我国区域间税源背离问题及横向税收分配制度设计

◆王 蓓

当前，我国企业的组织形式呈现多样化发展，已经由原来的生产、销售局限于一个地区的组织形式发展到全国布局、总部经济、连锁经济、异地投资设厂、企业重组兼并、跨国经营等各种经济组织形式共同发展的现象。虽然1994 年分税制改革规范了中央与地方政府纵向税收分配关系，增强了中央政府宏观调控的能力，但是，对于区域政府间横向税收分配问题如何加以妥善解决却未涉及。随着跨区域经营经济形式的快速发展，现行税收制度设计的缺陷和区域间横向税收分配制度的缺失，使得大量税收在初次分配环节由经济欠发达地区向中心城市等比较发达地区转移，造成了“有税源区域得不到税收，无税源区域却得税收”的税收和税源背离问题，这不仅扭曲了经济活动的激励机制，降低经济效益，还会加剧区域政府为争夺税源展开的无序竞争，引发经济社会矛盾，使区域间的财政收入差距不断拉大，导致区域经济发展不平衡，基本公共服务均等化难以实现，严重制约经济社会公平发展。因此，如何合理有效解决区域间的横向税收分配问题，建立规范的横向税收分配制度，以缓解区域间税收与税源的背离程度，促进经济社会公平、健康、和谐发展，成为我们当前亟待研究和探讨的问题。

一、区域税收分配与税源背离问题的产生

税收分配是国家与各级政府之间、国家与企业之间、国家与个人之间以及地区与地区之间进行利益划分的主要方式。政府间的税收分配包括两种：一是中央政府与地方政府之间的纵向税收分配；二是地方政府与地方政府之间的横向税收分配。前者是根据分税制财政管理体制，中央和地方对各自应得的税收收益归属进行的纵向划分；后者是区域地方政府之间按照各自职能和对税源的贡献大小对自己应得税收利益进行的横向划分。1994 年分税制改革虽然明确规定了中央税、地方税与共享税的划分方法以及中央与地方的税收收入归属机制，但横向公平的区域税收分配机制的欠缺，形成了纵向税收分配的中央份额过大、横向税收分配的区域之间不公的格局。由于中央和地方的财权事权划分不够规范、省以下分税制体系不健全、国地税征管部门职能交叉、地方政府和行政官员的利益驱动和横向税收分配制度严重缺失等原因，使得区域间税收分配失衡尤为严重，区域税收收入与其税源贡献不匹配现象极为明显。

从理论研究层面来看，1994 年分级分税财政管理体制的确立以来，早期学术界和财税实务部门更多关注的是中央和地方政府之间的纵向税权划分和纵向税收分配关系问题，对于地区间横向财政分配问题关注度较低。但也有部分学者较早地认识到，现行的税制体系下，地方政府的收支矛盾及地区间的税收竞争将会产生地区间税收转移、税负输出等问题（刘玉池等，①刘玉池，王 卫，李立群：《税收在地区间的转移》，《税务》，1996 年第11 期。1996；王雍君等，②王雍君，张志华：《政府间财政关系经济学》，北京：中国经济出版社，1998 年版。1998）。后来，关于税收转移和税源背离问题得到了财税实务部门的关注，③2006 年，时任国家税务总局副局长许善达同志担任组长，成立了“税收与税源问题研究”项目课题组，开始对各省情况展开调查研究，最终于2007 年出版了《区域税收转移调查》等研究成果，从此引起了学术界的广泛讨论。就区域间税收与税源背离的具体形式来看，国内高校和实务部门的学者进行了不同角度的分析，大致分为以下几种：

1.总分机构企业汇总纳税④不可否认汇总合并纳税有利于企业集约化经营和扁平化管理，可以促进集团公司实现经营的多元化、规模化和全球化，从而提高我国大型企业集团的国际竞争力。纵观各国实践，汇总纳税的法人所得税制度符合现代税制的发展方向，但是如果缺乏合理的区域税收分配制度，会造成区域间横向税收分配不公，形成税收与税源相背离的现象。造成的税收和税源背离

