基于陇南经验对农户住房重建金融支持问题的思考

祁涵柏

（中国人民银行陇南市中心支行，甘肃 陇南 746000）

一、陇南市金融支持农户住房灾后重建的做法

（一）采取政策性和商业性互补的金融支持模式

一方面，陇南市10家地方法人金融机构和市农业银行利用自有资金为农房重建提供金融支持，累计发放农户住房重建贷款19.99亿元，支持住房重建和维修农户9.96万户，其中：9家农村合作金融机构累计发放农房重建贷款9.6万户，金额19.03亿元；市农业银行发放2414户，金额6846万元；陇南金桥村镇银行发放1220户，2766万元。另一方面，国家开发银行以委托贷款形式弥补农房重建资金缺口。国开行（委托）发放农村住房灾后重建贷款13.42万户，金额21.4亿元。全市累计发放农房重建贷款达41.66亿元，为灾后农村地区社会秩序稳定和农村灾后重建顺利推进做出了重要贡献。

（二）采取政策扶持与资金支持相结合的双重保障模式

在政策扶持层面，陇南市从减轻承贷金融机构财务压力，增强贷款能力入手，为灾后重建创造宽松的政策环境。人民银行执行了区别于一般地区的优惠存款准备金率和优惠支农再贷款利率。灾后重建期间，存款准备金率较一般地区累计下调4.5个百分点，有效增强了法人金融机构贷款能力；执行了低于一般地区0.99个百分点支农再贷款优惠利率，有效降低了金融机构财务压力。在资金支持层面，人民银行合理运用支农再贷款，保障法人机构流动性充裕，累计投放支农再贷款43亿元，年均余额达到12.2亿元。财政部门通过对农户住房重建贷款利息进行补贴，有效减轻了贷款农户在重建期间的付息压力。

（三）采取政银对接的贷款投放模式

通过由受灾农户向所在乡镇政府提出贷款申请，提供贷款材料，乡镇政府依据相关规定进行审查同意后移交承贷金融机构，再由承贷银行核实资料并发放贷款的方式，有效减轻了因集中时间大规模投放贷款对承贷银行造成的工作压力，提高了贷款发放效率。金融机构结合受灾农户实际，对灾后重建所需贷款，简化手续、明晰审批流程、减少环节，做到快速审查、快速放贷、灵活期限并执行优惠利率；对因灾不能按时偿还贷款的单位和个人，不催收催缴、不罚息，不作不良记录，为受灾群众提供了重建资金保障。

二、存在的问题和不足

（一）缺乏健全有效的融资担保机制

由于陇南市属经济欠发达地区，金融市场发育程度低，金融体系的构成和服务模式单一，长期以来未形成健全的融资担保机制。灾后重建期间，陇南市仅一家商业性担保公司和两支政策性担保基金，其数量和规模远不能满足实际融资担保需求，导致了信用风险缺乏有效的分散渠道，造成风险向银行体系集中。承贷金融机构发放农户住房重建贷款过程中，因融资担保机制缺失，有效担保抵押缺乏，虽然采取“五户联保”的形式控制风险，但由于农户受灾面广，且均有贷款，进入还款周期后，借款农户相互观望，联保效果收效甚微，使灾后重建结束后信用风险集中暴露，对金融机构稳健经营和区域金融稳定造成不利影响。

（二）缺乏成熟完善的应急处置机制

虽然，陇南市各金融机构、各相关部门在支持灾后重建过程中通力协作、密切配合，为农村灾后重建顺利推进发挥了重要作用。但是，由于缺乏较为系统成熟的应急处置机制和前瞻性的配套措施，在此期间积累的一些问题随着重建结束逐步显现，对承贷金融机构经营管理造成较大压力。一是农房重建信贷投放任务在金融机构间分配不均衡。占全市金融机构存款份额32%的法人金融机构承担了全市96.6%的重建贷款投放任务。因农户住房重建贷款期限均为3～5年，导致承贷金融机构期限结构配置失衡。灾后重建期间，承贷法人金融机构中长期贷款增长21.33倍，中长期贷款占比上升59.6个百分点。二是风险承担主体不明确。承贷金融机构以商业性贷款模式发挥政策性支持作用，但在贷款投放过程中损失承担缺乏与政策性贷款相对应的政策保障，最终仅能以承贷金融机构拨备和资本覆盖风险，出现权责不对等的情况。

