惠州市农村集体经济股份制改革的调查与分析

2013-08-15陈仕祥安贞元谭建平刘明春温旭钦

惠州学院学报 2013年5期

陈仕祥，安贞元，谭建平，刘明春，温旭钦

(1．惠州市农业局，广东惠州 516001;2．惠州学院政法系，广东惠州 516007)

早在20世纪80年代末，我国一些地区就开始了农村集体经济的股份制改革试点。主要有两种形式，一是以土地入股为主的股份制改革［1］，二是主要以其它产业的资产为主的股份制改革。土地入股为主的股份制试点主要在农村的农业地区进行的;以非土地资产入股为主的主要在经济发达的城郊地区，土地全部或大部被征收的地区进行的。以土地入股为主的股份制改革，显然着重是为了解决农业集约化经营问题;而以非土地资产入股为主的股份制改革，其着眼点是探索解决在家庭联产承包责任制随着土地的逐渐被征收而不复存在之后，农村集体经济的管理与经营问题。为了摸清问题，明确思路，更好地推进农村集体经济的股份制改革，根据惠州市农业局的统一安排，调研组①以“惠州农村集体经济股份制改革的情况、问题与对策”为题，于2013年5月对惠州全市农村集体经济股份制改革试点情况进行了全面的专题调研。

一、基本情况与特点

广东地区经济发达，农村集体经济进行股份制改革的时间也比较早，惠州市博罗县园洲镇下南村早在1992年就进行了初步的股份制改革，南海市则在1999年开始，东莞市村(居)股份合作制改革从2002年开始试点，2004年7月全面铺开，至2006年l0月底，历经三年多的努力，全市99．3%的村委会和98．9%的村民小组完成了股份制改革，建立了551个股份经济联合社和2473个股份经济合作社，119．2万名村民成为了股民。［2］目前惠州全市7个县(区)75个镇(街)，有集体资产的村(居)(或称经联社)1070个，村民小组(经济社)9851个。惠州市农业局2010年6月下发《关于开展农村集体经济股份制改革试点工作的通知》，推动惠州市开展农村集体经济的股份制改革工作，作为前期准备，目前全市10921个村组已建立集体经济组织(经济联合社、经济合作社)，其中197个村组完成股份制改革，大亚湾区185个，惠城区12个。［3］惠州农村集体经济股份制的主要特点如下:

(一)以非土地集体资产为主

惠州农村集体经济的股份制试点，主要集中在集体经济发达的大亚湾和惠城两个地区，以非集体土地资产为主。集体土地已经被征收完了的，即完全以非土地集体资产为对象;集体土地还没有被征收完的，就把这些剩余土地包括在股份制资产之内，但土地已不占主要部分。惠州农村股份制是全国农村集体经济两种股份制形式中的一种。以下我们仅以这种形式的股份制为分析对象。

(二)析产分权

股份制试点的重要内容之一是对农村集体所有的资产进行“析产分权”。所谓析产，即是在股份制的名义下，对集体所有的全部资产以股份形式进行析分，具体标准各村不完全相同，多数是集体与个人四六分配，以集体名义享有的部分占40%［4］，分配到全体村民个人名下的部分占60%。所谓分权，就是对集体资产股份的使用权、经营权、收益权再次进行调整分配。所有权、使用权与经营权分离，集体经济组织享有完整的所有权和使用权，经营权则从使用权中再一次析出，或将集体资产通过市场经济的承包、租赁、投资等方式转给第三方经营，收益权在集体和个人之间进行分配，分配比例同析产比例。

(三)使用权又回到集体经济组织手中

原有农村家庭承包、家庭享有使用权的土地，政府全部或部分征收了。之后，政府又将一部分征收的土地返拨给原农村集体经营使用，这部分土地的使用权又回到农村集体经济组织手中;没有被征收的土地，通过股份制改革的方式也折价入股了。［5］因此，家庭联产承包责任制，在这些地区随着土地的不断被征用而逐渐减少并最终不复存在;另外由于对村集体资产进行的经营与开发，都是以集体经济组织的名义进行，所以，随着股份制试点的展开，集体所有资产的使用权，特别是土地的使用权又回到农村集体经济组织手中了(其中政府回拨地已不是集体所有，集体仅有使用权)。

(四)政社合一

惠州所有集体经济股份制试点后成立的村一级的经济联社或村民小组一级经济社，其管理机构理事会或董事会的管理人员，都是由村委会和村民小组的干部兼任，实行两块牌子，一套人马。［4］，［6－10］因此，无论股份制的章程进行了什么规定，结果都是在股份制的基础上，重新确立了农村人民公社时期建立起来的政社合一的体制，农村集体经济组织与农村村委会和村民小组，两者合一。但是目前的政社合一与人民公社时期的政社合一之中的“政”有所不同，即目前的“政”——村委会是农民的自治组织，人民公社时期的“政”——村委会不是自治组织。

