珠江三角洲城镇化研究述评

柳春慈

(惠州学院 政法系，广东 惠州 516007)

改革开放以来，珠江三角洲①的城镇化②进程迅速推进，城镇化水平也得到了很大提高。根据2011年广东省委省政府召开的《广东省提高城镇化发展水平工作会议》的相关数据显示，在十一五时期，广东全省的城市化水平达到66.2%，珠三角的城镇化率超过80%。即，珠三角城镇化已经达到国际化水平。党的十八大和中央经济工作会议明确要求提高我国城镇化质量，并对我国新型城镇化发展进行了顶层设计和总体部署，推进以人为核心的新型城镇化，促使城镇化最大内需潜力与改革红利释放有效结合。作为全国城镇化水平领先的重要区域，珠江三角洲如何提升城镇化水平和质量，既是目前实践部门纷纷探索的热点，也是近年来理论研究的焦点。因此，有必要对珠江三角洲城镇化相关研究进行文献梳理评估，以促进其理论研究的更加深入，又能对实践进行有效指导。

一、珠江三角洲城镇化模式

传统的城市化理论，假定城市和乡村是具有清晰边界的两种截然不同的社区形式，城市化过程就是乡村向城市的转化过程，而且在这一过程中，已经城市化的地区与未城市化的乡村之间永远存在明显差别。［1］但是，学界普遍认为，传统城市化理论不能解释珠江三角洲地区的城镇化模式。珠江三角洲地区的城镇化模式，以Desakota(城乡一体化)模式和外资驱动的外向型城市化模式两种观点为代表。

(一)Desakota(城乡一体化)模式

加拿大学者麦基于1980年代后期研究亚洲国家某些核心经济区域城乡联系空间结构时提出了“Kotadesasi”的术语(McGee，1987)［2］，随后于1991 将其进一步简化为“Desakota”(McGee，1991)［3］，意指在统一地理区域范围内同时发生城市性和农村性行为。我国学术界对“Desakota”一词有“乡村城镇化”、“城乡一体化”和“城乡融合”等不同的译称。1994年许学强、周春山首次从Desakota 的角度探讨珠江三角洲地区的城镇化现状特征，并称之为“大都会区”，认为珠江三角洲地区的城镇化过程类似于“Desakota”:非农活动明显增加、人口密度高且流动性增强、土地利用的混合性、出现管理上的“灰色地带”等。［4］魏清泉指出，珠江三角洲城镇化应该以不同层次、不同规模的多功能城镇为中心，进而形成一系列的城乡交错和亦乡亦城的城乡型居民点，是以淡化城乡差别为基础的城乡融合模式。［5］李郇分析了珠江三角洲中部的伦教镇，大量户籍农业人口和外来人口集聚该镇，从事第二产业;村村都发展第二、三产业，相互竞争激烈;中心村发展以交通线为中心，相互整合较少;各村发展相对平衡，没有出现向镇区集中发展趋势，这种城镇化模式在珠江三角洲地区具有一定的代表性。［6］

(二)外资驱动的外向型城市化模式

珠江三角洲的城镇化在改革开放以来得到迅速发展，其中，外资的推动，发挥着重要的作用。即，珠江三角洲的城镇化属“外向型城市化”模式，以香港学者薛凤旋为典型代表。薛教授明确指出1978—1993年间的珠江三角洲城镇化不同于Desakota(城乡一体化)模式，是外资推动下的城市化，属“外向型城市化”模式。在资本、人力、技术和市场走向“全球化”的情况下，自1980年以来新的国际分工已成为珠江三角洲地区人口及其经济活动急剧增长与集中的主要动力。珠江三角洲地区城镇化使得非农活动迅速增长，已经导致70%以上原有农业人口完全从事非农产业，而非农工兼顾;人口流动超越地区，呈现跨区、跨省甚至跨境态势;农村劳动力常年较稳定地从事非农产业活动，使农村地区迅速工业化和城镇化。即，珠江三角洲城镇化是以小城镇和小城市为主、且具有明显的跨境性。这也是其不同于其他发展中国家或地区城镇化的明显特征。［7］李胜兰也强调，珠江三角洲在1978—2003年的城镇化，其动力不是来自珠江三角洲地区内中心大城市的经济发展，而是外来投资。资本对于高利润低成本的追求，使得农村地区迅速工业化和城镇化。［8］吴志刚认为，珠江三角洲地区城镇化是市镇村的多级同时发展，导致其经济发展以外资驱动为主、产业以工业为主、外来人口数目巨大、以宝安和东莞为典型，是外资带动下的城镇化。同时，乡镇企业发展也发挥了重要促动作用。［9］

