浅析新农村建设背景下的渐进式行政体制改革

王 刚

（青海民族大学公共管理学院，青海 西宁 810000）

一、渐进式行政体制改革的基本含义

所谓渐进式改革是指用较长时间对行政体制的各方面进行逐步的阶段性的调整和变革，是在工业化和社会主义先发制度的基础上进行的市场化改革，强调利用已有的组织资源推进改革，在基本不触动既得利益格局的前提下实行增量改革，在社会主义新农村背景下研究渐进式行政改革正是基于现有资源，在稳定的前提下实现制度创新。这种改革方式的优点是政府比较容易控制改革的进程，把改革自上而下战略部署与基层自下而上的创造性积极结合起来，通过试点及时总结经验教训，校正改革步骤，使改革在不断深入的同时保证社会的稳定。

二、新农村建设的背景

社会主义新农村建设在解放初期就有相似的提法，但囿于当时我国政治、经济等各方面的发展，这项计划并未真正实施过。新时期我们虽然欣喜地看到我国综合实力不断跃升，但是我国长期的二元体制并未使农村的经济、政治、文化和社会等随着综合国力的跃升而协调发展。我们知道由于我国农村建设的落后，今后全面建设小康社会的重难点就在农村。如果没有农民的富裕，中国的共同富裕就不算实现；如果没有农村的小康，全社会就很难称得上是小康社会；如果农业未达到现代化，国家也很难说已经实现了现代化，所以社会主义新农村建设再次被提上日程是有必要的，在这个大的背景下实行行政体制改革也是必要的。

三、当前行政管理体制的弊端及原因

（一）弊端

1．原有的农村集体组织已经虚化，不能真正做到农村自治。这些与传统的意识理念有很大的关系，好多村干部对社会主义新农村建设的意义认识不足，导致建设新农村的积极性不高。由于基层的积极性不高必然导致乡镇政府工作难度加大，从而导致乡镇政府工作的扭曲，对新农村的建设工作缺乏良好的沟通机制，而这种沟通机制的建立必须形成一个强有力的上下一心，当然乡镇政府也很想使农村有好的发展，但往往也容易在困难面前走过场。

2．政府职能的泛化，行政权力与所负责任的不对等以及行政运行方式的不当已不再适合发展的需求。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇人代会有13项职权、乡镇政府有7项职权，但实际情况显然不是这样。乡镇职能泛化，政府几乎无所不包，俨然一个全能政府；乡镇机构设置重叠，责任分工不合理，导致政府职能错位、失位，甚至违反法律行政行为，这显然与我国提出的依法治国理念相悖；权责的不一致弱化了乡镇应有的社会管理和公共服务职能；而权小责大的矛盾使乡镇政府在对上负责与对下负责之间处于两难境地，乡镇政府将更多时间用在与上级领导机关的博弈上，很少关注民生建设，这直接影响了群众对乡镇政府的信任，政府在群众中的威信不高；农民生产经营自主权与传统的以直接的、微观的、权力导向型管理为特征的政权运作方式之间的矛盾也难以解决。就这样，行政运行成本过高，再加上政府干涉，市场机制很难得到有效发挥。

3.财政分配有限以及体制的混乱为腐败滋生提供可能。财政供养人员过多使本来就相当有限的财政不堪重负；而上级政府又以分税制为由，将自身承担的公共服务职能部分或全部转移到乡镇政府，却只为乡镇政府提供很少的财政拨款，乡镇一级政府不得不去利用各种方式去寻租创收完成上级政府下达的税收指令，去完成上级政府转嫁的公共服务提供，协税（即 拉税买税）就是这么一种寻租创收方式。协税是一种短视行为，虽然近期可以提高税收收入，但由于我国体制不健全，拉税买税在将来不仅会造成国家税收流失，也会为腐败的滋生蔓延提供温床。

（二）原因

1、我国长期以来实施的一些政策制约了农村的发展，而改革开放后的市场经济更是置农村经济和文化处于了边缘地位。在解放初期，农村响应政府号召集中精力不断发展工业，但是现在我们看到工业并未很好的反哺农业，农民收入相对于整个社会依然很少，差距还有扩大趋势；而农民文化也被认为是落后愚昧的文化；农民生活更是脏乱差的代表，农村人口更是希望摆脱农村向往城市生活，大量农村精英流失，最终导致了村庄越来越破败，越来越虚化。