(五)户口与所有权紧密关联

在具体操作过程中，在村和村民小组这两级集体经济组织中，股份制改革试点的难点是如何厘清户口和所有权、使用权、收益权的界限，如何处理因种种原因导致的原农村集体的成员，将户口迁离这个集体之后，是否还算这个集体的成员，是否还应该享有集体资产的所有权、使用权和收益权。现在的政策规定是“一村一议”，即由现在的集体经济组织成员说了算。因此就有了各不相同的所谓“生股”②、“死股”③或“生死股”④的解决方法。［11］

二、分析与建议

目前，惠州农村正在进行的集体经济组织股份制试点改革，的确存在着一些问题。下面对此进行一些分析，并提出看法和建议。

(一)集体经济的股份制或许是农村家庭联产承包责任制改革的继续与发展

中国农村家庭联产承包责任制的改革，解决了两个问题，一是经营方式由集体劳动，改为家庭劳动;二是集体所有制的实现形式，将所有权和使用权分开，将使用权分给农民家庭，同时农民家庭享有收益权。这种改革取得了成功。但随着成功与发展又逐渐出现了一些新问题、新趋势、新情况:如农民流动、土地流转，城镇化速度加快;一些地方集体经济快速发展，土地之外的集体资产大量增加;接近城市的农民土地不断被征收，这些地方的家庭联产承包责任制逐渐不复存在等等。

这一切，都使家庭联产承包责任制不再适应这些地区集体经济发展的需要了，同时对农村集体所有制也形成了很大冲击。例如，原来以地域和户口为主要纽带的农村集体的成员，大量冲破地域或户口的限制走出农村，使原来农村以村落(行政村、自然村)为基础的“集体”开始出现较大变动、甚至解体。根据报道，过去10年，我国消失的自然村达到了90万个，每天消失80至100个村落。［12］我国自然村的数量从360万个下降为270万个。［13］农村的村落集体是农村集体所有制的基础，在“集体”身上发生的变化，自然对“集体”的所有制产生重要影响:“集体”已经面目全非了，建立在“集体”基础之上的所有制能否继续存在?以什么方式继续存在?这势必促使农村集体经济在管理与经营，以及农村集体所有制实现方式等方面进行新的改革探索。目前的股份制改革，就是这种探索之一，其实质是对家庭联产承包责任制改革的超越与发展，是对农村集体资产管理和经营方式、对农村集体所有制实现方式的进一步探索。这种探索有可能成为在原农村集体所有制下，维护集体所有制、发展集体经济的一种替代形式。因此，在条件已经具备的地方进行集体经济股份制改革实属必要。

(二)析产分权不是私有化

有人认为析产分权是使集体经济变为私有经济的私有化。这种看法表面看有点道理，股份制毕竟是将集体资产的一部分，以股份的名义分配到了个人名下。从实质上看其实不然。析产分权不过是将集体所有制中的所有权、使用权、收益权和处分权进行分离、从而使集体所有制得到较好实现的一种新形式，是如何更好地在其成员身上体现集体所有的一个探索。联产承包制只是将集体土地的使用权和收益权分配给农民家庭，股份制改革则是进一步将全部集体资产量化为股份，并将大部份的股份以收益权的形式分给个人，集体经济组织保留处分权、使用权和一小部分的收益权。这种做法和家庭联产承包制相比，集体资产的使用权又全部回到集体经济组织了，但大部分收益权却分给了个人，因此使集体所有制这个根本制度，在集体成员个人身上得到了较好体现，成员个人享有大部分量化的股份收益权(股权收益分配)，并通过以股东身份在股份制的集体经济组织中行使表决权，行使对集体所有的全部资产的处分权。这种收益权和表决权，是集体所有在其成员个人身上的具体体现。因此，析产分权不仅不是私有化，反而通过在其成员个人身上的具体体现，强化了集体所有的本质属性。

(三)政社合一是集体所有制的体制属性

政社合一是人民公社的基本特征。人民公社体制解体之时，政社合一的体制没有得到正式的清算，加上当时实行了家庭联产承包责任制，政社合一的特征被人所忽视。但是，这个特征没有消失，农村集体经济组织与农村行政组织或自治组织始终是合二为一的。目前的股份制改革，继承了这个特征，并在新的条件下以新的形式使这个特征得到进一步强化。

