战略性新兴产业不同发展周期的政府行为分析

■ 汤鹏主（1、乌江流域社会经济文化研究中心 2、长江师范学院经济与工商管理学院 重庆 408100）

一般而言，市场的自发性和牵引性在战略性新兴产业发展过程中，所发挥的作用要大于政府的建构性和指导性。但是，政府作为公共政策的制定者，它的经济治理、政府规制、政府政策以及其它政府行为在战略性新兴产业的形成、发展和壮大中的培育与扶持作用依然十分突出。从现有的案例来看，无论是欧美日等发达国家的战略性新兴产业发展，还是中国、巴西、印度等发展中国家的战略性新兴产业发展，政府的作用都相当突出，因此，战略性新兴产业的发展离不开政府的支持和帮助。

政府在战略性新兴产业发展中的角色效应

目前理论界关于政府这只“看得见的手”在发展战略性新兴产业过程中发挥的角色有过一些研究。钟清流（2010）提出，“政府推动战略性新兴产业健康发展进程中的最重要任务，就是通过设计激励机制来改变企业和研发人员对创新的收益预期以改变创新动力”。张晔（2009）以信息产业部手机“牌照制度”的实践为例，建立了一个简单的进入管制模型，分析了新兴战略性产业的政府进入管制行为与管制绩效，他认为在新兴战略性产业发展初期，政府的进入管制行为并不容易引发垄断的低效率，而是在开放经济下新兴战略性产业发展初期，由于其自身的高风险和经济外部性而导致本国企业进入不足，从而使得政府的进入管制行为能够为最先进入战略性新兴产业领域的企业提供某种“专利”租金的机会，以有助于这些企业提高产量，降低产品价格，增加社会总剩余。

就政府对战略性新兴产业进行政策选择而言，程新章和吴勇刚基于主流经济学和演化经济学的比较分析后，认为致力于发展战略性新兴产业的政策应该是基于演化经济学的政策体系，这个政策体系需要从以下三个方面着手：一是基于技术变化条件下的能力来构建相关政策，即在度量衡、标准、检验、质量、研发、生产率和中小企业扩张等方面，需要有国家产业政策支持；二是基于全球化条件下进行选择性干预政策，即是中国需要充分利用 WTO 规则，为产业政策拓展出新的政策空间，以及通过灵活地、谨慎地运用政策，来确定特定形式技术开发的目标；三是基于不确定性条件下的协调政策，即是发展战略性新兴产业需要得到教育政策的互补、竞争政策的互补、宏观经济政策的互补等。

发展战略性新兴产业必须遵循产业发展规律，要分别从中央政府和地方政府层面制定与战略性新兴产业发展有关的规模规划、布局规划、科研规划等。地方政府与中央政府主要是在战略层面制定战略性新兴产业发展规划有所不同，而应该是在充分研究本地产业基础的前提下，制定适合本区域的战略性新兴产业发展规划。

政府发展战略性新兴产业的行为体系

政府行为是指国家政权机关通过依法对其他经济主体的影响，来纠正市场失灵以实现公共利益的最大化。从理性“经济人”角度出发，政府行为依赖于政府各级工作人员及其政府自身的计划、组织、实施和控制等活动来实现，其行为实施过程是政府职能运行过程的具体外化，并且代表着整个公共权力运行的方向；其行为实施结果则是能够被广大公众所认知、评判，并且影响着政府的形象、权威、及其施政能力和施政效果。本文所研究的促进战略性新兴产业发展的政府行为主要是指政府在发展战略性新兴产业过程中，为达到一定经济目的、实现其权利和义务所进行的经济行为，包括三个方面的内容，即调节性政府行为、供给性政府行为和公平性政府行为。调节性政府行为是政府通过产业发展规划和相关经济调节手段来促进战略性新兴产业发展的行为，具体而言主要包括以下几类行为：第一是制定产业发展规划；第二是税收优惠行为；第三是外资引进行为；第四是财政支持行为；第五是金融支持行为；第六是市场培育行为。供给性政府行为是指政府为发展战略性新兴产业进行公共物品和公共服务提供的行为。具体而言：第一是人才供给行为；第二是科技供给行为；第三是基础设施和公共服务供给行为；第四是中介机构培育行为。公平性政府行为是指政府通过颁布、执行相关管理性或是控制性或是激励性政策法规（制度）以及开放市场来降低交易成本，以确保战略性新兴产业能够获得公平的发展环境和充分的竞争环境，其中相当一部分是通过政府管制来实现的。政府实施发展战略性新兴产业的公平性政府行为，其目的就是鼓励一些对高科技、新能源以及创新等感兴趣的企业将发展战略性新兴产业作为首要的选择目标，并且激发更多的企业加入到发展战略性新兴产业行列中去，这种公平性政府行为主要包括以下几类：第一是环境保护行为；第二是经济执法行为；第三是市场环境培育行为；第四是开放市场行为。

