浅析新民诉法视野下的公益诉讼制度

2013-08-15周春丽陈凯琳

陕西青年职业学院学报 2013年1期

周春丽董骥陈凯琳

(河北青年管理干部学院，河北石家庄 050031;河北农业大学人文社会科学院，河北保定 071000;中国人民公安大学治安系公安法制专业学生，北京 100000)

近年来，食品安全和环境污染事故等重大侵害公共利益的事件时有发生，公益诉讼受到社会高度关注，新修订的民诉法增加了对公益诉讼制度的规定，被视为亮点之一。2013 年1 月1 日起新民诉法开始正式实施，本文尝试从理论和实践两个角度对公益诉讼制度进行简单分析，希望能够抛砖引玉，促使公益诉讼健康发展。

一、公益诉讼入法意义分析

2012 年第十一届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改民事诉讼法的决定。新民诉法第五十五条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”公益诉讼制度入法，彻底改变了公益诉讼无法可依的状态，是公益诉讼制度破冰的关键之举。然而，作为一种原则性的规定，公益诉讼制度仍面临大量问题和争议，值得我们继续思考。

(一)积极意义——公益诉讼制度入法为实践打开新局面。

首先，在立法层面上，新民诉法中公益诉讼制度的建立具有里程碑式的意义，解决了公益诉讼立法上的空白，为公益诉讼化解制度层面的难题揭开冰山一角。可以预见，随着后续司法解释和相关法律制度的不断改进，公益诉讼制度将会不断趋于完善。

其次，从实践角度分析，由于有了制度层面的支撑，可以消除法院在立案方面的顾虑，还能更好地引导当事人和司法机关开展公益诉讼，使得公共利益的维护有可能通过民事司法程序予以实现。

(二)消极影响——立法规定过于原则，不具实践操作性。

新民诉法第55 条规定，公益诉讼的起诉主体是“法律规定的机关和有关组织”。通常理解“法律”应指立法机关制定颁布的法律。而现有法律对公益诉讼的规定极为匮乏，目前只有刑事诉讼法和海洋环境保护法对此作了规定。海洋环境保护法第九十条第二款规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。此前业界普遍推崇的最为适宜提起公益诉讼的检察机关都被排除在“法律规定的机关”之外。因此，民诉法第55 条的表述会导致在相关司法解释出台之前，由于起诉主体不明确而使公益诉讼难以有效启动。

总之，民诉法对公益诉讼的规定只有一个条款，倾向于先解决瓶颈问题，只规定了公益诉讼的受案范围和原告资格两大问题，但两项内容的规定都过于保守和原则，不具有实践操作性，对帮助打开公益诉讼的困局意义不大。

二、对公益诉讼主体规定的分析

新民诉法第55 条规定，公益诉讼的起诉主体是“法律规定的机关和有关组织”。到底哪些机关、组织适宜提起公益诉讼?我们除了期待未来法律的不断完善外，也需要学界、司法界继续进行探索和分析。

(一)对“有关机关”的思考

“有关机关”是一种抽象模糊的表达，一般应该指国家机关。但在众多国家机关序列中，笔者仅赞同由检察机关来担任公益诉讼主体。理由如下:

第一，维护公益，是检查机关的职责所在。检察机关是为了维护公共利益而设立的，其与生俱来的公共性特征决定了它在履行职责时不仅是国家权利和国家利益的代表，而且是公共利益的最好代表。宪法也规定检察机关有控告、检举、揭发他人的权利。实际上，检察机关作为原告提起公益诉讼并获得胜诉的的案例亦为数不少。因此，将其作为公益诉讼主体可能不是最好的，但却是最恰当的。实践中，检察机关可以通过反渎职侵权监督行政机关依法行政，督促有关行政主管机关依法履行职责。经督促未果的，检察机关可以代表公益向人民法院提起诉讼。

第二、维护公益，行政机关无公益诉讼权。行政机关是代表国家进行公共管理的职能部门，在公益维护方面，如果行政机关能够依法办事、执行自己的职责，侵害公共利益的事件可以减少很多。如在环境污染诉讼中，环保部门是法规确权的职能部门，拥有消除污染和惩戒污染方的行政职能，环保部门向法院提起诉讼时，法院尚需征求其意见，因此赋予环保部门公益诉讼提请权，没有现实意义。

(二)对“有关组织”的思考

权威统计显示，目前在民政部门登记的社会组织有462000 多个，其中25 万左右的名称叫“社会团体”，约20 万是“民办非企业单位”，还有2000多个是基金会。这些组织是否都可以提起公益诉讼，也有待未来立法的进一步明确。