二、珠江三角洲城镇化动力特征

纵观世界工业化和城镇化的发展历程，依据推进力量的不同可以划分为市场主导型的工业化和政府主导型的工业化，由此，相应的城镇化机制也可以被划分为“市场拉动型”和“政府推动型”。城镇化动力机制一直也是学术界研究城镇化的重要领域，只有这样，才能更好引导城镇化健康持续稳定发展。

(一)珠江三角洲城镇化动力机制

珠江三角洲城镇化进程发挥着“政府推动”和“市场拉动”的双重动力机制的重要作用。即，1980—1990年代珠江三角洲城镇化进程中地方自发主动与国家行政主导并存。［10］许学强和刘琦在《珠江三角洲的发展与城市化》一书中首先较为系统地回顾了珠江三角洲城镇化的发展历程，并明确指出珠江三角洲城镇化的发展动力来自五个方面:通过商品化促进该地区第三产业的发展，通过非农化提供丰富的城市劳动力资源，通过工业化促进城镇规模和劳动力需求的迅速扩大，通过发展现代文化提升社会公众生活质量，通过空间转移促进珠三角城乡一体化发展。［11］

不少学者分析指出，香港是珠江三角洲城镇化的主要拉动力。［12］35阎小培等认为，珠江三角洲地区城镇化形成机制包括基础条件、动力结构和媒介因素等方面。珠江三角洲毗邻港澳的地理位置是其城镇化的基础前提;乡村劳动力非农化和乡镇工业的发展是其城镇化发生的重要内在动力;对外开放政策是其城镇化的外部推动力量。［13］8-9徐永健等从历史与现代两大角度分析了珠江三角洲地区城镇化形成机制:政府通过制定产业政策、户籍政策、土地政策、财税政策等政策制度左右着非农化与城镇化进程;跨国公司追求最大利润对城镇化进程产生直接影响。［14］宋栋指出珠江三角洲的城镇化，从某种程度上说，是香港地区部分经济要素自主扩散和跨国资本自由流动的结果，香港及外资对珠江三角洲的空间结构布局发挥着主导性的空间引力作用。［15］

另外，辜胜阻等基于珠江三角洲地区工业化水平和城镇化率均较高且层次结构分明、空间布局合理的现实，21 世纪珠三角城镇化应该利用城市圈的结构性和网络性，充分发挥“城市节点—网络—乡村腹地”的作用，实现城镇之间相互促进和共同发展。［16］50李郇、仇保兴等还指出，农村集体所有制使得村级组织利用土地优惠吸引投资发展经济，与乡镇企业发展、外资推动以及企业集群等因素共同促进珠江三角洲城镇化的分散格局。［17-18］翁计传等还以珠三角中山市为例指出，产业转型升级机制、基础设施建设带动机制、外向经济带动机制、公众参与机制和体制制度推阻机制等综合机制共同促进中山的城镇化进程，但各种机制在城镇化不同阶段作用也各不相同。［19］78-81

(二)珠江三角洲城镇化主要特征

自改革开放以来，珠江三角洲城镇化进程迅速推进，可以大致将其划分为三个阶段:城镇化起步阶段、城镇化快速发展阶段和城镇化成熟发展阶段，不同城镇化发展阶段具有不同特征。翁计传等以珠江三角洲地区的中山市为例，从人口户籍、村民就业、村集体经济收入渠道、产业结构、用地结构、土地利用规划、农村景观、村集体经济组织和社区管理制度等多个维度分析了不同发展阶段具有的不同城镇化特征。［19］77-79

阎小培等总结指出，珠江三角洲地区在城镇化起步阶段和快速发展阶段(1980 -1997年)具有以下主要特征:乡村劳动力非农化速度快且非农化水平高、乡村劳动力非农化“离土不离乡”且空间分散、乡村城市化水平滞后于工业化水平但二者差距在缩小、以乡村为基础乡镇企业促动的自下而上的城镇化。［13］7-8陈德宁等以广东省为例，实证研究了1978—2002年广东省城镇化特征:外向型经济发挥重要的带动作用、镇域“族群经济”形成了强有力的支持力量、外省劳动力做出了突出的贡献、成立特区等行政因素表现出了极大的行政推动作用等［20］，这在很大程度上也反映了珠三角地区城镇化的主要特征。张敏、顾朝林等认为珠三角城镇化在1980年代至1990年代末的快速发展时期呈现出城镇非农建设用地扩展迅速以及大量外来人口导致城镇化的“质”、“量”反差较大等特征。［21］482