企业集团对成员企业的组织管理形式基本有两种：一种是总、分公司型，二者属于同一法人；另一种是母、子公司型，分属不同法人。这两种总分机构类型在税务处理上存在汇总纳税与合并纳税两种。2008 年新企业所得税法规定，不具有法人资格的分支机构，应当由总机构同一核算，并汇总缴纳企业所得税。因此，原《企业所得税暂行条例》中规定的视为独立核算纳税人的分支机构，由于不具有法人资格，其产生的所得税则不能由当地主管税务机关征收，一律由具有法人资格的总机构所在地主管税务机关征收。这种新的规定有利于降低企业集团的运营成本，促进企业集团长远发展。但是，对于分支机构所在地政府则可能存在其相应税收收益转移到其他地区的风险，因为被视为独立核算纳税人的分支机构所在地政府在旧所得税体制下，可以征收该分支机构产生的税收，而在新所得税制下这部分税收收益却转移到了总部机构所在地政府。这样就造成了总部机构所在地政府与分支机构所在地政府之间税收收入归属与税源贡献程度不匹配的现象，即区域政府之间税收与税源相背离问题。代表性作者：靳万军（2007），靳万军、付广军（2007）等。

2.跨区异地经营造成的税收和税源背离

市场经济条件下，当企业根据发展的需要，为实现利润最大化这一目标，在不同的地区设置不同形式的分支机构或分公司（如：在一个地区成立总（母）公司，而在另一个地区设立（子）分公司、生产车间、研发和销售中心）。或者，当企业投资某个项目时由于受到自然条件的约束，不得不采取跨区域经营和管理的形式，如水电工程、铁路运输、石油天然气开发项目，等等。以上情况都会产生区域之间的税收征管和税收收入归属划分问题，由于在不同的地区进行生产经营，享受了不同地方政府提供的公共物品，这些生产经营活动产生的税收收入（比如企业所得税、增值税、营业税和消费税），都应当在这些政府之间进行合理的税收分配。如果缺乏合理公平的横向税收分配协调机制，就会在这些区域之间产生税收与税源背离问题。代表性作者：靳万军（2007），陕西省国家税务局课题组（2007）⑤陕西省国家税务局课题组：《税收与税源背离问题探讨》，《税务研究》，2007 年第5 期。等。

3.资源性初级产品定价机制造成的税收和税源背离

在我国，对于一些重要的具有战略性的资源初级产品，如煤炭、石油、天然气等，实行政府定价和市场定价相结合的制度。在资源性初级产品的生产环节由政府定价，而销售环节按计划和市场相结合的原则确定。因此，从生产环节到销售环节，价格的变化幅度可能会畸高，因此对于区域政府而言，大量的税收利益由资源输出地转移到了资源输入地，从而出现税收收入与税源贡献严重背离的现象。同时，我国西部地区多为资源、能源大省，属于资源输出地，而东部地区往往是经济发达地区，经济的发展耗用了大量的资源能源，属于资源销售地区，它们享受了资源利用带来巨大的经济利益和税收利益。而培养这些税源的西部地区，由于在资源的开发中往往会造成生态破坏、环境污染等问题，需要承担成本补偿和环境保护等责任，它们并不能得到相应经济利益和税收利益，而东部地区不必考虑这些问题。这种格局一方面会造成资源输出地和输入地政府之间横向税收分配不公平、不合理；另一方面，也会造成东西部地区的经济发展差距进一步扩大。代表性作者：靳万军（2007），王倩、刘金山（2009）①王 倩，刘金山：《我国区域税收转移的成因与影响》，《未来与发展》，2009 年第5 期。等。

