公共服务供给机制：一个研究综述

2013-08-15许晓龙

山东农业工程学院学报 2013年1期

许晓龙

（华中师范大学政治学研究院，湖北武汉430079）

公共服务供给是政府治理的一项核心内容，有效的公共服务供给往往被视为政府“善治”的表现，在强调公共服务重要性的今天，加强公共服务的供给也是完善公共服务体系的一项重要内容。选择何种供给模式和供给机制一直是公共事务治理领域中极具争议性的话题，也是理论界讨论的热点问题，国内学者在全面梳理公共服务供给现状的基础上，对其提供机制和方式等问题进行了分析，主要涉及公共服务的政府主导模式、公共服务供给的市场化、社会化、多元化等方面。笔者通过CNKI中国学术期刊全文数据库的检索，2002—2012年，篇名名包括“公共服务”一词的论文有7100篇，篇名包含“公共服务供给”的论文有338篇。有关政府主导公共服务的论文有5篇，篇名中包含“公共服务市场化”的论文有196篇，篇名包含“公共服务社会化”的论文有34篇，篇名中包含“公共服务多元化”的论文有10篇。通过中国期刊网优秀博硕论文数据库的检索，2002—2012年，题名包含“公共服务”的博士论文有76篇，题名包含“公共服务供给”的博士论文10篇；题名包含“公共服务”的硕士论文有867篇，题名包含“公共服务供给”的硕士论文69篇。研究著作方面，当前理界论关于“公共服务”的专著多不胜数，但是关于“公共服务供给”的专著却寥寥无几。

一、政府主导论

政府主导论者从公共服务型政府建设、公共管理职能的履行、公共服务体制的完善等方面论述了政府在公共服务供给中的主导作用。

李军鹏(2004)从公共服务型政府建设的角度分析了政府对公共服务的提供。李军鹏认为，公共服务型政府就是满足社会公共需求，提供充足公共产品和公共服务的现代政府，公共服务型政府有以下几个特征:(l)政府的作用集中于公共服务；(2)政府的主要职责是实现和保障社会公正；(3)政府是公共利益的鲜明代表；(4)政府权力是有限权力；(5)现代政府是法治政府。[1]

廖晓明、黄毅峰（2005）认为政府要从建立现代公共服务理念、提高国家公务员素质和服务能力等方面创新公共服务供给体制。政府必须掌握公共服务供给的规划决策权，要从弥补市场失灵、优化公共服务供给资源配置等方面做好公共服务供给的宏观调控，要加强对公共服务供给单位的资质审查、供给过程的有效监督、供给绩效的考核评估。[2]

杨雪冬（2006）认为公共服务是政府的内在属性之一，提供各种类型的服务是政府履行公共管理职能的重要形式。杨雪冬指出：改善公共服务，实现政府协调社会关系的功能，必须从两个方向入手，一是社会取向，提高社会经济文化诸领域的自治能力，鼓励它们承担、参与和监督公共事务管理；二是政府取向的，即通过提高政府自身的公共管理能力，及时有效地回应社会需求。[3]

刘厚金（2011）从完善公共服务体制的视角探讨了政府在公共服务供给中的主导作用。刘厚金指出：在公共服务体制运作的过程中，政府是责无旁贷的主导者，国家必须从构建公共服务的制度环境、建立公共财政体制、推行公共服务均等化等方面完善公共服务体制，让生活在其中的公民获得基本的依赖感、可靠感和安全感。[4]

二、市场供给论

市场供给论者主要从公共服务市场化的内涵、政府职能转变、公共服务市场化改革的方式、公共服务市场化的阻力和动力、困境和路径选择、公共服务市场化的保证和原则等方面对公共服务市场化进行了研究。

句华（2003）认为公共服务市场化至少包含了下述几层涵义：—是理念的认同；二是市场价值的肯定；三是市场纪律及激励的约束；四是市场机制的引入；五是市场技能的借鉴；六是市场主体的介入；七是市场资源的利用。[5]