战略性新兴产业不同发展阶段的政府行为分析

战略性新兴产业和其它产业一样，不是一成不变的，其盈利能力、产业技术水平、产业内企业数量、产业内企业规模等都会随着时间的推移而发生变化，任何一个战略性新兴产业都要经历从成长到衰退的变化过程，也就是说某个战略性新兴产业对经济增长的作用、对社会主体需要的满足程度以及在技术上都会被新的战略性新兴产业所替代。一般形态的战略性新兴产业生命周期主要依次经历形成期、成长期、成熟期和衰退期阶段。

（一）战略性新兴产业形成期的政府行为

针对战略性新兴产业在最初阶段的特点，政府行为可以体现在以下几个方面：第一是采取调节性政府行为，即是要合理确立战略性新兴产业的发展目标定位，制定战略性新兴产业发展规划，科学谋划相关企业的区位布局及其企业类型与数量；第二是通过一些生产性政府行为，创造有利于战略性新兴产业形成的硬环境，即是要以地方政府为主导，对战略性新兴产业发展所需的公共物品和准公共物品进行投资，通过地方政府的行为来加快航空、交通、通信、电力、互联网、城建设施和环境保护等基础设施建设。第三是通过一些公共性政府行为，创造有利于战略性新兴产业形成的软环境，即是政府应积极推进政府自身合理体制的革新，创造优质廉洁高效的政务环境，提高服务质量，通过不断规范行政行为来创造公正透明的经济执法环境，提高执法效率，通过努力营造和谐的社会环境和诚实守信的人文环境来降低相关企业运营的交易成本。

（二）战略性新兴产业成长期的政府行为

处于成长期的战略性新兴产业，由于产业的内在优势和发展潜力已经开始凸显，市场影响力开始不断扩大，能够吸引更多与战略性新兴产业相关的企业及核心产业的上下游供应商和服务商进入，产业内的专业化分工和协作也进一步加强，整个产业的竞争力不断提升，这一时期政府力应大约等于市场力。针对战略性新兴产业在上述成长期的特点，政府行为可以体现在以下几个方面：第一是加强供给性政府行为的实施力度，特别是要依托大学和研究机构，建设科技园区，要通过积极扶持和培育发展如信息中心、技术和管理咨询中心以及市场调查、会计、法律、质量检测等各类中介服务组织，来降低战略性新兴产业的交易成本。第二是继续完善政府的调节性行为，要知道战略性新兴产业打开市场实属不易，而政府通常是一国最大的购买者，政府扩大对相关企业的采购则是加快战略性新兴产业成长的最直接手段。与此同时，政府要在全国范围内实施战略性新兴产业融资与信用担保工程，鼓励银行向战略性新兴产业贷款。在有条件的地区，可尝试采用战略性新兴产业内企业联合担保贷款的做法。第三是准确定位政府作为公平性政府行为承担者的角色，特别是要履行好政府的开放市场行为、环境保护行为的职责。