首先，政社合一适应了党和政府领导农村集体经济的需要。

人民公社时期的“政”，主要是指人民公社、生产大队和生产小队，是下级服从上级的行政和经济双重管理组织;而股份制改革之后的“政”，虽然没有明确界定，更多地则仅指属于农村自治组织，而不再包括乡镇政府了。乡镇政府对农村自治组织仅有指导权，没有领导权，但乡镇、村的党组织对农村集体经济组织仍有领导权。⑤又由于目前农村普遍实行两委(村委会与党支部委员会)人员交叉任职，所以，事实上农村自治组织对村集体经济组织是有领导权的，这就是为什么村干部全部或绝大部分兼任集体经济组织管理人员，在农民看来，是那么的顺理成章。因此，农村新型的政社合一，仍然适应了党和政府领导农村集体经济的需要。

其次，政社合一适应了解决集体资产的实际归属、管理与经营问题的需要。

“集体所有”这四个字，是一个制度性设计，对集体资产来说，它只是一个虚设的概念。仅有这个虚设的概念，解决不了集体资产的实际归属、管理和经营问题。要将集体资产的归属、管理与经营落实到位，一定要有一个载体作依托，这个载体便是集体经济组织。因此，所谓的集体所有，也就是集体经济组织所有。这和全民所有的概念是一个道理。“全民所有”也是一个制度设计，对全民所有的资产来说，这个概念也是虚设的，仅有这个虚设的概念，也解决不了全民资产的实际归属、管理与经营问题。因此，它也需要一个载体，这个载体便是政府。“集体所有”中的成员和“全民所有”中的人民，都通过收益权和表决权，来体现自己的所有权。

第三，在集体所有制中，个人没有对物或对他人的支配权，需要一个超越的力量。集体所有的含义，是指在集体内部成员之间对集体资产的平均、均等占有，每一个成员都拥有相同一份的集体资产。因此，成员之间的权利与义务是相等的，谁也不比谁拥有更多的对物或对他人的支配权，这同私有制下的情况完全不同。在私有制下，拥有财产的人也就拥有了对财产和他人的支配权。因此，仅靠集体内部个人成员，并不能自发地将个人和共同的资产集中统一组织管理起来，实现真正的占有、管理与经营，需要一个超越集体之上的力量来达成这一目标。这个力量便是政府。因此，集体所有的虚设概念在政府的帮助下变成了实实在在的集体经济组织，通过这个组织实现了对集体所有资产的实际归属、管理与经营。

所以，无论是集体成员还是全民成员，都不可能离开国家和政府、而独立有效地实现对其所有的共同资产的实际占有、管理与经营。集体所有和全民所有，其本质上都是要求“政社合一”的。

因此，政府在农村集体经济股份制改革的进程中，应该根据政社合一的特点，界定政府在农村集体经济股份制改革中的领导、指导、引导和支持、帮助作用，探索在集体经济股份制的情况下、遵循而不是违背市场经济的规范和规律，进一步完善政府对集体经济股份制长期监督的体制机制，这是确保集体所有制在市场经济条件下不变质、确保集体经济在市场经济条件下发展壮大的最后屏障。

(四)集体经济组织及其成员身份的界定

本次调查所到之处，大家反映最为困难的问题之一，是如何界定集体经济组织成员的身份。随着农民流动、户口迁移，人口不断地增加或减少。如果增加的人口不算是集体的一员，最终这个集体将不复存在，没有人口更新的集体，自然会消失。如果增加的人口都算作集体的一员，那集体的规模会越来越大，个人所有份额势必会越来越少。事实上，目前实行的所谓“一村一策”是最现实可行的办法。由现有集体经济组织成员集体民主表决，按少数服从多数的原则来界定。这是正确的方法，充分体现了经济上的所有权和政治上的民主权利的一致性。

关于集体经济组织的定位，目前还不是十分明确。一是没有经过法人登记;二是政社合一;三是享有集体所有资产的所有权、处分权、使用权以及部分收益权，是集体所有资产的实际占有者、管理者、经营者;四是多数集体经济组织不直接进行企业化经营，而是根据市场规则将集体资产承包、租赁给第三方经营，或以出资人的身份另外成立法人企业独立经营。但是，农村集体经济组织作为我国根本经济制度—集体所有制的载体，同全民所有制的载体政府一样，都是我国根本制度的体现者，具有相同的制度属性，应该给予更清晰准确的定位。

因此，集体经济组织是否进行法人登记值得认真研究。通过对集体所有资产的确权，明确集体经济组织是集体资产的实际占有者、管理者、经营者。它可以所有人的身份对集体资产进行承包、租赁和投资，真正实现所有权和经营权(使用权)在市场经济条件下的分离，从而实现对集体资产永续的、有效益的经营，在确保集体经济发展壮大的同时，保证集体经济组织成员对处分集体资产的最终表决权和大部分收益权，从而确保集体所有的性质在市场经济条件下也不会发生变化。