李艳霞(2003)提出了公共服务市场化的保证与原则。李艳霞指出公共服务市场化的实行需要成熟化的市场经济、民主化的公共决策、法制化的政府行为、成熟有效的技术支持作为条件保证；在实践操作过程中应坚持公平、服务和多中心的原则。[6]

邵峰（2005）提出了公共服务市场化改革的7种方式：一是部分公营事业私有化；二是业务合同出租；三是公共服务社区化；四是建立政府与私营企业的伙伴关系；五是服务承诺制；六是在部门行业引入价格机制，有选择地实行公共服务使用者付费制度；七是进行内部合同式管理，将提供公共服务的职能从政府部门分离出来，成立半自治的执行机构来承担公共服务职能。[7]

李向京、廖进中（2006）认为公共选择理论、委托—代理理论、产权理论为公共服务市场化提供了理论依据。实施公共服务市场化要确定其转换成本不会超过从社会、政府以及市民处所获得的利润。推动公共服务市场化，要寻找合理的途径将公共企业成功出售、要充分发挥竞争机制和激励机制的作用。[8]

孔凡河、蒋云根（2006）指出我国公共服务市场化面临着制度安排缺失、社会整合乏力、思想观念滞后等诸多困境；克服上述困境,应该完善市场化制度建构,发挥政府的主导作用。[9]

童伟（2007）认为公共服务市场化就是把原来由政府直接提供的部分社会服务,通过合同出租、业务分担、共同生产或解除管制等方式转交给私营公司或者其他社会法人团体,由这些团体按照“成本—效益”最优方式为公民提供公共服务。在公共服务的市场化过程中，政府是“购买者”而非“生产者”。[10]

李砚忠（2007）指出行为惯性、利益掣肘、意识形态、失败范例是我国公共服务市场化的阻力。高层推动、民主诉求、融资渠道、他山之石是我国政府公共服务市场化的动力。进一步推进公共服务的市场化，政府要创建一个良好的法律环境,要拓宽政府融资渠道，要扩大群众民主参与。[11]

三、社会提供论

社会提供论者从公共服务社会化的内涵、非政府组织提供公共服务的优势、公共服务社会化对民主政治的有效推进、公共服务社会化的策略、公共服务与社会组织的培育、公共服务社会化模式的构建、NGO与政府间关系等方面对公共服务社会化进行了研究。

房艳、马敬仁（2003）指出，公共服务社会化的实质是政府收缩公共服务的范围，改变传统的大包大揽的做法，将原来由政府承担的一些公共服务职能转移给非政府公共组织和私人部门。房艳、马敬仁同时指出推进公共服务社会化要发挥非政府组织的潜力，推行公共服务的社会化配套改革。房艳、马敬仁还提出了推进公共服务社会化的3种模式，即政府市场化模式、以非政府部门为主体的私营商业型模式、志愿型用户自我服务模式。[12]

卢海燕（2006）指出，发挥非政府组织的力量，有利于提高公共服务的质量和效率、有利于实现社会公平、有利于满足多元化的社会需求、有利于提高公共服务的回应性。正确定位政府和非政府组织的关系，加快制度创新，提高非政府组织筹集社会资本的能力是提升我国非政府组织公共服务能力的基本思路。[13]

韩东（2007）从民主政治建设的角度论证了推进公共服务社会化的必要性。韩东认为公共服务社会化构成了对扩大公民民主参与的一种有效回应，公民对与自身日常生活息息相关的公共服务的参与实际上为日后更高层次的政治参与打下了坚实的基础。[14]

桑玉莲（2007）阐述了推行公共服务社会化应采取的策略，其主要包括：凡属于经营性或竞争性的项目应当营造市场竞争机制；大力发展社会中介组织，政府职能外移，将不必由政府承担的社会服务职能移交给社会组织、“第三部门”；由社会组织向社会直接提供公共服务；放松对市场的限制，扩大准入的领域；推进事业单位的社会化；加强对公共服务社会化的监督。[15]