（三）战略性新兴产业成熟期的政府行为

在战略性新兴产业成熟期，市场已经很完善，产业内企业数量平稳增长，企业创新机制日益完善，企业管理模式和生产方式日益制度化，出现了一些在国内、国际具有很强竞争力的明星大企业，并且产业内部分工进一步细化，专业化程度不断提高，产业链趋于完善。与此同时，战略性新兴产业领域内的企业之间相互竞争也更加激烈，一些生存困难的企业可能会采用不正当的竞争手段。在这一阶段，政府促进战略性新兴产业发展的行为具体表现在以下几个方面：第一是采取多样化的调节性政府行为。对此，政府可以大力提倡发展产业链经济，并围绕核心产业链培育和完善地方产业配套政策和发展规划。第二是不断创新供给性政府行为。在成熟期阶段，由于分工的细化，战略性新兴产业内部的各种专用性都会增强，因此政府要通过创新科技和人才交流渠道及其企业间的分工协作网络，来促进战略性新兴产业领域的知识外溢和技术扩散。同时政府还要积极为战略性新兴产业内企业搭建公用技术应用平台，建立科技成果转让交易市场，并鼓励产业内企业联网成片，以便共享基础设施、科研、教育、培训等资源。此外，政府应大力举办创新产品和高科技产品的商贸会与博览会，扩大相关企业的对外影响力和市场知名度。第三是更加完善公平性政府行为，特别是针对企业之间日益激烈的竞争，政府要通过大力宣传，引导战略性新兴产业链上的企业之间形成信任与合作的社会文化环境，从而促使企业形成开放型的生产方式，并且积极引导和推动战略性新兴产业建立行业自律性社团组织，由政府监管与行业自律并举，共同规范市场秩序，制止无序竞争。另外由于战略性新兴产业规模不断扩大，环境污染问题开始日益严重，为此政府应拨款治理环境问题，并制定相应的政策，以便严格控制污染源或让企业承担治污责任。

（四）战略性新兴产业衰退期的政府行为

进入衰退期的战略性新兴产业首先是会出现投资的停滞，然后是管理不善或是实力较弱的相关企业出现破产，最后是随着优势地位丧失而被新的战略性新兴产业所代替。在这种情况下，政府应加大对战略性新兴产业的干预力度，这是一个战略上的抉择。第一在调节性政府行为方面主要是要出台新的产业发展政策，做好战略性新兴产业结构升级与规划工作。同时要运用多种经济调节手段援助企业的退出和转产行为，政府可以对从战略性新兴产业领域退出或转产的企业给予优惠待遇，如政府可以向准备转产的相关企业“购买”旧设备然后将其废弃以帮助企业顺利转产；而对以机器等设备作担保的企业，则可以在它们进行新投资时，按比例得到优先或优惠贷款，另外也可由政府设立专项退出援助基金予以支持。第二是对于想留在原战略性新兴产业领域的企业，则要保证供给性政府行为的顺利实施，为此，政府应通过加大人才供给力度和科技供给力度来积极引导与大力扶持相关企业进行技术改造和技术升级，促进企业产品不断创新，为下一阶段的再发展奠定基础。第三是要进一步完善公平性政府行为，促使留在原战略性新兴产业领域内的企业进行合理竞争，如提高政府的经济执法效率，增强环境执法水平，完善产业信息交流平台等。

1.钟清流.战略性新兴产业发展的动力机制[J].商业经济评论，2010(9)

2.张晔.新兴战略性产业的进入管制与管制绩效：以我国手机“牌照制度”的实践为例[J].产业经济研究，2009(1)

3.程新章，吴勇刚.中国发展战略性新兴产业的政策选择—主流经济学和演化经济学的比较分析[J].江苏社会科学，2011(1)

4.陈策.江苏大力发展战略性新兴产业[J].政策望，2010(2)

5.王晓阳.集聚战略性新兴产业应成为开发区发展的主旋律[J].改革与开放，2010(6)