（三）缺乏科学系统的贷后管理机制

由于灾后重建工作时间紧、任务重、范围广，且事前未建立完善、具有针对性的重建贷款贷后管理机制，对承贷金融机构和政府相关部门在贷后管理和贷款到期后的清收造成诸多障碍。一是贷款性质宣传解释不力。因陇南市农房重建实行“自筹1万、补助2万、贷款3万”的筹资模式，且相关部门对贷款性质缺乏明晰的解释，使部分借款农户将贷款和补助款混淆，对还款形成思想障碍。二是信用环境建设未能及时跟进。灾后重建过程中对软环境建设重视不够，未将灾区信用重建作为完善重建贷款贷后管理，优化金融生态的重要措施，对承贷机构贷款清收造成不利影响。三是贷款贴息制度设置不合理。陇南市农房重建贷款实行重建期内全额贴息制，财政贴息在重建期内掩盖了贷款真实形态，使承贷机构不能及时依据贷款形态前瞻性地做好拨备计提和风险处置工作。

三、经验及启示

（一）完善融资担保机制，防止风险向银行体系集中

按照政府引导、政策支持、多元化投入、市场化运作的模式，构建多层次、多形式的融资担保机制。一是完善农村政策性担保体系。加快发展政府财政出资控股或参股设立的政策性信用担保机构。充分发挥政府资金在融资担保机构发展中的积极引导、增强实力、提高信用和风险补偿等方面的作用。二是完善商业性担保体系。大力发展法人资本、社会资本和民间资本投资设立的商业性信用担保机构，扩充已有担保平台。三是进一步扩大有效担保物范围。通过法律修订、法律解释、或者特许试点等措施,逐步放松对农村抵押物的限制。如根据地域确定允许抵押的农村住宅房地产范围;根据用途,允许农村经营性房地产抵押;允许通过流转取得的土地承包经营权抵押。

（二）因地制宜，制定符合当地实际的贷后管理措施

一是加大信用知识和重建贷款性质宣传解释力度，扭转部分借款农户对重建贷款性质的错误认识，消除因宣传解释不力对金融机构清收贷款的影响。二是实行差额贴息制度。贴息期内，承贷金融机构可按照贴息额的一定比例向借款农户计收利息，贴息期满后将所付利息一次性返还或在贷款本金中扣除。进而培养借款人还款意识，以便于金融机构准确了解贷款形态并做好风险的处置和预防工作。三是建立还款激励机制。对于提前还款的给予贷款借款金额一定比例的奖励或利息返还，同时再次贷款时给予更简便快捷的审批和更多的信贷支持，如果不能按时还款，则可采取提高利率等措施，促使逾期贷户早日还款。四是地方县乡政府应承担一定的贷款清收责任，进而减轻金融机构清收压力。

（三）加快推进巨灾风险处置机制建设

在巨大自然灾害风险波及下，单个金融机构信贷资产损失极有可能演化为系统性风险，进而影响整个区域的金融稳健运行。因而，建立巨灾风险处置机制，有效化解自然灾害对银行业金融机构稳健运营运行的不利影响，对维护区域金融稳定具有重要意义。一是进一步完善巨灾保险相关法律法规，充分发挥政府引导和推进作用，建立健全巨灾风险分散机制；二是加强银保合作，扩大农业保险、商业保险的覆盖范围，缓释因自然灾害对微观经济实体造成冲击形成的风险；三是制定科学完善的巨灾风险金融处置应急预案，加强金融机构、监管部门、地方政府的沟通协作，提高巨灾风险应对效率和金融风险处置能力。