欠发达地区银行卡领域消费者权益保护探索

陈祥友

（中国人民银行昭通市中心支行，云南 昭通 657000）

近年来，银行卡产业发展迅猛，不但发卡数量剧增，受理市场也日趋成熟，已经成为人民群众日常生活中使用最为频繁的一种非现金支付工具。但是，由于银行卡设计缺陷、消费者权益保护工作滞后、消费者自我保护意识薄弱等方面的因素，不时会有持卡人权益受到损害的案例见诸报端，通过网络、报刊等平台的传播放大，一定程度上动摇了持卡人的消费信心，影响银行卡产业的健康发展，这种效应在欠发达地区尤为明显，已成为欠发达地区银行卡工作健康发展迫切需要解决的问题。

一、欠发达地区银行卡领域消费者权益受侵害的主要表现

近段时期，基层央行在保护银行卡持卡人权益方面做了一系列大胆尝试，先后与地方公安部门和金融机构建立了银行卡工作联席会议制度、风险案件联合防控机制、快速反应机制等制度，开展了作案工具演示识别、诈骗手段讲解等活动，牵头出台了相关的金融消费权益保护工作方案，以及多形式的金融知识宣传普及活动，对持卡人增长金融知识，提高权益保护意识起到了一定的作用。但是由于银行卡消费者处于弱势地位，立法在这方面的不足，提高银行卡领域消费者权益保护工作水平仍然还存在很多问题。

（一）发卡行信息披露义务履行不充分

重发卡，轻管理，在办理银行卡业务时，对银行卡的优势介绍更多，风险提示不足。如对贷记卡的罚息和滞纳金计算方式、逾期还款将导致信用记录不良、收取年费标准、免年费条件、免息还款期等内容，多数情况下需要持卡人主动询问才告知，埋下了纠纷隐患，易引发银行卡消费者的投诉。通过分析近年持卡人到所辖征信部门查询个人信用报告反馈的情况了解到，因不充分告知年费收取标准已成为消费者产生不良信用记录的重要原因。

（二）经营欠规范，打擦边球，违规或不合理收费

银行向客户收取诸如补卡手续费、工本费、跨行交易费、小额账户管理费等名目繁多的相关费用，收费标准从十元到上百元不等。利用消费者不掌握政策变化，服务收费信息不透明、收费项目模糊化，甚至变相收费，片面强调收费项目优越性，诱导消费者不合理选择服务项目。如个别银行甚至在客户未充分了解网银业务的情况下，曲解客户需求，诱导客户购买优盾，费用从持卡人账户中扣取。银监会、人民银行和发改委联合下发了《关于银行业金融机构免除部分服务收费的通知》，该通知明确要求：“自2011年7月1日起银行机构不得收取个人银行结算账户的密码修改手续费和密码重置手续费”。但仍有部分基层金融机构有意延迟收费项目取消时间，从主观上构成对银行卡消费者权益的侵害。

（三）持卡人资金安全保障不到位

在近年的综合执法检查中发现，部分发卡银行对其营业网点、自动柜员机、自助设备的技防、人防等安全防范措施落实不到位，存在监控设施运行不畅、有死角，自助设备老旧、程序长时间不更新，缺少震动出入卡提示、密码防护罩等必要设施，安全巡检走过场，安全管理上的疏漏以及设备设计期限给违法犯罪分子以可乘之机。尤其是磁条载体的银行卡，本身就存在设计缺陷，一直是犯罪分子窥觑的对象。近几年破获的银行卡诈骗案，大部分作案手段就是犯罪分子窃取持卡人的磁卡信息和密码，利用磁条卡易复制的设计缺陷，伪造“克隆卡”，跨区域、快速流窜作案，给持卡人造成了资金损失。

（四）保护持卡人信息安全意识淡薄

持卡人在办理银行卡时，会在银行留下私人的相关重要信息，银行应承担相应的保密义务。但是，在欠发达地区，基层金融机构主动开展保护消费者个人信息的意识欠缺，在近年对商业银行开展综合执法检查过程中，通过走访商户，我们发现部分商户的POS终端未屏蔽银行卡号，商户也不知道签购单需要持卡人多联签字才有效，分联持有等基本情况。为电信诈骗、盗刷银行卡等违法行为留下隐患。犯罪嫌疑人采取非法手段，获取持卡人信息后，冒充人民银行、公安、扶贫、财政等国家机关工作人员，或采用虚拟电话诈骗等类型涉及银行卡信息泄露引发的侵权案件。

二、欠发达地区银行卡领域消费者权益保护存在的问题

（一）法规制度不完善，持卡人权益保护缺少有力支撑

人总行1999年颁布的《银行卡业务管理办法》作为银行卡业务领域的专门规章，属部门规章，内容也跟不上当前银行卡业务发展趋势。虽然涉及了银行卡消费者权益的问题，但未明确持卡人的“消费者”地位，未对作为弱势群体的银行卡消费者予以倾斜保护，也未具体规定持卡人如何保障及维护自己的合法权益。工商部门监管的《消费者权益保护法》，则重点侧重于商品购买服务领域，未对金融业务做过多规定。这在一定程度上弱化了银行对银行卡消费者权益保护的意识，监管者也缺少必需的执法依据。

