然有其存在的必要性,但过多的强制必然会成为社会发展的桎梏,甚至引发大量社会矛盾,不利于社会的稳定发展;而且,传统强制性执法手段成本高,运行效率低,不符合现代行政效益原则。因此,践行依法行政,我们应该积极探索非强制性行政执法手段,如行政指导制度,消除行政机关与行政相对人的摩擦,改善行政机关与相对人的关系,提高行政效率。

4.合理行使自由裁量权。现代行政法对社会的干预不断增加，政府行为的权力范围和作用范围已经扩张到了社会的每一个角落，行政自由裁量权已为社会发展所必需。但是，自由裁量权并无统一的标准，导致了“一切有权力的人都很容易滥用权力。”[6]因此必须加强对行政机关自由裁量权的控制，避免权利滥用。其中在控制自由裁量权方面，应当坚持和发展合理性原则和比例原则，保证行政目的与行政手段相适应、成比例，并且使行政行为对相对人的侵害最小化。

（三）加强依法行政的监督

权力只有运行在阳光下，才能有效控制权力腐败行为的滋生。为实现行政权力的透明运行，我国已经形成了以国家监督和社会监督为主体的行政监督体系。其中，国家监督包括国家权力机关、行政机关、司法机关的监督；社会监督包括社会组织监督、社会舆论监督以及人民群众的直接监督。这一体系在依法行政监督方面起到了重要的作用，但是当前违规行政、违法行政的行为仍屡见不鲜，行政监督体系的功能尚未得到充分发挥。为加强对依法行政的监督，首先应当强化专门行政机关监督，建立专门行政机关的垂直领导体制；其次，可以尝试引进司法审查制度，对关系到相对人切身利益的行政行为，特别是强制性行政行为进行司法审查，构成事前监督的制度之一，及时发现违法、违规行政行为，避免对行对人、国家造成不必要的损失；第三，应当重视新闻传媒监督的作用，明确其从业人员的职责，赋予其“说真话的权利”，以实现对行政行为的有效监督。

（四）完善依法行政救济体系

无救济即无权利,无有效救济就无真实权利;完备的救济体系是实现依法行政的根本保障。为保证依法行政的有效实施,西方国家普遍建立了既有正式程序救济,又有非正式程序救济;既包括事前、事中救济,有包括事后救济;既包含司法救济,又包含行政救济等一系列完善的救济体系。这些救济体系有效地弥补了违法行政以及不合理行政行为对行政相对人所造成的侵害,保障了相对人的合法权益。为推行依法行政,我国也建立了以行政复议法、行政诉讼法及国家赔偿法为基本框架的行政救济法律体系,创设了行政救济、司法救济、信访救济及国家赔偿救济等方式,在救济相对人法益方面取得了一定的成效。但是我国依法行政起步晚、起点低,各种法律制度和救济模式相对不完善,且现行救济制度并未得到有效执行,相对人维权无门的现象时有发生。

[1]罗豪才.《行政法与公法精要》(序言)[M]，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版.

[2]胡建淼.《比较行政法——20国行政法评述》[M]，法律出版社1998年版，第218页.

[3]周伟.法国行政赔偿制度[J].比较法研究，1990年第2期.

[4]袁曙宏，赵永伟.西方依法行政比较研究——兼论对我国依法行政的启示[J].中国法学，2000年第5期.

[5]张文显.法理学[M].北京大学出版社、高等教育出版社2007年2月第三版，第126页.

[6]［法］孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].商务印书馆 1982 年版，第154页.