笔者认为，虽然从总量上来看，46 万多家社会组织确实数量庞大，但实际上并不是每一家都有实力和意愿进行公益诉讼维权。在诉讼难、费用高的大背景下，很多组织已知难而退，若立法上再对其资质有太多的限制，则不利于公益诉讼的蓬勃发展。因此，立法应以鼓励的态度，允许各类社会组织提起公益诉讼，充分发挥社会组织在维护社会公益方面的积极作用。不过，有学者提出，由于我国的社会团体众多，发育不太成熟，情况复杂，良莠不齐，因此，有必要对可以起诉的社会团体进行必要的过滤和限制。对此，笔者认为，为确保诉讼的效率和效果，可在起诉条件和起诉程序上设置必要的限制，而非对主体资质进行过高要求。

(三)关于“个人”担任公益诉讼主体的思考

我国新民诉法第55 条规定，公益诉讼的起诉主体是“法律规定的机关和有关组织”，并未将“个人”列入诉讼主体范围。多数学者对此表示遗憾，认为公益诉讼未向个人放开是过于保守，应该赋予个人公益诉讼的资格。笔者对此持不同的观点。

公民的个人利益是包容于公共利益之中的，当公共利益受损时，必然也会损害到个人，受到损害的每一个人，都可以依据民诉法的“直接利害关系人”原则提起诉讼，在维护个人利益的同时，也保障了社会公益。此外，如果个人有维权的诉求和保护公益的初衷，可以寻求加入一定的社会组织，以社会组织的名义提起诉讼。这也有利于公益性社会组织得到发展和壮大，个人也可以寻求到社会组织的支持和帮助，降低诉讼压力。参照公益诉讼制度健全国家，只有美国、加拿大、瑞典等国家相关法律规定公民可以提起公益诉讼，而大多数国家公益诉讼起诉主体主要为有关国家机关或者社会团体。所以，即使未赋予公民个人公益诉讼的起诉权利，并不影响个人通过诉讼的途径保护公共利益。

三、对公益诉讼受案范围的分析

公益诉讼究竟维护什么样的利益，这是非常重要的前提问题。民诉法第55 条列举了两种公益诉讼案件类型，即污染环境和损害众多消费者权益的行为。虽然立法用了“等损害社会公共利益的行为”概括性立法技术为公益诉讼拓展空间留下余地，但实践中有“列举即是限制”的误解，如果公益诉讼案件的受案范围只包括环境污染案件和消费者权益损害案件，那么这个范围就太窄了。

公益诉讼的目的是为了维护国家利益和社会公益。虽然界定“社会公益”外延确实比较困难，立法上采用“列举+概括”的模式来确定受案范围应是最好选择。所以，在司法实践中应更正“列举即是限制”的看法。笔者认为，只要严重危害国家利益或社会公共利益的民事行为就应划入公益诉讼的范围。具体可包括:污染环境案件、侵害众多消费者合法权益案件、侵害竞争者合法权益的不正当竞争案件、损害国有资产案件、不当政府采购以及其他损害国家利益案件、违反社会主义道德规范和公序良俗的案件和其他社会公益案件。

四、公益诉讼制度运行的分析

新民诉法对公益诉讼的规定是一个原则性的条文，操作性差。对于公益诉讼的实际运行笔者有如下几点设想:

(一)立法层面上，应尽快完善公益诉讼制度的配套规则

全国人大常委会、最高人民法院等部门应制定相应的配套措施、司法解释或者实施意见，细化公益诉讼法律条文的内容。比如“法律规定的机关和组织”具体是哪些法律应当对公益诉讼进行规定，具体包括哪些“机关和组织”等，只有明确了这些内容，才能真正起到指导人民法院处理公益诉讼案件的作用。

此外，关于公益诉讼的审判原则、审判程序、责任承担、诉讼费用的减缓免、诉讼判决的既判力范围和执行等一系列问题，也需继续研究和完善。

(二)实践层面上，有关机关和组织要增强公益诉讼意识和能力

在立法尚未明确哪些机关和组织可以提起公益诉讼前，拥有维护社会公益资源的各类机关和社会组织应增强公益诉讼意识，积极探索，参与实践;要培养结合日常工作关注公益、维护公益的意识;要认真学习研究公益诉讼制度，把握公益诉讼特点;要根据各自的情况掌握诉讼主动权，有意识地收集保存证据，为诉讼做好准备;要积极参加实践探索，不断增强公益诉讼能力，为切实保护好公共利益做好铺垫。