史传林（2008）根据治理理论和公共产品理论以及我国农村的现实情况,把农村公共服务社会化供给划分为3种模式：即政府在农村公共服务供给中起主导作用、社会化主体处于从属地位、协助和配合政府提供公共服务的“参与型”供给模式；政府与农村社会化主体处于相对平等地位、两者的资源交换和相互增权的“合作型”供给模式；社会化主体独立承担农村公共服务的决策、资金提供和服务输送,不再充当政府配角与合作者的“主导型”供给模式。[16]

何云峰，孟祥瑞（2011）指出：公共服务社会化需要社会组织的发展，而社会组织在初创期的发展通常要解决资金和能力建设两大难题。政府通过资金支持和能力培育两个方面的努力而发挥其对新生社会组织的催化作用，推动社会组织以及整个公民社会的发展，推动公共服务社会化的发展，进而通过社会化的方式提高政府公共服务产品的丰富多样性和质量。[17]

顾丽梅(2012)探讨了公共服务提供中的NGO的定位与作用，公共服务提供领域的NGO与政府间关系。顾丽梅指出NGO在公共服务提供中的定位主要表现为参与公共服务的提供、承担社会责任、维护社会稳定、降低政府风险等。在公共服务的提供中NGO与政府之关系主要表现为合作与支持的关系，竞争与冲突的关系以及管理与监督的关系。[18]

四、多元参与论

多元参与论者大多从农村公共产品的供给、政府一元化提供公共服务的不足、公共服务模式的构建等方面提出政府、社会中介组织、市场中介组织、公民自治组织等都可以成为公共服务的供给主体。

古明加（2007）研究表明，我国农村公共产品单一的政府供给的低效率和低质量决定了农村公共产品供给主体应当多元化。从组织形态上看,农村社区、私人(企业)和非营利组织都可以成为农村公共产品的供给主体。政府必须营造一种有益于实现农村公共产品供给多元化的良好政策与制度环境，间接扶持和引导各种供给主体进入农村公共产品供给市场。[19]

艾医卫、屈双湖（2008）认为现行农村公共服务的供给面临着公共需求的增长升级、多样化和服务主体的单一错位、能力退化等困境与压力。因此必须构建农村公共服务多元供给机制，一方面要构建农村公共需求的有效输入机制,实现公共需求的及时表达和及时汲取；另一方面,要构建和完善政府主导、市场优化、社会协同、农民参与的农村公共服务多元供给机制,提高政府、市场、社会及农民多个主体的积极性,增强对农村公共需求的回应力,促进农村经济快速发展和农村社会稳定。[20]

张瑾(2008)研究指出,多元供给是实现公共服务供需平衡的必然选择。公共需求多样化导致公共性异质程度扩大,公共性异质程度的加大使得公众对公共服务的期望越来越高,满足异质化的公共需求需要公共服务的多元供给。单靠政府作为公共服务的供给主体不可能有效满足多样化的公共需求。打破政府的垄断服务,让社会公众多方参与到公共服务中来,才能彰显公共服务的公共性精神。因此,公共服务的具体供给方式应是政府、社会中介组织、市场中介组织、公民自治组织等多元主体共同参与。政府应努力为社会主体的多方参与创设有利的制度环境,要收缩政府职能,还社会组织生存空间,要以秩序服务为公共服务的多元供给主体提供公平的竞争平台,要加强对其他公共服务主体的有效监督。[21]

程宇(2006）用多中心治理的范式分析了公共服务多元化的必要性。程宇指出，为了满足民众普遍高涨的公共服务需求，积极实现公共服务供给与公共需求的平衡，需要大力创新公共服务的供给范式，其中多中心治理是重要的范式选择。多中心治理范式是对公共服务供求变化的回应，它主张公共服务的供给是一个多元主体合作、协同的过程，改变了政府作为单一公共服务供给主体的模式，构建起了政府、市场和社会三维框架下的多中心供给模式，从而有效地克服单一依靠政府或市场来实现公共服务供给的不足。[22]

