论公共政策的制定方向——以公民利益为分析视角

赵 昕

（西华师范大学政治与行政学院，四川 南充 637002）

一、公共政策与公民利益

公共政策是政府行为的一个重要方面，公共政策的好坏直接影响到党和国家大政方针的贯彻落实，对社会主义现代化事业和党在新时期的历史任务的完成，具有十分重要的意义。在我国，由于政府的基本性质是人民利益的捍卫者同人民意志的实现者，因此公共政策同公民利益具有广泛的同质性。

（一）公共政策与公民利益具有相同的出发点

我国的基本政治制度是民主集中制的人民代表大会制度，人民代表大会是我国的权力机关。政府由权力机关产生并且直接对权力机关负责，权力机关有权监督政府的行为。人民代表大会是我国公民参加国家政治生活，行使当家做主权利的主要途径，人民代表大会由具有法律所规定的政治权利的公民选举产生，公民将政治权利赋予所在选区的人民代表，人民代表代表公民行使权利，对政府的行为进行监督和制约。因此就公共政策的制定主体而言，公民利益能够通过公共政策的制定主体加以制定和实施。

同时，公共政策的制定过程当中，我国的各级国家权力机关具有审批和监督的能力及权限。重大政策应当被广大人民代表在人民代表大会开会期间所审议，政策的实施过程当中，各级人民代表大会及其常委会能够通过相关机构进行监督，因此公共政策的制定过程和实施过程都应当体现广大公民的利益，与公民利益有直接关系。

就政治理论本身而言，我国的政府机构作为公共政策的主要制定者和实行者，要无条件的接受党的领导。党作为社会主义现代化事业的领导核心，是中国人民同中华民族的先锋队，代表广大人民的根本利益。因此，公共政策的制定本身应当同党的宗旨和性质相适应。从总体而言，我国的公民利益其本质是与公共政策的基本目标相同的。

（二）西方政治理论当中的公民利益与公共政策

自从启蒙思想在西方社会兴起并广泛传播以来，社会契约理论逐渐深入人心。社会契约理论中对公民利益和国家主权之间的探讨，对分析我国公共政策同人民利益之间的关系同样具有重大的借鉴意义。

社会契约理论对公民利益同公共政策之间的关系，是从国家的产生而进行的相应的分析和阐述。卢梭在《社会契约论当中》谈到，由于公民个人需要维持自身的生存和繁衍的需要，因此聚合形成各种形态的社会，为了协调和实现公民之间的利益，社会当中产生了管理机构，从这一点看，管理机构的形成实质上是一种公民将个人主权让给能够实现公民群体利益的主权者。但是，公民让渡权利是具有时间限制的，当公民因为某一阶段的政策效果让渡了未来一定时间内的主权时，公民本身的权利会被剥夺。因此，社会契约的制定和执行在某种意义上来说就是公共政策的制定，公民对公共利益的建构过程当中，就将利益寄存于主权者的政策当中。所以说，主权者的政策应当直接体现公民的利益。

在这样一种理论思考之下，公共政策应当能够体现公民的利益并且能够得到公民的监督，同时，公共政策也应当很好的实现公民的利益。

经过以上的分析，本文已经探讨了公共政策同公民利益应当具有的理论上的一致性。不过公民利益的复杂性已经伴随着社会经济发展的程度逐步提高，同时也逐渐具有了越发复杂的内容。对此，在公共政策的制定与实施过程当中，应当结合更加细化的经济理论加以分析。

二、现代民主政治之下的公民利益同公共政策制定方向

在现代民主社会之下，通过选举和政策监督实现公民利益的表达，已经成为了现代社会的重要组织形式。通过民主政治手段实现公共政策同公民利益的结合，已经成为了众多社会成员的普遍共识。但是在公共政策的制定过程当中，能否真正意义上实现整体社会成员的公共利益，仍然需要讨论。现在我们将根据现代政治学和经济学的相关原理，探讨公共政策指定方向与公民利益之间可能存在的偏差。

（一）阿罗不可能定理同公民利益的片面实现

在现代经济学同公共政策学当中存在着对公共政策的局限性的分析，这种局限性首先体现于阿罗不可能定理对公共政策与公民利益之间可能存在偏离的分析上。阿罗不可能定理是指当存在不同政策，并且公民个人能够对不同的政策进行好坏的排序选择的情况下，通过民主政治的基本实现手段即投票决定公共政策时，社会整体的利益将不能够被全部体现于公共政策当中。这种政策局限，将导致公民的利益不能够被普遍的表达在公共决策过程当中。其结果往往表现为公共政策往往只能偏离地服务于部分选民，这些选民往往主要集中在中间选民的队伍当中，因此过于激进和过于保守的选民都不能通过民主政治实现自身利益。投票的结果只能表达部分公民的利益。

（二）公共政策制定过程中的主体利益

经过前文分析，在现代政治理论当中，公共政策应当作为实现公民利益的一个重要手段，但是由于市场经济不断发展从而产生的利益主体多元化现象的存在，公共政策在制定过程当中，可能存在着由于政策制订主体自身利益而产生的公共政策目标偏差现象，甚至在公共政策制定过程不能受到有效监督的情况之下，公共政策的制定结果可能同公民利益产生一定程度上的违背现象，甚至是矛盾。