2、长期以来计划经济体制下乡镇政府工作职能重心、职能方式的惯性作用，致使乡镇干部的观念意识难以适应新形势下社会全面发展的需要，更缺乏勇于创新的精神。乡镇干部更喜欢上级的指令性计划，对于如何落实农村经济发展，提高农民生活水平以及如何提高公共管理水平缺乏明确认识，即使指令计划完成失败他们也不需要担负太多责任；再加上乡镇政府领导班子任期短，他们更注重短期效益，而忽略了对未来的规划。

3、权力与责任大小的不对等容易出现体制不顺。乡村发展相对滞后使农民的思想意识相对闭塞落后。这样，在有些方面政府的工作是相对困难，而政府工作人员的低报酬以及因为工作无法完成还要承担与行政过失不相符的责任，并不能使工作人员做到尽心尽责。如果没有足够的经济利益以及权力责任对等的奖罚措施的话就无法吸引这些基层干部积极进取，甚至会利用职务之便在我国体制不健全的情况下进行寻租行为。

四、以新农村建设为背景实行渐进式行政改革

以社会主义新农村建设为背景分步骤的推行行政体制改革，就是把自上而下的战略部署与自下而上的积极创造性结合起来，以便更好推行渐进式改革。其中自上而下依次为重塑政府形象、优化各级政府公共服务职能、实行省直管县体制。自下而上则依次为“推行村治、实行乡派、建立县政和改造县政”，从而实现自下而上的行政改革。

(一)自上而下改革内容

第一步，重塑政府形象，转换政府角色，形成各级政府的公共服务理念。众所周知，解决好农业、农村和农民问题，是全面建设小康社会的关键所在，在构建社会主义新农村进程中，如何优化政府公共服务职能，重新塑造政府形象是一项迫切需要解决的任务，而政府角色的转换是发展区域经济、解决“三农”问题的关键所在。如何完成从计划经济体制下的全能政府向有限政府转换，从制定计划的政府向引导、培育市场的政府转换，从以权力为运转轴心的政府向以社会公共服务为核心的政府的转换，从人治政府向法治政府的转换，如何完成政府工作人员从计划经济体制行政管制思维下转换到市场经济体制下依法行政思维的转换是摆在中央政府面前的一个亟待解决的课题。

第二步，实行省直管县体制。按照一般的制度设计，省级政府主要是宏观管理，县级政府主要是微观管理，而地级市政府既不宏观也不微观，只能俩头各拉一点，导致县被统得过死。我国现行的五级行政层级既不适应时代要求，也非历史传统的承继，更非国际经验的借鉴，实行省直管县体制可以使政府组织趋于扁平化，在管理流程上将减少市这一中间环节，市与县之间从而形成一种平等协作关系，同时有利于改善地方政府与基层政府的关系，有利于加强地方政府对基层的领导，减少信息控制路径更有利于省级政府的政策法规在县级政府的实施。

（二）自下而上改革内容

第一步，推行村民自治制度。必须强化集体组织，体制设计也必须以符合新农村建设框架为目标。具体地说，村民自治制度是以“自我教育、自我管理、自我服务”为框架的，强调村民自治制度，就必须强化集体组织所应发挥的作用，未来可能会实现像城市那种社区管理制度的方式。推行村民自治，强化集体组织自身作用不仅可以减少农村自身建设中自上而下的众多压力，也能发挥农民的自主性，调动农民参与村庄事务管理的积极性，让农民自己通过相互协商合作，既能达到村庄秩序稳定，农民生产积极，又能不断丰富农民的各种文化生活。

第二步，简化行政机构，建立县级派出机构。一般村庄事务相对而言比较简单，乡镇政府就没有必要建立专业化的现代行政体制。这样，可以适当考虑简化乡镇一级的职能设置，甚至可以撤销乡镇一级的设置，取而代之的是在乡镇一级建立县级行政派出机构，派出机构不能像政府一样有行政自主权，其主要作用就是按照政府精神努力完成上级政府发展生产的任务，同时也不能有任何干涉乡村自治的权力，在其完成任务后可被撤并以减少政府财政负担，这样就可以避免政府在指挥上的尾大不掉现象。

第三步，推进县政建设。要积极稳妥地推行“县政”，但是也要注意加强对县政自身的约束力量。县政本身是一种强制性力量，其存在的合法性在于能弥补村民自治制度所存在的缺陷，使农村基本公共物品的供给及社会主义新农村建设都有保障。但是，这种自上而下的强制性力量在介入村民自治系统后也存在缺陷，比如它容易凭借自身的行政强力来进行利益寻租行为，而组织松散的村级自治组织是无法对有强组织纪律的县政形成有效制约的。因此，就必须对县政予以强有力的监督约束，而监督约束不仅仅是政府的事，也应该形成民众以及社会舆论对县政监督约束的良性机制。

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