1990年代末期以来，随着国家宏观经济的“软着陆”，国家明确提出城镇化发展战略，刺激内需，促进农村经济和整体国民经济发展。周大鸣等指出，1990年代中后期以来，珠三角城镇化呈现出一些新的特征:珠江三角洲地区内大城市中心的带动作用越来越明显，广州、深圳的地位更显突出;技术密集型、资金密集型和劳动密集型企业共同发展;包括外资、区域内的各类资金、外省的资金的多元资金共同推动城镇化发展;农村城镇化地区与大城市间的经济关系越来越密切;出口市场更显多元化;小规模低档次技术成分不高的制造业逐步升级;大量农村富余劳动力和高素质优秀人才不断增加;城镇化的重点转向依靠机制和体制的内涵因素等。［22］4

三、珠江三角洲城镇化存在问题及原因分析

珠江三角洲城镇化，既有农村劳动力向城市的异地转移(人口城市化)，也有农村劳动力的就地转移(农村城镇化)，即“双重城镇化”。［16］49自改革开放以来，珠江三角洲城镇化速度很快，同时也出现了许多需要解决的问题。

(一)珠江三角洲城镇化存在问题

珠江三角洲城镇化于1990年代中后期明显出现“城中村”现象，而且是星罗棋布的大规模、高容积、高密度的建筑，绝大多数属违章建造且集体资产殷实的“超级城中村”。［23］“城中村”也由此带来了不少问题。闫小培等指出，“城中村”问题集中体现在以下几个方面:一是土地利用和城市景观问题，由于土地权属和使用混乱，缺乏必要的基础设施;二是规划管理问题，由于城乡二元体制的存在，导致“出租屋经济”的畸形发展;三是社会治安问题，由于村民、流动人口和城市居民混合居住，导致社会治安问题较为严重;四是社区的文化观念问题，由于传统农村文化被打破，现代城市文化又未完全形成，整个社会的运行缺乏有力的文化支撑等等。［24］30-31

周大鸣等指出，珠江三角洲的城镇化，更多是“外表”的都市化，是特殊国情和特殊社会实际情况下的“泛都市区”，即，从土地景观意义上讲，区内整个区域已经是很广泛的都市区;从都市的内涵而言，都市文化、都市生活方式和价值观还未真正扩散到整个区域范围;超过一半的外来人口还未认同珠三角;泛都市区的核心区成熟后还会不断向周边扩展。［22］6魏立华等认为，珠江三角洲人口和土地迅速城镇化的表象下面隐含着许多亟待解决的问题:一是诸如广州市、深圳市等中心城市城建用地紧张与中小城镇城建用地盲目扩张同时并存;二是“农村工业化”和“农村城镇化”迅速发展导致投资分散，区域整体环境恶化严重;三是中小城市间竞争激烈，缺乏区域层面的统一规划与协调制度;四是珠江三角洲地区严重缺乏跨界的、跨区域的城市公共管理和公共服务。［25］

(二)珠江三角洲城镇化存在问题的原因分析

珠江三角洲城镇化出现“城中村”和“泛都市区”等问题的原因是多样的，有外在条件的影响，也有内在因素的作用，还有国家相关制度供给的影响。魏成等强调，珠江三角洲“城中村”的形成是由一系列外部和内部条件综合作用的结果，其中，外部环境的改变发挥着决定性的作用，具体表现为:珠三角外向型乡村工业化和密集型外来人口的生活需求以及村民已有建房条件的限制共同导致“粗放增量景观”，再加上“农民个体理性地追求土地和房屋租金收益最大化”［26］，珠三角“城中村”越来越多;珠三角宗族聚居与重商传统是高密度“城中村”的内在推动因素;国家相关制度缺陷或公共干预不足等制度供给的时滞与不当促使珠三角的“城中村”更加密集。［27］

周大鸣等认为，珠江三角洲出现“泛都市区”趋向的原因是多样的，首先是珠江三角洲地区缺乏有效的跨行政区域的规划，市、镇甚至村一级各自独立规划导致区域内相互间缺乏有机联系;二是房地产开发商与周边社区缺乏统一规划与协调，房地产商只会考虑小区内部环境建设，而不会顾及小区以外，致使小区外的空间地域变成环境、卫生、治安管理的死角;三是城乡二元户籍制度的限制，导致常住人口与本地人口在收入、福利上存在较大差距，城乡结合部成为外来人口的集聚地;四是各级政府的改造重在“面子工程”上，很少关注都市标志性建筑以外的地方，造成这些地方脏乱差。［22］7另外，郑静、闫小培、韩荡等学者认为，城乡二元土地管理体制的差异导致“城中村”土地利用失控与混乱，实质上是城乡二元结构体制在城市地区的延伸和变形。［28］，［24］31，［29］张建明、房庆方、易颖等指出，在农村集体土地征用过程中，将征用土地中的一定比例划为村镇经济发展用地和自留地交由村镇自行开发的普遍做法，促使“城中村”的形成。［30-32］闫小培、李津逵等认为，城市政府和房地产开发商，基于经济成本和社会成本的考虑，有意选择避开村落的开发思路，是“城中村”形成的原因之一。［24］34，［33］田莉、闫小培等从城市规划的角度，分析指出由于缺乏行之有效的城市整体规划设计，导致“城中村”的建设发展具有很大的自发性和盲目性。［34］，［24］33