4.流转税税制设计不合理造成的税收和税源背离

我国现行的增值税制度规定，对生产销售货物、提供加工修理修配劳务、批发零售和进口等环节实行普遍征收。商品流通环节中，由于增值税环环抵扣，消费地区一般比生产环节抵扣数额较大，增值税税收收入主要产生于商品生产（输出）地区，而商品消费（输入）地区只能得到部分较少的增值税收入。增值税的征收办法造成了增值税税收收入由商品消费地区向商品生产地区转移，同时，由于增值税是价外税，具有税负容易转嫁的特点，与生产企业相比，消费者购买商品承担了大部分的增值税税负，消费地政府理应享有大部分增值税收入，但增值税大部分收入主要由商品生产销售地政府获得，2009 年以前的生产型增值税更是放大了这种税收与税源的背离程度。另外，还需注意的是，在我国，东部发达地区往往是制造业集中地②我国的增值税收入主要来自于制造业、采矿业、电力生产和供应业、批发零售业以及进口货物等，其中制造业增值税所占比重更高。和商品输出地，而中西部欠发达地区往往是商品输入地。因此，如果缺乏增值税的横向分配机制，这种税制设计必然会进一步扩大东西部地区的经济差距，进一步加剧区域间经济发展不均衡。

另外，我国现行的消费税规定应税消费品征税环节在进口、生产及委托加工环节，只对金银首饰（含金银镶嵌首饰）规定在零售环节征收。对于消费税收入理应由消费地政府征收的税收收入却转移到了生产地征收，虽然该税种也存在税源背离问题，但是，由于消费税属于中央税，不会引起区域政府之间的消费税横向税收分配争议，这种制度安排对地方政府行为的扭曲程度较少。但是，1994 年分税制的“两税”返还制度，也会在一定程度上扭曲政府间争夺税源等行为。

5.收入分享机制和政绩绩效考核制度进一步加深了税收和税源背离

首先，我国现行的增值税制度规定，增值税为共享税，其税收收入75%归中央，25%归地方。1994 年分税制改革，为了维持地方现有的利益格局，中央对地方采取税收返还制度，税收返还数额以1993 年为基期年核定，即以1993 年中央从地方净上划数额（消费税+75%增值税-中央下划收入）为基数逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1：0.3 系数确定，即全国增值税和消费税每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。而关于所得税税部分，2003 年调整为中央分享60%，地方分享40%。因此，地方的分成部分与税收征收地的征税努力密切相关，税收征收的多，则地方分成的就多，这种税收收入分享机制拉大了区域间税收收入差距，进一步加深了区域间税收与税源背离程度。这种收入分享机制还加剧了地方政府之间为了争夺相关税源进行恶性税收竞争，进一步驱使地方政府加大对本地区生产企业、工业、总部机构等引进力度，形成各地区的重复投资、粗放型增长。

其次，我国现行的政绩考核制度与国内生产总值(GDP) 和税收收入等指标密切相关，更多的税收收入意味着更大的经济建设成就，政府官员的政绩也就更大，官员的升迁也会更快。在地方政府部门利益和行政官员个人利益的驱动下，各地区政府尽可能地从其他地方政府争抢税收收入，甚至采取税收折让、财政返还或者变相的财政补贴等恶性税收竞争的行为，吸引经济资源或税收资源进入本地政府管辖区域，或者鼓励企业在本地注册，从而获取相关税收收入。这些地方政府的利益驱动是造成税收转移和税收税源背离问题的原动力。

二、区域间税收与税源背离问题产生的效率损失

1.造成区域之间财力发展不平衡，影响基本公共服务均等化目标的实现

理论上看，一个地区的GDP 总量和该地区的税收收入大致相同。但现行的税收制度设计，使得一个地区的税收收入人为或自然地向另一个地区转移，尤其是制度设计偏向较发达区域，使得欠发达地区和发达地区的税收收入差距越来越大，区域间经济发展不均衡愈发严重。地区之间形成的税收和税源相背离现象，如果缺乏横向的税收分配机制，会更进一步造成发达地区和欠发达地区之间的不公平税收竞争，导致发达地区政府和欠发达地区政府之间税收收入差距进一步扩大，欠发达地区财力更加紧张，影响地区之间实现基本公共服务均等化目标。