（二）机制不健全，维权渠道不畅，效率不高

维护持卡人消费者权益，当前人民银行、银行业监管机构及消费者协会站在自身角度都在履职，但由于各职能部门之间职权交叉、权限不明，对损害银行卡消费者权益问题未形成一个强有力的纠偏机制（包括法律依据、专门部门与人员、强制手段等）。持卡人的维权途径、管理机构、处理程序等问题均不够明确，导致现有的保护措施难以有效落实。通过司法救济途径解决则成本高、周期长，基层司法机构也缺少受理这方面案件的经验。同时，人民银行和银行监管部门对银行侵害银行卡消费者合法权益的行为缺乏有效的、具有法律效力的惩戒措施，约束力有限。消费者协会由于缺乏必要的专业知识，解决此类纠纷显得力不从心，很难给予消费者实质性的帮助。

（三）专业知识欠缺，持卡人自我维护权益能力不足

在调查中发现，绝大多数银行卡消费者对银行卡知识的了解仅限于基本的使用常识，对其衍生产品、附加功能、风险责任等了解不多，对维权途径、程序更是知之甚少。当银行卡消费者自身合法权益受到侵害时，采取的维权方式通常是向经办行柜面反映、向主管部门投诉、借助媒体曝光等，但当损失较小时，一些银行卡消费者因感觉投诉程序复杂，要花费大量的时间和精力，而选择主动放弃。有的持卡人当银行卡遗失或被盗、被骗时，在向公安部门报案和向发卡银行申请挂失等救急方式上，对先挂失后报案对减少损失的急缓缺乏必要的了解和认识，以致造成更大的资金损失。

三、加强和改进银行卡消费者权益保护的对策建议

（一）构建银行卡领域消费者权益保护法律体系

一是要加快法规制度修订。把整个金融体系消费者纳入消费者权益保护体系，对当前的《消费者权益保护法》或《人民银行法》等相关法律进行修改补充完善，在相关条款或章节中增加对金融服务关系与金融消费者权益保护调整的相关规定。二是授权专门的机构依法行使保护银行卡消费者合法权益的职能，建议明确人民银行作为金融消费权益维权主体的法律地位并赋予其相应的惩处手段，强化银行卡消费者权益保护的监督和管理。

（二）畅通维权渠道，搭建多元化、分层次的银行卡纠纷投诉处理平台

银行卡领域的纠纷案件有其专业特殊性，应结合当前监管实际建立多元化、分层次的纠纷处理机制。纠纷发生后，持卡人可通过多种纠纷解决途径维权。一是向发卡银行投诉，明确规定发卡银行应当建立受理投诉的内部机构和工作机制，给受到损害的持卡人提供高效便捷的协商渠道，将纠纷化解于发卡银行与持卡人之间。二是向专门机构投诉。银行卡消费者权益保护机构应明晰投诉处理程序，建立信息记录及反馈机制，以严密的工作流程和高效的报告路径及时准确处理银行卡纠纷，确保银行卡领域的各类投诉得到及时有效处理。三是向第三方机构投诉。强化银行业协会、消费者协会等社会组织在银行卡消费者保护方面的职责，为银行卡领域的纠纷提供一个自律性的协调机制和沟通平台。四是向人民法院起诉，人民法院应从维护公平正义的角度出发，妥善审理各类金融纠纷案件，以更好地防范各种逃避社会责任的行为，保护金融消费者的合法利益。

（三）加强行业自律，规范经营，增强发卡银行维护银行卡消费者权益的主动性

一方面，银行业金融机构应树立以客户为中心、公平对待消费者、为消费者创造价值的经营理念，全面修订不合理的、含有歧视性和强制性的相关规定、条款，积极承担自身应承担的责任和义务，加强告知提示，自觉维护银行卡消费者权益，打造良好的银行卡使用环境。另一方面，金融管理部门应加强对银行经营行为的监管，对银行卡业务应履行的告知、提示义务和合同格式范本等提出明确的监管要求，或对可能侵害银行卡消费者合法权益的条款、事项进行审查，并适时采取相应监管措施进行规范。

（四）多方位开展宣传教育，提高消费者自我保护意识和维权能力

通过编制金融消费者教育资料，借助媒体或走进社区、校园、乡镇开展宣传教育讲解银行卡消费者维权手段等方式，增强银行卡消费者对银行卡业务和相应风险的识别和了解，切实提高维权能力。另外，银行业金融机构应主动承担社会责任，加强对银行卡消费者相关知识的普及教育，政府及相关媒体也应搭建宣传教育平台，为金融机构宣传提供方便，通过多形式、广渠道的长久宣传，加强素质教育，不断提升银行卡消费者的风险识别能力和法律意识。