我国城乡小学办学条件差距问题研究——基于罗尔斯的公平理论分析视角

朱 伟 陈琦竹

（扬州大学马克思主义学院 江苏·扬州 225009）

在现代社会里，教育成为个体发展的重要前提。从教育阶段来看，小学教育公平体现的则是一种起点意义上的公平。城乡小学差距首先体现在办学条件的差距上。这种差距的影响将不仅局限于教育领域，而且会对青年人个体发展和整个社会公平机制都造成重大负面影响。

一、我国城乡小学办学条件的差距和变化趋势

中国的城乡二元结构对包括教育领域在内的整个社会的各个方面造成了巨大的影响。在教育方面，城乡教育在基础设施、教育经费、师资力量等方面存在巨大差距。

（一）基础设施方面

校园校舍是教学活动的物质载体和物质保障，由于农村地区地方财政相对紧张，农村义务教育经费无法保障，大量农村小学校舍长期得不到修缮，致使危房发生率持续增加，并在许多地方酿成了严重后果。1999年，我国农村小学危房占学校校舍的比例为80.88%，而城市小学危房是 19.34%， 城乡之比为 4.19：1①。到2010年，城市危房率仅有4%，而全国农村小学危房率还有 18.73%，城乡之比为 4.7：1②。 虽然农村危房率在下降，但城乡危房比例差距却有所加大。

除此之外，大量农村小学还没有能力配备微机室、实验室和室内体院馆，无力购置教学仪器、挂图、图书资料、更新体育设备等。城乡之间教学设备的差距十分明显，2010年统计，城市校均拥有计算机80台，而农村仅为7.5台，比例相差超过10倍。而校均实验器材差距则更加大，2010年城市教学仪器值校均82.08万元，而农村则仅有5.13万元③。城乡小学在设备、器材方面的缺乏将会导致一批农村学校无法开展教育部规定的部分课程。

（二）教育经费方面

一定的经费投入是办学的保证，经费分配的差距是教育差距的直接表现。在我国，城乡之间的教育经费分配极其不均衡，差距十分显著。

2009年，我国城市小学教育经费总支出14939238.8万元，其中农村小学教育经费支出27230002.2 万元，城乡之比为 1：1.8。 看似农村教育经费占优势，但农村小学学校和学生数量远远超过城市。农村小学学校数量是城市的12.86倍，农村小学学生数量是城市的近3倍。2009年，农村校均教育经费为107.6万元，相差近9倍；农村生均教育经费为5090元，城市生均教育经费为8206元④。还应当注意的是2008年以后，大量中小学实行绩效工资制度，教师工资普遍上涨，城乡教师工资差距缩小，因此农村教育经费扣除教师工资之后能用于学校建设的资金则更少。

另一方面，2010年教育财政总支出165027065万元，中央财政和地方财政之比1：8.1⑤，这种财政分配将导致富庶地区的学校更容易获得财政支持，贫困地区的教育经费将会更加不足。

由上述不难看出，农村小学教育阶段所获得的各项政府性资金的实际投入都大大低于城市，差距明显，这是城乡小学教育差距的经济根源。

（三）师资力量方面

教师质量是教育质量的关键。如果说资金上的城乡差距是城乡教育差距的硬伤的话，那么师资力量的差距则是教育差距的软伤，这种差距比教育投入的不公平更加隐性，因而危害也越大，补偿难度也越大。我将从城乡教师学历对比和城乡教师年龄结构对比两个方面来阐述：

1、城乡教师学历对比

近年以来，全国教师学历水平整体提高很快，到2002年，小学学历达标率达到97%。但值得关注的是，中国现行的教师学历标准已经完全不能反映社会发展的需要了，根据2001年教育部全国教育事业统计资料，如果将标准学历提高一个层次的话，农村教师的学历合格率将低于30%。⑥

2、城乡教师年龄结构对比

在城市化进程中，农村人口不断流入城市，多年来的计划生育政策有效实施，农村相应的适龄入学儿童的数量减少，这导致农村小学开始合并，教师队伍出现冗杂化，老龄化的现象。相反，城市人口不断增多导致出现大量学校扩建现象，这有利于学校大量吸收包括农村骨干教师在内的新生力量，教师队伍朝着年轻化的方向发展。城乡教师的年龄结构差异在教学上表现为教学思路的新颖和陈旧、教学方法上的创新和守旧、教学态度上的积极与消极。

除此之外，城乡师资力量差距还表现在城乡教师学历、职称差距、科研能力的差距、教学能力差距等等。

（四）我国城乡小学办学条件差距变化趋势分析

通过多项指标对于改革开放后我国城乡小学办学条件的比较，发现我国城乡小学教育差距的变化主要表现为以下几个特征：

首先，随着时间的推移，城乡小学办学条件差距的程度逐渐扩大，但这种扩大不是匀速的，在不同时间段，扩大的速度也是不同的。1978年后，我国城乡小学教育发展迅速，但并不是同步发展的，城市小学教育发展速度要远远超过农村小学教育的发展速度，差距开始拉大，而到了市场经济体制建设以后，城乡小学教育差距则更加明显。