2.促使地方政府二元财政的形成

区域税收与税源相背离，使得原本欠发达地区财权和事权不匹配程度进一步加大。引发了税源背离地政府积极谋求税外收入来扩大本地区财力，例如，随着城市化进程的逐步推进，土地出让金收入规模迅速膨胀，由于土地出让金收入不进入地方财政预算，逐渐成为一些地方政府的“第二财政”。这是因为当地方税收无法满足地方政府组织财政收入的需要，而中央对地方的转移支付不能到位的情况下，地方政府只有将目光转向非税收入和土地出让金收入，这种以费代税的行为是目前分税体制不完善、横向税收分配制度不明确条件下的无奈选择。地方政府非税收入偏好的增加，会产生纳税人税负加重、税基侵蚀、腐败增加和土地使用成本越来越高的负面影响。

3.导致地区政府之间陷入“税收竞争—税源背离”恶性循环怪圈

财政分权体制下，必然会产生地方政府之间的税收竞争，适度的税收竞争有利于地方政府提供优质的公共产品和服务，促进地区的经济增长。但是，如果缺乏合理的政府间税收分配制度，就会促进政府之间展开无序竞争，形成地区间税源背离与无序竞争的恶性循环之中。也就是说，为了争夺税源增加税收收入，地方政府可能绕过正常的税收制度安排，变通的利用非明文规定的税收手段，甚至采取违法的方法进行税收竞争，如擅自减免税、有意放松征管力度、税收奖励或者税收“先征后返”等非正式的税收优惠措施，诱使相关税源或税收直接向该地区转移，从而形成一些地区的税收收入与税源贡献相背离。除了非正常的税收优惠措施以外，一些地区政府可能采取一些诸如给予企业高管的政治待遇或社会荣誉、提供企业管理层子女入学就业等优惠办法和措施、增加企业员工落户指标、无偿或者低价提供土地等其他间接优惠措施，来吸引外来投资项目或者总部机构等税源大户迁入该地区，最终实现和税收优惠措施同等的效果（王辉，2012）。

当形成区域税收和税源相背离问题以后，税收流出地区会制定各种优惠政策留住本地区的税收，而税收流入地区则想通过更加优惠的政策继续保持这种优势。由于地方行政官员的利益导向，地方政府通过恶性税收竞争吸引来的往往是生产性投资项目，而忽略了民生性投资等，这种初级的、低层次的削价竞争模式，仅仅能使地方政府在短期内获得外资、就业增加和少量地方税收等好处，在一定程度上抵消了税收竞争的正面效应。如此下去，地方政府间的无序竞争反过来又进一步加剧了区域税收和税源的背离，从而导致地区政府之间陷入“税收竞争—税源背离”恶性循环怪圈。

三、健全和完善区域间横向税收分配制度，缓解区域间税收与税源背离

现行的分税制管理体系下，区域政府之间存在各式各样税收竞争，都努力使其他地区的税收转移到本地，从而达到税负输出的目的。这使得当前区域政府之间横向税收分配严重失衡，主要表现为区域间的税收税源背离问题。如果缺乏合理的横向税收分配制度势必造成区域间税源背离程度越来越大，目前我国相关的横向税收分配制度，仅有企业所得税的跨区分配管理办法，但还存在较多的问题。所以，尽快建立和完善相关主体税种收入的跨区域横向税收分配机制，显得尤为重要。