四、珠江三角洲城镇化的对策措施与未来趋势

针对珠江三角洲地区在快速城镇化过程中产生的“城中村”和“泛都市化”等问题，众多学者分别从不同角度探讨分析了解决的对策以及城镇化发展的趋势。

(一)珠江三角洲城镇化的对策措施

不少学者认为，珠江三角洲城镇化进程中，行政区划与城市规划之间存在耦合关系，调整行政区划是推进其城镇化发展的现实路径。王开永等在分析广州市2000年和2005年的行政区划调整的基础上，提出我国大城市地区行政区划调整的思路和方向:一是调整行政区划需要经过深入科学论证;二是调整行政区划要和已有的城市规划有机衔接起来;三是要不断创新行政区划调整的模式和运作机制，统筹区域之间、城乡之间协调发展;四是要不断探索创新大都市区管理模式，构建充满活力的大都市区;五是要重视具有深厚文化底蕴的旧城区在行政区划调整中的保护和开发利用问题;六是要加强行政区划调整的法治建设，充分吸收利益相关者的意见和建议。［35］谢涤湘以广州市为例，分析指出行政区划调整是大都市区治理的一种手段。但是，“传统改革主义者”思维下的行政区划调整对城市发展有积极的意义，也有消极的影响。建立一个规模更大的大都市区政府，并不能完全解决城镇化带来的各种问题。广州行政区划调整的结果表明，简单的区划调整将无助于整个地区经济社会的持续健康发展。制度创新才是关键。因此，在行政区划调整完成之后，必须认真思考如何在强化市政府统一权威的同时，激励和约束地方政府行为。其中，解除管制和放权是制度创新的主要目标取向。［36］

另外，也有很多学者从空间规划、人文环境、经济社会协调发展的综合维度探究珠三角城镇化的对策思路。张敏、顾朝林等提出一是应该采取有选择地集聚空间发展战略，解决日益突出的人地矛盾;二是加强公共设施建设和环境美化，提高小城镇人居环境质量;三是促进产业升级，增强小城镇的经济竞争力;四是重视教育，引进人才，提高农村劳动力素质;五是倡导生态城镇的观念，推进农村城市化可持续发展进程。［21］484-485周大鸣强调，珠江三角洲地区的城镇化发展应该从量的扩展转向质的飞跃，一是建立跨市县的组织来统一协调珠江三角洲的整体规划，跨越行政辖区进行水资源保护和环境治理;二是推进城乡二元户籍制度改革，使得外来人口逐渐获得与本地户籍人口同等的福利待遇;三是重视提高居民生活质量的财政资金投入，改善贫穷人口的居住环境，提高整个社会的保障能力;四是合理布局经济和产业结构，促使整个珠三角地区协调良性发展。［22］7李金龙等指出，珠三角城镇化发展首先要做好小城镇的规划和管理，选择适合本区域的、具有区域特色的发展模式;二是各地各部门应该再做好自身环保工作的基础上相互配合、通力合作，共同做好本区域的环境保护工作和提高资源的利用效率;三是要优化经济结构，推动产业升级，积极谋划城市转型，大力发展现代制造业、高科技产业和现代服务业;四是继续深化与港澳地区的区域合作，同时强化多边经济互补关系，共建华南经济协作区;五是进行教育培训、户籍管理和社会保障等制度创新以及公共领域的投融资体制创新，促进城镇化发展。［37］