其次，小学教育越来越依附于当地经济，表现为富裕的地方小学教育办得好，而贫穷的地方小学教育办得差，城乡小学教育的差距高度依附于城乡经济差距，但教育差距拉大的速度比经济差距拉大得更快。

第三，农村小学办学条件在绝对值上增加明显，但与城市小学相比的相对值上却有所降低。在此意义上，城乡办学条件差距仍在继续拉大。

最后，城乡小学教育差距逐渐由投入水平的显性差距向教育质量的隐形差距发展。这种趋势具体表现为城乡师资水平差距继续拉大，这种差距更为隐蔽。

二、城乡小学教育办学条件差距原因

城乡小学教育办学条件差距问题实际上是农村小学教育贫困问题，而在中国这样一个经济、文化发展不平衡的国家，农村小学教育贫困有着复杂的政治、经济和文化原因，而不是某一单方面力量所导致的结果。但从根本上来说，城乡小学教育差距从根本上是城乡教育资源的差距，教育资源是依靠公共政策来配置的，资源配置政策决定了教育资源在教育系统内的流向。城乡小学教育差距很大程度上是由于公共政策的不当和滞后造成的。具体来说：

（一）教育资源配置“城市中心”的价值取向导致资源配置失调

中国城乡教育差距的根本问题在于城乡教育对公共资源占有的不平等，也就是说农村教育贫困实质上表现为教育资源的贫困。中国是一个高度同构的社会，政治经济上的“城乡二元结构”直接导致了教育资源分配上的“城市中心”的价值取向。

因为要集中有限教育资源快速培养工业化建设必须人才，所以在新中国成立之初，政府做出了精英教育的政策选择，将优质资源集中在大型发达的地区这无可厚非。而在改革开放以后，在“市场”思维下，“城乡二元结构”所导致的“城市中心”的价值取向并没有被教育大众化的理念所代替，大量优质教育资源在新的城市偏向政策干预下仍然源源不断地流向城市，城市办学条件和教育质量日益提高，与此相反的是，农村的教育资源不断外流，农村的办学条件和教育质量每况愈下，城乡教育差距不断拉大。

（二）教育资源配置倾向中心小学

中心小学建设意味着在教育投入上存在着倾斜性政策，中心学校对于受教育者来说，更直接地体现为在受教育机会、过程以及升学（学业成就）方面的利益保障有明显优势。有重心地办学是我国长久以来的一项重要政策，这项政策犹如一把双刃剑，一方面对于集中有限的教育资源、确保优秀人才的培养，确实起到了历史性的重要作用。但其对于当前中心小学与非中心小学的巨大差距的影响同样不可低估，中心学校建设政策所导致的教育公平问题也变得越来越尖锐。

我国城乡在经济、政治、文化和社会等各个方面存在着巨大的差距，而中心小学大多集中在城镇，农村的中心小学少之又少。中心小学制度使城乡之间的差距不断拉大，它既不利于教育发展的公平，也不利于城乡统筹协调发展。

（三）教育资源配置忽视农村小学的复杂性

通过近十年国家教育资源政策的变化可以看出，国家资源配置正在逐步加大农村教育的透入，但在一定程度上忽视了农村小学教育的多变性和复杂性。

首先，农村教育的主体——小学和初中的比例正在改变。由于交通的便利，农村孩子在初中学校的选择上更加灵活，这导致大批初中合并，而小学的合并速度远不如初中，这使得初中资源配置更加集中，小学资源配置则相对松散。但从政府对于初中和小学资源投入的比例来看，投入并未出现明显的差异性。其次，农村小学越来越呈现出校多学生少的局面，这导致政府的资金投入极为分散，校均获得投入资金很少，各个学校的资金有效率很低，学校很难进行大型的基础设施建设、课外活动开展等。再次，我国教育资源配置由中央主导，地方实施。教育财政主要来自于地方财政，这就导致地方富教育富，地方穷教育穷，不可避免地导致农村不仅不能获得更多的资源补偿，甚至不能获得相对公平的教育资源。

三、基于罗尔斯公平原则的对策

罗尔斯认为社会的公平正义建立在处于 “词典式序列”上的两大正义原则之上，我们可以这样表述：

第一个正义原则：每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的、基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利（平等自由原则）。

第二个正义原则：社会的和经济的不平等应这样安排，使他们：（1）在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益（差别原则）；依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放 （机会的公正平等原则）。［1］（p.7－8）