（一）建立区域政府之间的主要税种的横向税收分配制度

1.企业所得税的横向税收分配

制度层面上，政府部门也较早认识到地区间所得税横向税收分配问题。2002 年的《所得税收入分享改革方案》中规定跨地区经营企业集中缴纳的所得税，按分公司（子公司）所在地的企业经营收入、职工人数和资产总额三个因素在相关地区间分配。2008年，为了配合新企业所得税法的实施，财政部、国家税务总局和中国人民银行联合印发了财预[2008]10 号文件《跨省市总分机构企业所得税分配及预算管理暂行办法》，规定了跨省市总分机构企业所得税地方分享部分按照以前年度各省市分支机构经营收入、职工工资和资产总额三因素（权重分别为0.35、0.35 和0.3）计算具体分摊比例，首次以制度性办法来解决地区间的横向税收分配问题。同时，为了加强跨地区经营汇总纳税企业所得税的征收管理，国家税务总局又印发了国税发[2008]28 号文件《跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理暂行办法》，具体规定了分支机构分摊税款比例的计算公式，从而可以得到：某地区税收分配额=汇总缴纳的企业所得税×地方分享比例①地方分享比例＝地方分支机构分摊比例＝0.35×（该分支机构营业收入/各分支机构营业收入之和）＋0.35×（该分支机构工资总额/各分支机构工资总额之和）＋0.30×（该分支机构资产总额/各分支机构资产总额之和）。×该省分配系数。

该办法与原跨区分配办法相比，一是改进了以往分配办法中汇总纳税的审批制度，在法律上进行了统一规范，凡不具有法人资格的分支机构，一律由企业总部直接汇总缴纳，不需要国家税务总局进行批准；二是改进了以往分配办法适用范围的限制，取消了只适用部分中央企业及地方金融企业（具体名单由财政部规定）的规定。但是现行的所得税跨区分配办法还存在较多问题：一是就地预缴办法存在不足（靳万军，2008）；②靳万军：《企业集团税收管理问题初探》，《税务研究》，2008 年第6 期。二是直接采用分配税额办法存在问题，当存在不同区域适用税率存在差异时，处理办法不明确；三是分配比例更加复杂，分配因素设计不科学，等等。③金合赋：《企业集团经营税收分配初论》，《税务研究》，2008 年第8 期。

完善我国跨地区经营所得税收入分享体制，首先，需要科学设计分配因素及权数，适当增加其他反映税源贡献的因素，同时不能抑制各地税务机关对成员企业税收征管的积极性；第二，不再采用税额分配办法，应采取税基分配办法。总机构应按照企业所得税法规定汇总企业集团全部经营成果和经营成本，统一计算出总应纳税所得额以及分支机构应分摊的应纳税所得额。然后，分支机构所在地主管税务机关根据其分配的应纳税所得额乘以该地区适用的税率，并考虑其它税收政策因素后，直接将取得的税收收入缴入该地方金库；第三，企业所得税分配办法和分配环节亟需简化，中央分享部分按照60：40 比例直接在总机构所在地缴入中央金库，剩余地方分享部分按照相关分配因素和权数在各地区之间进行分配，直接缴入地方金库，取消财政调库环节。

2.个人所得税的横向税收分配

我国的个人所得税法，规定了十一类个人所得应缴纳个人所得税，但并没有规定具体的纳税地点，其中工资薪金所得、劳务报酬所得、特许权使用费所得、利息股息红利所得、偶然所得都可能在不同的地区纳税，因此，个人所得税的收入归属地和税收来源地很可能会存在不一致的情况。同时，还规定年所得12 万元以上；从中国境外取得所得或者境内两处或者两处以上取得工资、薪金所得；取得应纳税所得，没有扣缴义务人以及国务院规定的其他情形，纳税人应按规定主动去主管税务机关办理纳税申报，这里并没有明确收入来源地、工作所在地和居住地的主管税务机关，因此，纳税地点的选择必然会造成税收收入与税源相背离。随着交通运输成本的降低，外出务工人员的增加，劳动者工作地与居住地不一致的现象普遍存在。在利益相关政府之间设计个人所得税的分配制度时，针对不同分类所得的特征，兼顾所得来源地和居住地对个人享用公共物品和服务的贡献大小，确定相应相关因素和权重，科学设计税收分配公式，对个人所得税收入在利益相关地区进行合理划分。