政府作为一个重要的社会行为主体，在运行过程当中需要获取一定数量的社会资源用于自身的发展和建设。政府能够掌控的资源数量的多少，对政府自身职能的实现和政府构成人员自身利益的实现，具有十分重要的影响。因此，政府本身往往倾向于扩展自己的职能范围，争夺资源以实现政府的整体利益和部门利益。

在我国，由于社会主义市场经济体制正在建立的过程当中，因此行政机关仍然在不同程度上同各种企业存在直接联系，部分经济单位仍然作为政府部门的子系统而存在，因此这些经济单位获得的财政预算支持和税收优惠，对部门本身具有十分重大的意义。因此，部分行政部门将可能趋向于扩大自身的利益范围，产生盲目扩张的现象，这种盲目扩张的现象将直接带来社会资源的巨大浪费。因此，将有可能损害公共利益，公民利益也就无法实现。在以往的经济改革实践当中，由于公共政策的重要内容是经济资源的分配，因此公共政策的实施也意味着经济资源的流动。资源配置过程当中的非市场化因素，往往能够在这一过程当中将公共政策目标扭曲化，从而同公民利益产生相互违背的情况。

三、保证公共政策目标同公民利益相协调的基本措施

经过前文分析，公共政策应当作为公民利益的实现途径，但是由于现代市场经济社会的逐步发展中所产生的利益主体多元化问题，以及市场经济体制不够健全产生的一些问题，公共政策的制定方向可能和公民利益产生一定的偏离，为此应当在公共政策的制定过程当中，运用一系列体制机制改革措施，运用客观规律，保证公共政策的目标是为广大公民利益所服务的。

（一）加强公共政策信息的透明化

公共政策信息透明是保证公民利益的直接途径。政府的行政职权是公民通过合法途径所赋予的，因此政府的一切行为应当能够为人民群众所认可所了解。政府信息公开化应当成为保证公共政策目标合理化的重要手段。

公共政策新信息透明，或者说政府信息公开化需要依赖现代电子信息技术的成果，通过网络和其他大众传媒进行。为此，政府有关部门应当组织建设一只专门化的政务信息发布队伍，在保证政府的政务信息必要的保密性的基础之上，将政府的决策和决策的实施过程，向广大人民群众进行公开。权力在阳光下运行，将提高公民对政府政策的理解程度和信任程度。政府的信息在不影响社会稳定的前提条件之下，是应当被广大人民群众所了解的，人民群众有这样的基本权利。实现信息公开化应当根据不同地区的社会经济现状加以进行，条件相对落后的地区应当更加依靠纸质媒体，而互联网相对普及的地区应当更加依赖网络，这一过程不能够通过完全规范化的指标加以安排，应当切实保证相关措施的有效性。

同时，政府应当注重提高公民对政府决策进行反馈和监督的能力，拓宽相应监督管道。拓宽政府同人民的沟通管道属于政治学当中的政治沟通范畴，政治沟通能够增强互信，提升政府本身的公信力，同时也能够集中民智，保证政府政策的科学化，同时能够及时有效地化解矛盾，减轻政府在进行重大公共政策决策时可能面临的政策压力，保证社会的稳定。

（二）加强政策实施程序建设

政府的公共政策涉及到公民个人的局部利益，也涉及到公民整体的群体利益。为保证所有公民都能够通过公共政策得到一定程度的满足和利益表达，应当加强公共政策制定和实施程序改革的整体规划。应当建立起比较完善的行政事务运作模式，改善原有的行政管理模式，建立比较严格的制度和程序。同时，应当通过广大人民群众的监督，保证这些制度和设施的完善化和有效化，防止相关制度和政策流于形式。在以往的公共政策制定和实施过程当中，由于部分地方政府为保护部门利益，进行暗箱操作，甚至出现唯意志主义的情况。这种情况需要通过行政体制改革，加强行政管理程序的构建加以实现。通过制度化的行政管理程序提高政府行政工作的规范化水平，是减少以权谋私现象的重要途径。

（三）加强政策组合构建

由于阿罗不可能定理的存在，政府的决策过程当中，往往会由于公民投票结果的循环，而不能做出符合所有公民意愿的决策结果。阿罗不可能定理的产生前提就是多种政策组合的存在，当多个备选方案同时存在，并且公民能够对不同备选方案的优劣情况进行排序时，阿罗不可能定理解释的现象将会产生。对此，公共政策部门应当尝试将公共政策加以集约化，保证公共政策能够在公民自由行使权力的情况下，以相对集约的形态形成备选方案。

政策组合的优化首先应当明确社会当中的中间阶层的意愿，社会中间阶层往往是民主投票过程当中，能够被不同政策的内容所满足的群体，围绕这一群体的利益诉求建立基本的政策措施，同时将不同的但是效果相对接近的政策措施进行归集，减少不同选民面对的效果相近的选项，减少阿罗不可能定理出现的条件，保证不同主体的利益诉求得以满足，或者能够在不损害其余成员的利益的情况下，满足另一部分成员的利益。

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