罗尔斯认为，在教育的问题上，天生优势是武断和偶然的结果，因为智力、体能和能力的发展在不断受到各种社会条件和阶级意志的影响。所以，我们只是在关注和追求结果的平淡而不是追求机会的完全平等。每个人固有的社会起点和天赋并不意味着差异的消除，而是用别的方法来消除差异，即帮助弱势：“为了平等地对待所有人，提高真正地同等机会，社会必须更多地关注那些天赋较低和出身于不利的社会地位的人们，这个观念就是要按平等地方向补偿由偶然因素造成的倾斜。遵循这一原则，较多的资源可能要花费在智力较差而非智力较高的人们的身上，至少在某一阶段，比如早期学校教育期间……教育的价值不应当仅仅根据经济效率和社会福利来评价。 ”［2］（p.96）

罗尔斯提出“作为公平的正义”，所有的社会基本善——自由和机会、收入和财富及自尊的基础——都应该平等地分配，除非对一些或所有社会基本善的一种不平等分配有利于最不利者。他提出的正义原则又包括两个原则，第一个原则为“平等自由原则”，即平等地对待所有人，是一种横向的、平均线的公平，用于处理公民的政治权利，第二个原则为“差别原则”和“机会公平原则”，用于处理社会和经济利益问题。有区别地对待不同的人的“差别原则”和“补偿原则”以帮助弱势人群改变不利地位为基本出发点。这表明了罗尔斯公平理论鲜明的伦理价值取向。

根据上文分析，教育资源配置是导致城乡小学教育差距的主要因素，因此从宏观控制的角度来看，政府应当有所作为，以公平正义作为制定政策的出发点和落脚点，只有这样，才能使城乡教育差距逐渐缩小，改变教育不公的现状。为了实现城乡小学教育公平，根据罗尔斯的正义理论，在进行教育资源配置的时候我们可以相应地拟定这样一些基本原则：

（一）权利平等原则

每所小学都是当地基础教育的重要场所，都有权利获得公平的政府支持，这是城乡小学获得公平发展的权利前提。如果学校受到不公平待遇，该校学生也会受到不公平的待遇，学校发展、学生发展在起点上就不公平。为促进各个学校公平办学，应当减少同一地区的城乡教育投资差距，应当增加对“非中心”的农村小学的资金投入。

（二）机会开放原则

机会开放原则是指社会制度和政策应当使每一所学校在办学的过程中处在公平竞争的状态，享有平等的向上流动机会。国家的法律在保障公民的基本的受教育权利的前提下规范制度，给每个人提供平等的进入和上升机会。

对于老师来说，应当改革农村小学职称评定制度，优化学校教师队伍和领导队伍格局，为有才干的年轻教师提供更加公平的发展机会。对于学校来说，应该优化学校评奖评优制度，充分考虑农村学校现状，让农村学校也有真正公平的评奖评优机会。

（三）弱势补偿原则

承认差别是实行补偿政策的前提。根据罗尔斯的正义论，在考虑教育公平问题时，首先要考虑那些社会经济地位较低者，并采取差别对待的方式帮助其实现受权利和机会平等的要求。农村小学因为其自身各方面条件的限制，学校和学生从一开始便处于一种不利的地位。因此，我们在教育资源配置的时候应当更多地关注弱势学校，规范资金、器材、优质教师资源的配置制度，不能以一种市场经济的态度进行资源分配。

应当承认，即便实现了人们在同等的办学条件下接受同样教育的可能，教育依然是不公平的，因为人的天赋条件、才智、能力是有差别的，其社会起点也是不一样的。正如罗尔斯所说的那样：“为了平等地对所有人提供真正的同等的机会，社会必须更多地关注那些天赋和出身较不利的社会地位的人们。这个观念就是要按平等的方向补偿由偶然因素造成的倾斜。”［3］（p.7－8）所以这种弱势补偿不应该仅仅局限于学校资源配置方面，还应该扩大到对于弱势学生的补偿，比如在选拔性考试中对于农村学生的偏向等。

注释：

①教育部规划司.中国教育统计年鉴1999［Z］.人民教育出版社，2000.96.

②教育部规划司.中国教育统计年鉴2010［Z］.人民教育出版社，2011.168－169.

③教育部规划司.中国教育统计年鉴2010［Z］.人民教育出版社，2011.168－169.

④教育部规划司.中国教育统计年鉴2010［Z］.人民教育出版社，2011.626－627.

⑤教育部规划司.中国教育统计年鉴2010［Z］.人民教育出版社，2011.623.

⑥教育部人事司，教育部教育发展研究中心.2002年全国教师队伍状况分析［Z］.

［1］约翰·罗尔斯著，何怀宏译.正义论［M］.北京：中国社会科学出版社，2009.

［2］约翰·罗尔斯著，何怀宏译.正义论［M］.北京：中国社会科学出版社，2009.

［3］约翰·罗尔斯著，何怀宏译.正义论［M］.北京：中国社会科学出版社，2009.