另外，由于各个地区优质的人力资源一般都倾向于向大都市转移，其实，落后地区为培养年轻人在基础教育和医疗等方面花费了大量的福利成本，而年轻人具备纳税能力的时候，他们大部分却去了富有的大都市工作并在那里纳税，这样就出现了个人所得税在工作地和户籍地的背离问题。缓解该“背离问题”可以参考2008 年日本众议院根据“家乡税”研究会的报告制定的地方税法修正案来制定相关政策，鼓励工作在大城市里面的大学生向自己家乡的政府捐款，超过一定数额可以抵免在工作地缴纳的个人所得税，从而可以缓解工作地和户籍地税收利益分配失衡问题，使那些在大都市打工的人们能够用其劳动所得反哺家乡的发展。

3.增值税的横向税收分配

理论上来看，增值税的税收负担主要由应税产品和应税劳务的最终消费者承担，因此，增值税税收收入也应当归属于消费者消费所在地政府。但实际上，增值税收入分布在商品流通中各个环节的所在地政府，如果缺乏科学合理的增值税横向税收分配制度，很难按照与税负归宿相匹配的原则，在各个地区比较公平地划分增值税税收收入，这是世界各国普遍存在的问题。在我国，增值税作为共享税是现行分税制财政管理体制的重要内容，还不能做到像法国、韩国等国家将增值税划归为中央政府的专享税，因此，地方政府之间争夺高税环节的增值税税源展开税收竞争不可避免。我们必须针对收入归属机制存在的问题加以完善，合理划分利益相关政府之间对跨区域经营纳税人所交纳的增值税的税收利益，或者建立利益相关地区政府之间的增值税税收分配协调机制。基本原则是选择关键因素，科学确定权重，设计规范透明的收入分配公式，选择合适的征缴方式（为减少征纳成本可选择委托代征），来保证不同地区政府之间的合理税收益。虽然消费税也会产生区域间的税收和税源背离问题，但是，消费税属于中央政府的专享税，该税种税收收入不入纳税地政府的地方金库，不影响地方政府之间横向税收利益公平分配，因此，没有必要建立消费税的横向税收分配制度。

4.营业税的横向税收分配

营业税作为地方政府的主体税收收入来源，其收入归属直接影响地方政府的财力水平。影响营业税收入归属的关键因素是营业税纳税地点的选择，根据我国《营业税暂行条例》相关规定，营业税的纳税地点原则上采取属地征收的方法，就是纳税人在经营行为发生地缴纳应纳税款。确定营业税纳税地点的选择一般遵循两个原则：一是应税活动发生地原则，二是机构所在地原则。①地方政府间税收收入划分研究课题组：《论税收归属与税收来源的一致性——中国地方政府间税收收入划分的新原则》，载于税收与税源问题研究课题组：《区域税收转移调查》，北京：中国税务出版社，2007 年版。

对于应税活动发生地原则，纳税人提供应税劳务，应当向应税劳务发生地或核算地的主管税务机关申报纳税。纳税人转让土地使用权或销售不动产时，向土地所在地或不动产所在地主管税务机关申报纳税，纳税人提供的应税劳务发生在外县（市），应向应税劳务发生地的主管税务机关申报纳税；如未向应税劳务发生地申报纳税的，由其机构所在地或者居住地主管税务机关补征税款。因此，如果遵循的是应税活动发生地原则来确定的营业税收入地区间的归属，则有利于保障地区税收收益与税源贡献相一致，反之，则可能产生税源背离问题。而对于机构所在地原则，我国税法规定，纳税人从事运输业务应当向其机构所在地主管税务机关申报纳税，这里包括铁路运输业务和西气东输工程管道运输业务，其管理机构所在地一般为东部发达地区，这就造成了应税活动发生地的营业税向机构所在地区域转移，形成一定程度的税收税源背离。另外，税法还规定跨区域应税劳务（跨省承包工程、电信业务、提供设计、工程监理、网络培训、信息远程调试和咨询服务等）的纳税地点也为纳税人的机构所在地（注册地），然而，提供这类应税劳务的纳税人机构所在地一般都在发达地区，按照这一原则，会产生税收税源背离，损害了欠发达地区的税收利益。

