农民非制度化利益表达的新制度经济学解析

■ 孙 冕 教授 （南京铁道职业技术学院 南京 210031）

本文试从新制度经济学的角度，探究现阶段我国农民非制度化利益表达的原因，进而提出了消除制度约束的现实路径。

制度性梗阻是影响农民利益有效表达的重要内生变量

诺斯认为，“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，制度通过向人们提供一个日常生活的结构来减少不确定性”。制度的基本功能是降低交易成本、服务经济活动、创建激励机制与合作条件。

当前，从形式上看，我国农民己经具备多样化的体制内表达渠道，但是在实际操作中，这些渠道并不畅通。人大、政协是我国政治体系中最为重要的两大民意代表机构，尤其是人大机构更是我国的法定权力机构，自上而下一直延伸至乡镇基层一级。但总体而言，我国的人大机构在整个国家政治体系中仍然处于一个较为尴尬的位置，越到基层其功能虚化越严重，无法发挥代言农民利益的作用。“城乡同票同权”这一规定虽然让农民代表的名额得到了制度保障。然而，目前体现的，不过是农村人口在选举原则上的平等。从原则的平等，到代表数量的平等，再到现实话语权的平等，可以说还有一条漫长的路要走。而政协机构更是离农民阶层渐行渐远，其利益代表性远不如人大，更难代表农民进行利益表达。至于基层政党组织因其官僚化进程而日渐封闭，无法正常吸纳农民的日常政治参与行为。信访作为我国公民进行民意表达的制度化渠道，也是当前广大农民最为熟悉、最为常用的一条制度化表达渠道。然而，各级信访部门的本质功能在于下情上达，且暗含着强烈的非制度化逻辑，基本上处于拥堵不堪的状态。正如有的学者提出：“如果在社会转型期间，看不到表达机制现代化的需要，仍然沿用传统的过分依赖信访的表达机制，就会出现信访和大量非制度性表达的现象”（ 侯健，2009）。最后，就行政诉讼等法律救济渠道而言，也由于现行行政诉讼制度本身诸多缺陷，司法独立尚待实现、司法腐败依然严重，地方关系网的无所不在、神通广大，行政诉讼体系的程序正义可能导致实体不正义等原因，一般很难获得广大农民的充分信任，难以成为现阶段农民利益表达的主流渠道。

由此可见，现有的利益表达机制无法满足农民利益诉求，也就是权利救济频频受阻时，农民就会寻找非制度化表达方式。即合法途径不通，转向非法途径，形成“大路不通走小路”的情形。先是上访，上访不成，转而上街，聚众游行，制造声势，借助群体的力量，将底层的声音，穿越无数制度性障碍，传抵上层。同时也要看到，还有一些矛盾冲突的累积强化，不仅仅是因为制度本身的缺失，而是源于“制度休眠”（ 范正伟，2011），制度供给不足固然会引发问题，但“制度迟钝”、“制度休眠”同样无助于问题解决。

成本收益权衡是农民利益表达方式选择的主要考量因素

新制度经济学认为，交易成本是制度的源泉。交易成本如果过高，将阻碍交易的实现，制度的“使命”就是要促成有序的交易。影响交易成本的主要因素有投入产出、制度安排、合约规定、参与人数、交易量、价格变化以及创新等。国家作为制度供给者，应以上述因素提供的信息为依据，通过确定合理的制度安排降低交易成本，减少摩擦。

