经理国库是人民银行的法定职责与基本职能——对《预算法》第二次修改草案的讨论

陈益华

（中信银行宁波分行信贷部，浙江 宁波 315010）

《预算法》第二次修改稿第五十一条是有关政府财政预算账户问题的立法条款，在该条款中由于没有明确中国人民银行经理国库职能及其相关预算支出监督功能规定，受到很多专业人士与金融专家的不同意见。本文正是在专业理论基础之上结合我国预算执行实践，对上述五十一条进行有针对性的讨论。

上述第五十一条规定，“有预算收入上缴义务的部门和单位，应当依照法律、行政法规和国务院的规定，将应当上缴的预算及时、足额地上缴国家金库和依法设立的财经专户，不得截留、占用、挪用或者拖欠。前款规定的财政专户是指对法律、行政法规、国务院规定的特定专用资金设立的专户。财政专户纳入单一国库账户管理体系。国务院财政部门应当将财政专户收支情况纳入信息管理系统，并与国库实现信息共享。”从上面的表述，我们很容易发现，中国人民银行作为我国的中央银行，在预算执行与管理过程中，其经理国库的功能在很大程度上被削弱和分离了。而且五十一条的表述也不符合现代法治语境，值得商榷。

经理国库是现代中央银行的基本职能，全世界几乎所有国家的国家金库均设置在央行。我国《人民银行法》第四条有关人民银行的之职责（七）经理国库。也就是说，人民银行经理国库是法律规定的职责。但是我们看到第五十一条对人民银行经理国库问题的规定是模糊的，存在很大问题，在实践中可能引起部门之间的冲突，明显的不但冲淡了人民银行在国家预算中经理国库的职责，而且可能与《人民银行法》出现矛盾。无论如何，人民银行经理国库是有法律的规定与货币银行学的学理基础支持的。因此我认为《预算法》修改草案第五十一条的规定除了与《人民银行法》不协调外，至少存在以下几方面的问题。

第一，分割了国库的统一性。根据《草案》，我们发现，同时存在着两个平行的国库。虽然提到了统一国库存，一个是央行的国库，一个是在商业银行的财政专户。平行国库问题，在我国是一个历史遗留问题。一般预算内税收收入归入央行国库，预算外非税收入由财政部门选择商业银行账户。在目前财政体制下，预算外收入比例大约占一半，也就是说，多达50%的财政收入没有进入央行国库，而是在另外的国库里，显然是对人民银行法经理国库法定职能的分离。使得两部法律之间存在一定的矛盾与冲突。

参考国际实践，有些国家在中央银行之外也有开设财政专户的，但是，这些财政专户都是一些次要的，辅助性账户，为了收支方便，不是主体性账户。中央银行是国家的银行，国库收入归纳到国家银行是天经地义的，也便于自我控制与使用。若国家把很大比例的收入放置于商业银行不合现代国家的专业化管理原则。因此我认为，草案在这个问题上应该明确表明，人民银行经理国库职能，而不能刻意回避或模糊化。

第二，与草案第一稿比较，虽有很大进步，取消了代理国库的相关表述，但与商业银行法之间会产生不协调。我们考察现行《商业银行法》，没有代理国库的业务职能。经理国库与代理国库虽然只有一字之差，其内涵有非常大的区别。经理国库说明其具有主体性地位，代理国库，只是一个代理作用。中央银行的独特地位是它同时具有预算执行主体的资格。商业银行不可能参与预算执行过程中。按照第五十一条的安排，商业银行法需要做相应修改，其业务范围在接受公众存款之外，同时接受财政性存款或预算资金。

第三，在法币政策下，国库收入属于法币发行流通的准备。我国的人民币属于法币。人民币发行有一个特殊的地方就是没有法定准备金。也就是说我国人民币发行是根据需要计划发行。没有法定准备不等于没有实际准备。货币发行需要一定准备金是货币银行学的基本常识。人民银行发行人民币流通需要一定的物质保证。根据人民银行法，人民银行的利润全部上缴财政，货币发行的铸币税也归财政，财政就承担了人民币发行准备金的责任。财政收入归央行国库，对维持人民币流通秩序，与币值稳定起到基础性的支持。我们知道，从理论上，预算收入归央行国库，能够减少广义的货币流通量，也相应地减少现金投放量。如果存放于商业银行，则会增加货币投放。

第四，预算资金的安全性问题。我们知道，从理论上来说，商业银行会面临经营不善所带来的经营风险。一旦商业银行出现经营风险，预算资金也面临风险。为了确保预算资金安全，必须给予优先受偿的法律安排。因此预算账户的选择就成了问题。是一般性存款账户，还是信托账户。信托账户，属于信托资产，根据《信托法》具有优先受偿权，如果是一般存款账户，则没有优先受偿权。若要确立优先受偿，必须开设信托账户。若是信托账户，受《信托法》限制，受托人必须按照委托人的意思运用信托资金。商业银行就不能将财政存款作为一般性资金来源运用。而且信托账户与存款账户的性质是有区别的，不能像存款账户一样结算。如此涉及对《信托法》进行相应的修订。若《信托法》对信托账户运行进行修订，使之具有支票存款账户功能，必将淆信托与银行分业的基本原则，给信托银行化提供法律便利。

第五，货币政策问题。从货币政策的实践与理论上，也支持实施央行集中统一经理国库制度。货币政策是最重要的现代经济的宏观调控工具。代理国库制与经理国库制对货币供应量的作用完全不同。在财政专户情况下，财政资金表现为M1，通过货币乘数作用，进而影响M2水平。央行对货币供应量控制处于被动地位。在经理国库情况下，国库资金虽然表现为央行资产负债表上的负债，但它不属于基础货币范畴。央行可以主动调控货币供应量。未来我国货币政策功能必定加强，等于增加央行的宏观调控的能力与效率。以目前平均1.5万亿财政专户资金估算，按目前M1与M2的比例关系，影响到M2有 5万亿，也就是说我国的广义货币供应量可以减少因此大约5万亿。可以说它对我国货币政策影响很大。显然货币政策的意义远远大于财政专户的便利性。二者对经济的影响结果是不可同日而语的。

第六，腐败问题。人民银行集中经理国库也有助于发挥预算监督作用，完善国库资金的安全。从广东佛山财政局案、江西波阳财政局案等案例分析，均是发生在自我控制的财政专户，由于缺乏央行监督制约，给犯罪分子提供了便利。同时也有利于杜绝职权腐败，压缩职权人士寻租空间，如江苏财政厅张美玉案，利用财政资金在商业银行的调配权，谋取个人私利。

基于以上几个方面考量，《预算法》草案第二稿第五十一条有关国库问题方面的条文中应该明确人民银行经理国库职能，同时兼顾到我国预算实践，在经过人民银行同意的前提下，可以设立若干财政专户，并明确此等财经专户属于辅助性账户，只能是预算资金中的较少一部分。

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