因此，尤其对于按照机构所在地原则确定纳税地点的这类应税活动，其产生营业税税收收入应当在不同的利益相关政府之间进行合理划分，要制定跨区域应税劳务营业税的分配办法，制定利益相关政府之间的分配协调机制。基本原则是：针对不同营业税应税行为的特征，按照税源贡献原则以及“成本—收益”相匹配的原则，确定相应跨区域营业税分配的关键因素，科学确定分配权重，设计标准的分配公式，来对跨区域的营业税收益在利益相关地区之间进行合理划分。

（二）组建跨区域利益相关政府之间的横向税收分配协调机构

建立区域间不同税种的横向税收收入分配制度虽然不能从根本上解决区域间税收与税源背离问题，但可以部分缓解“背离”的程度。当然，在完善我国区域间横向税收分配制度体系建设的同时，辅之以一套高效的区域间税收分配协调机构也必不可少。构建利益相关政府间的横向税收分配的协调机构是顺利执行横向税收分配制度的重要保障。

即使我们明确了横向税收收入归属，也不能从真正意义上杜绝税收转移，为了配合区域之间税收分配办法的顺利实施，我国可以参照美国洲际税收委员会（Multistate Tax Commission）的运作模式和经验，分别从每个省级税务部门选择两人，在中央政府层面建立跨省直辖市税收分配协调委员会，或者在国家税务总局下设跨区域税收分配协调委员会，专司区域税收分配职能，具体承担跨省直辖市税收分配的政策制定和管理，解决跨省直辖市之间的税收分配争议。对于省以下跨区域横向税收分配问题，要在省级政府层面设立跨市区（区县）税收分配协调委员会，具体机构职能可以参照跨省直辖市税收分配协调委员会进行设计。该委员会主要开展以下工作：（1）组织各地税务机关对跨区域开展经营活动企业进行联合检查和审计，加强各地区税务机关间的信息共享。（2）研究和发现税收分配管理存在的问题。在众多跨区税收分配争议中，通过德尔斐法（Delphi Technique）对各种可能出现或已经出现的区域间税收转移行为进行裁定，同时将裁定结果制度化，作为今后地区间类似税收归属争端的决策标准（王辉，2012）。

四、降低区域间税源背离程度的其他政策建议

（一）按法定原则划分政府间财权与事权，明确地方政府的财政支出范围和支出责任

从根源上来看，区域间税收分配失衡以及税收和税源背离都是在财政分权体系下产生的，与中央地方间的税权划分和纵向的税收收益分配密切相关。进一步完善分税制体系，规范政府间的财权和事权划分标准，按照财力和事权相匹配、财权和责任相一致的原则明确中央和地方的财政支出范围和支出责任，是缓解区域间税收分配失衡及税收税源背离程度的根本之策。

（二）合理界定中央地方税权划分，完善地方税收体系，提高基层政府的自主财力

1994 年分税制规范了中央与地方的税权划分，明确了中央和地方的税收收益的归属机制，这种分权化体制对近年来中国经济持续快速增长作出了巨大贡献。然而，近二十年之后，分权化改革的积极效应正在递减，不完善的分税制所带来的消极影响逐步显现。地方政府的自有税源不足，体制外非税收入激增，转移支付透明度不高，地区间税收收入差距扩大，地方政府间的无序竞争、抢夺税源等行为扭曲现象只增不减。因此，面临经济增长方式转变的中国，理顺各级政府之间财政分配关系，合理界定中央地方税权划分，健全省以下分税制体系，完善地方税收体系，进而完善中国政府间财税体制关系具有重要的意义。