(二)珠江三角洲城镇化发展趋势

随着经济全球化和区域一体化的发展，珠江三角洲自改革开放以来凭借政策优势较早与国际接轨，珠三角未来城镇化一定要在全球城市化发展中明确自己的地位。陈德宁等指出，珠江三角洲城镇化要以建设大都市连绵带的理念为指导，实现粤港澳“大珠三角”联动发展，促进国内不同城市群的互动竞争关系，协调解决若干主要问题:一是在尊重市场经济规律、空间规划规律和历史文化传统的基础上适当整合行政辖区;二是联合建设交通设施，促使珠三角城市发展走向多极化、网络化和均衡化格局;三是从建立联合性协调机构到发展多元主体协商解决机制，逐步建立完善大都市连绵合作机制;四是不断促进产业布局合理化，形成若干具有全球竞争优势的区域产业簇群，实现产业协调发展;五是重视营造具有本地特色的先进生产力，发挥自身专业特长，建立区域创新系统。［38］顾朝林等也认为，“大都市伸展区”或者“大都市区连绵区”是珠江三角洲城镇化发展的未来趋势。珠江三角洲地区城市化水平达到85%，且与国际市场紧密接轨，又通过高速公路等快捷交通网络与本地区内其他城镇相互影响，即使在周边边缘县市，也有80%以上的劳动力从事非农产业，是中国四大都市伸展区之一。［39］

李红卫等指出，Global-Region 是未来城市与区域发展的方向，珠江三角洲将是中国最具发展潜力的Global-Region 地区。目前珠江三角洲地区具有许多成为Global -Region 的现实条件:一是珠三角城镇高度密集，而且经济联系紧密，呈现星云状的区域空间结构;二是珠三角拥有重要的国际机场和港口，在国际国内经济社会发展中具有重要的枢纽地位;三是珠三角地方广府文化的开放性和多元性，促成勇于开拓的企业家精神，极大地促进了珠三角经济水平的迅速提高;四是珠三角拥有扁平化网络的城市联盟，城市之间的联系以产业、技术的扩散与转移为主。为此，珠江三角洲城镇化应该加强城市之间的联系以形成真正城市联盟;继续加强城市间扁平化网络的联系;不断提高该地区在全球经济中的地位。［40］张紧跟分析了改革开放以来(1978—2008年)珠三角城镇化的发展历程，提出珠三角城镇化发展正在呈现联动整合之基本趋势:发达的交通网络建设推进珠三角融合;珠三角区域统一规划正在不断加强;区域内不同地方政府对联动整合发展已经形成基本共识;跨越行政辖区的公共事务合作逐步深入。为此，需要建立各种形式、各个层面的协调制度，继续强化市场机制的协调作用;注重发挥广东省政府的协调作用;建立健全区域内政府间协调制度;重视培育发展区域内非政府组织。［12］39

五、思考

学界关于珠江三角洲城镇化的研究取得了不少的研究成果，但也还存在一些薄弱环节需要进一步深入研究。改革开放以来珠江三角洲城镇化的发展，属典型的传统城镇化进程。即，珠江三角洲城镇化主要是工业化过程拉动的城镇化，是低成本(包括低成本土地和低成本人力等因素)强行推进的城镇化。因此，学界对于珠江三角洲城镇化的研究也主要局限于传统城镇化进程中的城镇规模扩张、城镇规划格局、城镇工业化等土地城镇化方面，而忽视了城镇化进程中的城乡统筹协调发展、城镇生态宜居环境、城镇生活质量提升等人的城镇化方面。未来中国的发展离不开城镇化的发展。城镇化是我们未来国家的最大红利，珠江三角洲地区的未来更离不开城镇化的发展，特别是离不开集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化。新型城镇化的核心在于人的城镇化。目前，珠江三角洲产业升级尚未完成，原有的低劳动力成本的区位优势又在弱化，珠江三角洲城镇化如何突破困境，走出一条具有珠三角特色的新型城镇化之路?珠江三角洲地区怎样发展成为真正的城市密集区、全球枢纽以及独特文化区?珠江三角洲如何将大量外来务工人员留在城市并保障他们的生活，享受均等化的基本公共服务，使其真正融入城市?珠江三角洲如何在尊重历史文化传统的基础上，构建可持续发展的新型城镇化模式等等课题，需要学术界的共同深入研究。

注释:

①本文研究的珠江三角洲，是指由广州、深圳、珠海、佛山、东莞、惠州、中山、江门、肇庆等9 个市组成的地区。当然，在文献梳理时，有时会涉及到包括港澳粤“大珠三角”的概念，如果不做特别说明，珠江三角洲仅指上述9 市组成的区域范围。

②在大多数西方国家，“urbanization”是通过农村人口向城市转移来实现的，因此，我们称西方国家的“urbanization”为城市化;在我国，由于农村人口众多，城市经济发展水平有限，小城镇在“urbanization”过程中发挥着十分重要的作用，为了强调小城镇的重要性，我们把中国的“urbanization”称为城镇化。但需要说明的是，这里的城镇化并非单纯指农村人口向小城镇转移，而是指农村人口既可以向城市转移，也可以向小城镇转移。为此，本文统一使用“城镇化”这一表述。

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