(五)股权不应该永远固定到个人名下

本次调查大家反映最困难的另外一个问题，就是股权是否应该永远固定到个人名下?笔者认为，股权永远固定到个人名下，就是实际上的私有化;不固定到个人名下，实行定期或不定期的重新分配，就是享有集体资产的收益权。固定与否，本质不同，必须坚持集体所有制不动摇，不应采取股权永远固定到个人名下的做法。

综上分析，笔者认为，惠州农村集体经济发达、土地已大部或全部被征收的地区，进行股份制改革，是大势所趋，具有重要意义，这是对农村家庭联产承包责任制的发展、超越或替代，是对农村集体所有制实现形式的又一次重要探索，是在市场经济条件下发展并维护集体所有制的一个重要举措。但推进不能搞运动，要根据群众的意愿和实际情况，循序渐进。城郊地区和农村腹地，情况不同，应依据本地区家庭联产承包责任制的现状区别对待，不搞一刀切。

注释:

①调研组以陈仕祥为组长，安贞元、谭建平、刘明春、温旭钦为组员。调研组根据调研情况，经过分析讨论，由安贞元执笔，形成了“惠州市农村集体经济股份改革的调查与分析”的调研报告。

②生股:即在本村现有分配人口的基础上，村民一旦发生嫁、娶、生、死，则需对股东人员进行调整，调整的具体时间由各村根据自身实际情况而定，不是一发生人口变动就调整，而是集中在统一的时间调整。实行生可增、死可减、进可增、出可减的原则。目前以大亚湾区澳头街道的黄鱼涌村高寮村民小组、岩前村长岭头村民小组实行这种模式为典型。

③死股:死股可分为终生制模式和固化模式。死股终生制模式，即村民一旦被确认为股东，不论其出嫁或死亡，可终生享有该股权，或由该社出资收购该股权，该股权还可由其直系亲属继承;新嫁入或新出生的村民如符合股份制章程规定的条件，可出资购股，购股权金额根据股份合作社在清产核资后量化到个人的股值来定。目前大亚湾区澳头街道的多数村实行这种模式。死股固化模式，即在一定年限内实行“生不增、死不减、进不增、出不减”原则，村民一旦被确认为股东，则在固化年限内享有股权，无论是出嫁、死亡、户口是否迁出本社，都享有股权。目前各村固化年限分别为30年、10年、7年不等。新嫁入和新出生的村民，如没有被固化年限内被确认享有股权，则在本固化年限内不可购股且无权享受股权，待本固化年限结束后，再按章程重新确定股权时解决享有股权问题。

④介于以上两种模式之间的做法。

⑤《广东省农村集体经济组织管理规定》，广东省人民政府令第109号(2006年8月9日)第四条:“农村集体经济组织在乡镇、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。”

［1］姜爱林，陈海秋．农村土地股份合作制研究述评——主要做法、成效、问题与不足［J］．社会科学研究，2007(3):40－46．

［2］冯永洪．党引领深化改革要善于审时度势攻坚克难——以东莞深化村(居)股份合作制改革为例［J］．改革与开放，2010(10):1－5．

［3］惠州市农业局．惠州市开展农村集体经济股份制改革工作情况报告［R］．2011(12)．

［4］惠州市大亚湾区澳头街道办妈庙村虎爪村民小组．大亚湾区澳头街道办妈庙村虎爪村民小组集资股份合作章程［G］．2004－01－10．

［5］惠州市惠城区江北街道三新村股份经济合作联社．三新村股份经济合作联社章程［G］．2003－07－18．

［6］惠州市大亚湾区澳头街道黄鱼村高寮村民小组股份合作经济社．大亚湾区澳头街道黄鱼村高寮村民小组股份合作经济社章程［G］．2009－10－21．

［7］惠州大亚湾区澳头街道格一股份合作经济社．惠州大亚湾区澳头街道格一股份合作经济社章程［G］．2012－04－09．

［8］惠州大亚湾区澳头街道妈庙村三村股份合作经济社．惠州大亚湾区澳头街道妈庙村三村股份合作经济社章程［G］．2012－10－12．

［9］博罗县园洲镇下南村股份合作经济联合社．博罗县园洲镇下南村股份合作经济联合社章程［G］．2009－09－05．

［10］惠州市惠城区江北街道三新村股份经济合作联社．三新村股份经济合作联社章程［G］．2003－07－18．