夏志强、毕荣（2009）指出改革开放以后,随着经济的日益发展和社会分工程度的不断提高,公共服务的社会需求不断扩大，政府难以维持对公共服务大包大揽的局面，公共服务供给不足成为新时期的主要社会矛盾。“政府失灵”、“市场失灵”和“志愿失灵”的普遍存在,表明任何单一主体都无法充分满足社会对公共服务的需求，摆脱公共服务供给困境的途径,并非是在政府、市场和第三部门之间进行非此即彼的选择,而是需要三者紧密合作,建立多元化的公共服务供给与协调机制,才能共同完成公共服务的使命。[23]

董明涛、孙钰（2010）从农村公共产品供给的视角分析了农村公共服务的多元化供给，并提出了农村公共产品供给的模式。董明涛、孙钰指出农村公共产品供给主体合作模式构建的目标是政府、市场、第三部门等供给主体在合作模式的指引下,共同行使公共权力,共同承担风险和责任,充分整合和优化配置各供给主体所拥有的资源，发挥各供给主体的整合优势,使农民公共利益得以实现。农村公共产品供给中，政府更适合供给农村纯公共产品，为农村经济社会的发展提供重要的物质基础和公共基础设施；市场、第三部门更适合提供农村准公共产品。培育良好的合作氛围，加快政府职能转变，增强对非营利组织的扶持，协调多元供给主体间的权利与利益关系，是农村公共产品合作供给模式顺利运行的路径选择。[24]

五、简要的述评

通过对国内公共服务供给机制研究的梳理，笔者认为，当前理论界对公共服务供给机制研究取得的成果令人欣慰，为构建科学合理有效的公共服务供给机制提供了有力的理论支撑，但也有一些不足和值得注意的问题。

首先，研究成果方面，关于公共服务供给机制的研究目前仍以零散的期刊论文为主，缺乏全面的研究，博士论文、硕士论文等系统的研究成果较少，学术专著更少，下一步研究亟待在这方面取得突破。

其次，研究方法方面，国内文献对公共服务乃至公共服务供给机制的研究以规范研究为主，对公共服务提供的实证研究极少,缺乏对公共服务供给的量化分析，下一步研究亟待在这方面加强。

再次，市场经济条件下个体或组织的行为都具有极大的趋利性，但是关于公共服务供给机制的研究，无论是政府主导，还是市场化、社会化及多元化，对经济因素的考量都较少。比如政府主导模式下财政投入如何分配？市场化模式下企业如何盈利？社会化模式下社会组织的积极性如何激发？多元化模式下各方的投入及收益何以最优？这些都是机制构建必须考虑的问题。

最后，公共服务是政府职能的重要组成部分，市场化的趋势要求政府在诸多领域退位，但如何科学合理有效地协调政府与其他供给主体的关系，实现非政府供给主体的到位、政府退位不越位但又不缺位的目标，是构建科学合理有效的公共服务供给机制的关键，这应是理论界下一步研究的重点。

[1]李军鹏.公共服务型政府.北京大学出版社[M]，2004，53.

[2]廖晓明、黄毅峰.论我国政府在公共服务供给保障中的主导地位[J].南昌大学学报(人文社会科学版)，2005（1）.

[3]中国（海南）改革发展研究院.聚焦中国公共服务体制[M].中国经济出版社，2006，126.

[4]刘厚金.我国政府公共服务的体制分析及其路径选择[J].上海行政学院学报，2011（2）.

[5]句华.公共服务市场化的内涵和动因[J].社会科学战线，2003（3）.

[6]李艳霞.浅析公共服务市场化的保证与原则[J].学术交流，2003（1）.

[7]邵峰.公共服务市场化的国际比较及启示[J].深圳大学学报（人文社会科学版），2005（1）.

[8]李向京，廖进中.经济全球化趋势下我国公共服务“市场化”需求分析[J].求实，2006（6）.

[9]孔凡河，蒋云根.我国公共服务市场化的多维困境及其路径选择[J].学习与探索，2006（5）.

[10]童伟.从市场检验到政府职能转变—北京市公共服务供给模式改革分析[J].中央财经大学学报，2007（10）.

[11]李砚忠.关于我国公共服务市场化若干问题的分析[J].社会科学，2007（8）.