交易成本在实现农民利益诉求和农民的诉求渠道中起着重要利益衡量作用，是解释现行制度的运行和发展的重要理论。正式制度的产生实际上就是为了协调日益复杂的利益关系，因此，交易成本和“经济人”的有限理性相结合使人们不得不考虑各种成本。在人们的诉求实践中，正式制度并不必然满足社会的利益诉求。只有那些符合“经济人”的有限理性、成本小收益大的制度才会被人们适用。林毅夫从“人的行为是理性的”这一逻辑起点出发，对制度与经济发展的关系进行了颇有见地的描述，他指出：“人类的行为所以表现不同，不是它的理性有所不同，而是制度环境和自然条件不同，造成可供他们选择的方案不同所致”（林毅夫，1994）。用诺思的话说，人们之所以有不同的选择，是因为有不同的制度框架，“制度框架约束着人们的选择集”。当我们发现有些异于经济学教科书所描述的经典行为时，就不能再简单地用行为者“愚昧无知、保守、缺乏商品观念”等暗含“其行为不理性”的词语来进行解释。如果农民选择制度化的利益表达方式，由于沟通渠道的阻塞以及政府代表公权力等因素的影响，他们利益表达或维权的效用水平很可能是零，有时甚至是负数（如选择诉讼，则有诉讼成本和败诉风险）。而选择非制度化的利益表达或维权的效用水平一般都会比较高，因为在很多情况下政府出于维护社会稳定或其他原因对农民权益问题予以解决，这给了农民很多启示。农民非制度化的权利表达方式构成了一种承诺行动，其对社会安定的威胁变得可置信了。而政府在面对可置信的威胁时，往往通过自上而下的提示来解决农民的利益诉求问题。当他们合法权益受到侵犯时他们更多的是选择“弱者的武器”如越级上访、静坐等非制度化的利益表达方式，这种表达方式风险是比较小的。在另一方面，一些农民却因采用了一些诸如越级上访等非制度化的政治参与方式，解决了一些实际问题，获得了某些利益，即产生了非制度化参与的正激励效果。在广大农民眼中，“法治与人治、司法与非司法、合法与非合法的界限并不重要，真正重要的区分是某种手段在表达利益、解决纠纷上实用与否”（应星，2007）。

农民组织资源的体制性缺失阻滞了农民利益表达活动

新制度经济学以贴近现实的见解从遵循制度并影响着制度的人以及二者的关系互动去探究经济的运行和财富的增长。那么从个人到制度的枢纽和桥梁是什么?是组织。个人通过参与组织来实践制度约束下的活动，也通过参与组织来影响制度的变化，以实现个人、组织从而可能也是社会财富的增长。诺斯曾在多种文献中表达组织是特定环境中经济运行博弈参与者的观点，“我们要把制度与组织区分开来。制度是社会的游戏规则，组织是社会玩游戏的角色”。这是最为人们熟悉的观点。组织不仅是人们进行活动的场所，而且是规则的集合。这规则先于组织的个别成员而存在，因此，组织也就是人们作出选择时所处的博弈结构。组织通过规则，影响着参与人的策略以及对他的支付，从而制约着人们的选择。不同的组织，有着不同的规则集合，也就形成为不同的博弈结构。因此，组织是制度分析的基本对象。组织化利益表达是现代政治发展的必然趋势。

在社会的转型时期，农民阶层分化加剧，但农民分散个体的格局依旧延续，这就使得原子化的个体在利益表达中缺乏话语权，他们的利益表达注定是一种没有力度的抗争。“原子化的个人利益表达，只能导致社会失序和政治不稳定，而不能促进社会的健康运转。当代中国利益表达机制的构建，在利益表达主体方面，即‘谁来表达’方面，只能是社会化组织而不能定位在原子化的个人”（王中汝，2004）。在目前中国农村，虽然也有一些的专业化合作组织，比如各种经济合作社、专业技术协会、产业协会、经济联合体等，但大多流于形式且规模小，有的甚至异化为政府职能部门，没有能力或不愿代表农民去争得应有的公共决策参与权或话语权。农民在利益表达—利益综合—政策制定—政策实施的整个过程中始终不能形成积极的参与和有效的影响，不能通过组织化来争取自己的利益（李成贵，2004）。在现有制度框架下，农民必然被排斥在制度的决策、实施的过程之外。而正是因为农民组织资源的体制性缺失，农民作为制度变迁的需求方在博弈中缺乏一个平等表达自身利益的机制和平台。农民没有一个真正能代表自己利益的组织，其结果即是农民只能处于自身权益被剥夺的弱势群体地位。

