公务员权利救济制度问题研究

刘文涛

（西北师范大学 甘肃·兰州 730030）

公务员以特定身份承担政府职能并履行各种义务。在执行公务的过程中，为了确保公务员有效地执行国家公务，保障其自身权利，需要有完备有效的权利救济制度。我国虽然已经颁布了较为完备的《公务员法》，也规定了我国公务员享有的基本权利，包括一定的救济规定。但从实践效果来看，部分公务员权利受到侵害时，救济方式单一、程序操作性不强等现象屡见不鲜，特别是缺乏司法救济的制度安排。这与我国建立高效、稳定、和谐的公务员队伍的要求不相适应。为了使公务员合法权益得到有效落实，推进法治政府的建设进程，进一步完善公务员权利救济制度就成为迫在眉睫的任务。

一、公务员权利救济概况

（一）公务员权利的含义及基本内容

公务员的权利，是指公务员能够为一定行为的法律资格和权能。世界各国的法律对公务员的权利都有明确的规定，但由于各国具体情况不同，对公务员权利的规定也不同。

我国《公务员法》赋予公务员的主要权利有：(1)获得履行职责应当具有的工作条件的权利；(2)非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分的权利；(3)获得工资报酬，享受福利、保险待遇的权利；(4)参加培训的权利；(5)对机关工作和领导人员提出批评和建议的权利；(6)提出申诉和控告的权利；(7)申请辞职的权利；(8)法律规定的其他权利。这些权利是法律赋予的，任何组织和个人都不可侵犯。

（二）公务员权利救济的含义

所谓公务员权利救济，是指法律赋予公务员的权利受到非法侵害时，根据该公务员的请求，要以通过一定的法定程序和方法防止其侵害，弥补损失，以维护其合法权益的法律制度。公务员权利救济因其救济对象的特殊性而有其自身的特征，主要表现在四个方面：一是必须以法律上的权利存在为基础；二是必须由法定机构并且按照法定程序和方式进行；三是必须以法律上的权利被侵害为要件；四是必须以请求人的请求为前提。

二、当前我国公务员权利救济现状及问题

（一）公务员权利救济的基本内容

我国《公务员法》的第15章对公务员不服行政处分的权利救济渠道做了明确规定，它们分别是复核、申诉、控告和仲裁。

复核。在公务员权利救济中有两种情况，一是《行政监察法》及其配套法规中规定的复核；二是《公务员法》中规定的复核。在《公务员法》中第90条规定:“公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核。”

申诉。《公务员法》第90条规定：“公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉。”《行政监察法》第37条，也作出了类似规定，明确了公务员申诉的条件和权利，但在这些法条中，均没有提到行政诉讼，它被排除在救济途径之外。

控告。《公务员法》第93条规定：“公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告。”《国家公务员申诉控告暂行规定》第3章中也做了类似的规定。由于法条中规定公务员可依法向其上级机关提出控告申请，而上级机关只是各级政府下的一个职能部门而已，在行使职权的过程中很容易受到外界因素的干扰，这就凸显其在行使职权的过程中难以“独立”的一面，使得公务员的权益难以得到有效保障。

仲裁。《公务员法》第100条规定：“聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议发生之日起六十日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。”《人事争议处理暂行规定》中规定：“公务员主管行政机关在录用、调动、履行聘任合同时发生争议的，可以向人事仲裁公正厅或者人事仲裁委员会申请仲裁。”

（二）公务员权利救济存在的问题

由公务员权利救济的内容可见，我国公务员权利救济制度得到了发展和完善，但在体制和操作性方面仍存在不足，主要表现在：

一是救济方式单一。目前，我国公务员救济的手段主要是通过行政内部的申诉和控告。将行政复议和行政诉讼等制度完全排除在权利救济制度之外，公务员在权利受到侵害时找不到司法救济途径，在无法获得司法救济的情况下，公务员只能被动地接受和执行上级的命令，这是我国公务员权利救济制度的最大弊端。

二是救济程序笼统，操作性不强。《公务员法》虽然有公务员权利救济的条款，但在内容、权限、程序等规定上仍有欠缺，特别是对申诉控告的程序规定过于原则化，实际操作时随意性较大，如关于提起申诉控告的缘由、时限、举证责任、处理结果的送达等事宜还没有出台配套的实施细则。而且，受理机关的管理权限尚不具体，受理机关在处理申诉控告时，一般采取书面半秘密审理，没有质证、辩论程序，导致公务员行政救济权得不到很好地落实，时常成为“纸上权利”。