引导和规范农民利益表达走向制度化的理性思考

（一）更新管理理念，树立理性和动态的“利益冲突”观

政府应该认识到转型时期是一个更容易产生出各种利益冲突的时期，由于利益主体的多元化和利益关系的复杂化，社会上各利益群体之间产生出各种利益诉求和各种利益矛盾是在所难免的，和谐社会并不是没有矛盾没有冲突的社会，它是一个可以通过有效的容纳机制和解决机制对各种利益矛盾和冲突进行化解的社会。过去政府强调“稳定压倒一切”，政府的职责是要不惜一切代价防止出现矛盾和冲突，因此就会导致将民众正当的利益表达行为视为“不利于社会稳定”的因素。事实上，及时有效的利益表达反而能够让政府更快地发现问题，避免了矛盾的积累，通过政府与民众的博弈和互动、不同利益群体之间的博弈和互动，使得问题能够以一种更理性的方式解决。所以，政府要及时的转变理念，杜绝将利益冲突和利益追求的意识形态和政治化，认真对待社会上各利益群体的利益表达行为，对问题本身进行定性是关键，对大部分由于具体利益冲突导致的利益表达活动，应当就事论事的采取一种协商的，争取双方利益最大化的解决态度。

（二）完善现有的农民利益表达机制，畅通利益表达渠道

出于现实可行性、降低行政成本以及提高制度效率的目的，我们应该完善现有的利益诉求表达机制，因为构建一项新制度要远比完善一项旧制度耗费的行政成本高。在制度的操作层面上，一是要完善基层民主制度，增加基层群众在各级人大、政协的代表名额，让不同利益主体都有表达自己利益诉求的平等机会，实现真正的“同票同权”，改变农民在政治上的“失语”状态使他们的声音能够直接“上达天听”；二是改革和完善信访制度，严格执行信访回复制度，把问题的“解决率”作为衡量官员政绩的指标而不是“上访率”；三是真正落实法律在调节社会秩序上的权威作用，让法律真正成为实现社会公正和社会正义的工具。四是充分重视被称为“第四权力”的网络媒体在农民等弱势群体利益诉求表达中所发挥的作用，搭建公民参政议政的平台。落实人民群众的决策参与权、知情权，不断拓展人民群众的监督渠道。只有从制度上保障落实群众的话语权、参与权，才能让不同利益群体的利益诉求得到充分表达。

（三）提高农民利益表达的组织化程度，培养成熟的利益表达主体

事实证明，公众参与度越高的国家，社会也越稳定，社会氛围也越和谐。在西方发达国家，社会阶层或群体都有自己的“代言人”—利益集团，通过它公众可以影响、参与公共政策的制定和实施，实现利益诉求。亨廷顿认为，“组织是通往政治权力之路，也是政治稳定的基础，同时也是政治自由的前提”。因此，针对目前农民的思想认识水平，我们应建立一个适合中国农村实际情况的农民“自组织”，以高度的组织化代替分散的个体利益诉求表达。最大限度发挥现有的村委会组织的作用、建立健全农民协会，发展农村合作社组织，提升这些组织在利益表达方面的地位，发挥这些组织在农民利益表达上的积极功能，依法实现农民利益的政治表达。

1.[美]诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].三联书店，1994

2.侯健.宪政视野下的利益表达机制建设[J].求是学刊，2009(5)

3.范正伟.警惕面对群众诉求的“制度休眠”[N].人民日报，2011-1-28

4.林毅夫.制度、技术与中国农业发展[M].上海人民出版社，1994

5.应星.草根动员与农民群体利益的表达机制[J].社会学研究，2007(2)

6.王中汝.利益表达与当代中国的政治发展[J].科学社会主义，2004(5)

7.李成贵.国家、利益集团与“三农”困境[J].经济社会体制比较，2004(5)

8.[美]亨廷顿，王冠华等译.变化社会中的政治秩序[M].三联书店，1988