三是救济受理机关设置不合理。我国《国家公务员申诉控告暂行规定》确认受理申诉的机关为原处理机关、同级政府从事部门、行政监察机关；受理控告的机关为上级行政机关或行政监察机关。这在理论上违背了自然公正原则。同时，表面上为公务员提供了救济途径，但事实是这种制度设计不合理，是典型的自己审理自己的案件，对于一些案件即便原机关重新组成复核小组，也很难有勇气自我否定，申诉人也难服再次的处理结果。这样的救济，不仅不彻底，而且会让公务员对“复核”的公正性产生不信任。这些现象的出现与我国没有统一的申诉控告法律有关。

三、国外公务员权利救济制度的经验

许多发达国家的公务员权利救济制度历史较长，许多经验和做法值得我们学习借鉴。

（一）行政救济与司法救济相衔接

在西方国家，多数采用行政救济与司法救济并存的模式，但总体上遵循的是“行政救济”穷尽原则。如美国，尽管行政救济与司法救济并存，并且行政救济拥有自己的独立性，但公务员对考绩制度委员会做出的裁决可以向联邦机构提起上诉；在日本，公务员对行政救济机关作出的判决明显不利于本人时，可以向法院提起诉讼，寻求司法上的保障。

（二）救济机构设置相对独立，具有权威性

许多西方国家对公务员权利救济机构的设置和职权的划分都是十分清晰的，公务员权利救济机构都具有相对的独立性和权威性。如日本，由3名人事官组成的人事院是公务员公平审查制度的核心，不受《行政组织法》的约束，独立性很强。法国的公务员最高委员由政府机构代表和公务员工会组织的代表组成，两方代表人数相等，国家公务员最高委员会由总理直接领导。

（三）救济程序完备，方式多样

在正当程序理念的支配下，许多国家都建立起了细致、完备、具有可操作性的公务员权利救济制度，同时也形成了形式多样的救济方式，这为公务员选择自己认为合理、公平的救济方式提供了保证，体现了公务员权利救济制度的灵活性。如法国目前还存在着完全独立于普通司法权的行政司法权。

四、完善我国公务员权利救济制度的建议

目前，虽然我国《公务员法》对公务员的权利救济制度做出了全面的规范，但仍存在不完善的地方。结合我国国情，借鉴国外成熟的经验，我国公务员权利救济制度须从以下几个方面进行完善。

（一）完善公务员权利救济制度的司法保障

司法的介入是公务员权利救济制度得到充分保障的有效途径。我国公务员权利救济制度的不完善，要从立法构建上入手，将涉及公务员的人身权、财产权等权益纳入司法审查的范围，实行司法保障。《公务员法》虽然对公务员权利救济制度做了相关法律上的规定，但在体制上仍属于行政内部的救济，因此建议修改《行政复议法》和《行政诉讼法》的有关规定，把对申诉控告的处理决定不服的纳入行政复议和行政诉讼的受案范围，在行政穷尽的原则下寻求司法的保护，这样既维护了行政机关的权威性，又节约了司法资源，同时也保证了公务员权利的有效实现。

（二）完善申请复核制度

复核制度由于不是公务员权利救济制度的必经程序，是一种主动权掌握在公务员自己手中可选择的救济机会。近年来，该制度在我国争议不断，有建议抛弃者，也有赞同保留者。但由于这一制度在我国有一定的社会基础，并且是在短时间内解决问题的一个重要手段，因而笔者认为予以保留。但在某些方面要做改进。首先，对公务员权益影响大、分歧大的争议必须以公开的方式进行复核，对涉及国家机密和个人隐私等不宜公开的事项，采取不公开复核方式。其次，明确立法规定，在公务员口头或书面提出复核申请的一定时间内，原处理机关必须对公务员的复核申请给予明确的回复以及不予回复的法律后果。

（三）完善申诉控告制度

《公务员法》第93条对申诉控告制度做了规定，但还不是十分详尽，也没有专门的法律，虽然《公务员申诉控告暂行规定》等文件辅助了申诉控告制度的实施，由于法律文件没有形成统一的体系，在实际适用的过程中不可避免地出现“打架”的局面。因此，必须从三个方面对申诉控告制度进行完善。一是成立独立的行政救济机构。借鉴美国考绩院和日本人事院的模式，设立独立的机构来受理公务员提出的关于侵权的诉讼控告，使公务员的合法权益受到保障。二是健全申诉控告制度的程序。建立从受理、审理、重新作出裁决直到将结果送达申诉人的严格程序，对简单和模糊程序进行优化，使公务员权利救济制度在程序运行上始终处于公正公平的环境。三是建立听证制度。听证制度是现代行政程序法中的核心制度，在申诉控告制度中引入听证制度，不但是体现了公正公开原则，还有助于相应裁决的顺利执行。

总之，公务员权利救济是一个复杂的问题。要实现对公务员权利的有效救济，需要我们在实践中不断探索，循序渐进，稳步推进，最终建立起一套系统完整的公务员权利救济体系，使其在社会主义法治的框架下，走向系统化、科学化、规范化的轨道。

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