从税收分权来看，广义的税权划分应包括税收立法权、税收征管权和税收收益归属权在中央与地方政府之间的合理划分，然而，我国的税收立法权集中在中央，即全国人民代表大会及其常委会，地方只具有部分的税收征管权和税收收益权。从中央和地方政府间的税收划分来看，可以分为中央专享税、地方专享税和中央地方共享税，这里的税收划分实际上是中央地方间税收收益权的完全划分和税收征管权的不完全划分。当然，我国不能按照西方联邦制国家一样实行分散分权制，可以根据我国国情采取“基本集中、适度放权”的中央地方税收分权模式。所谓的“基本集中”，是指凡属全国性开征的税种（中央税、地方税和共享税），其立法权应集中在中央，由全国人大统一立法。“适度放权”是指应当赋予省级政府适当的税收立法权、税政管理权，并赋予省级以下政府适当的税政管理权（汤贡亮，2011）。

目前，我国省以下政府间税收收益权尚无统一的划分模式，梁俊娇和孙向阳（2010）将其归纳为3 种模式：在省级和地市级之间设置共享税，省级和地市级都有独立的税收收入来源；在省级和地市级之间设共享收入，但只有省级具有独立的税收收入来源，地市级没有；在省级和地市级之间设共享收入，但只有地市级具有独立的税收收入来源，省级没有。除了北京和上海分别采用第1 种和第2 种模式，其他29 个地区均采用第3 种模式，对于共享税种的设定，大部分地区都将增值税、企业所得税和个人所得税也作为省级和地市级的共享收入，这种“中央—省—市县”的共享税分成模式，会进一步加大县域政府之间的恶性竞争，导致省级辖区内部也会产生严重的税收税源背离问题。因此，当务之急是合理设置地方税种，完善地方税收体系，并探索建立统一的“中央—省—市县”三级税收分权模式。例如，我国一些省实行了省直管县的财政管理体制改革，当房地产税在全国推广以后，可以将房产税作为县市级政府的主体税种，并将其设定为县市级独立的税收收入来源，从而保证基层政府财力水平稳定化。

（三）改革当前地方政府官员的政绩考核指标体系

我国当前的官员政绩考核制度中对国内生产总值(GDP)和税收收入等指标设置的权重较高，①国内相关学者针对我国官员激励与中国经济增长问题，提出了政治晋升锦标赛理论，认为我国改革开放以来官员政治升迁最大特点是以地区的GDP 及相关经济指标的竞赛为内容，而不在以政治效忠为标准。省级领导人的政治升迁与当地实际GDP 的增长率呈现显著的正向关系。地方政府官员的考评、选调与升迁与这两个指标密切相关，更多的经济总量和税收收入意味着较好的经济建设成就，政府官员的政绩也就更大，官员的升迁也会更快。地方政府官员自身政治利益也会驱动着地方政府展开税收竞争，最终可能导致税收与税源相背离。从某地市辖区内区县异地纳税情况来看，地方政府官员为了保护或争取税源以完成财政收入目标，不惜采用侵蚀税基的相关优惠政策进行恶性税收竞争，甚至出现干涉企业经营选址或者施加压力的方式来保留现存的税源户，阻碍企业自由选择经营地点，影响企业优化自身的资源配置，不利于企业和地区经济的良性发展。实际上，发达区县综合实力强于欠发达郊区，在税收竞争中本身就具有比较优势，使得税收收入由欠发达地区大量流向发达地区，所以，要规范税收竞争行为，必须要改变现行的以GDP 和税收收入为导向的地方政府官员考评机制，不能使之成为诱使地方政府竞相开展恶性税收竞争的因素。

在设计地方官员考核评价指标体系时，要淡化GDP 总量崇拜，必须全面、科学、公正、合理地设计地方政府政绩考核指标、考核办法及激励措施，要将以GDP 和税收收入等单一的经济评价指标体系改为以居民满意度、环境质量、社会治安、民生工程、地方文明建设、基础设施建设与生态可持续发展等人文指标和以GDP、税收收入等经济指标统筹兼顾的综合评价指标体系，来评价地方政府官员政治绩效，作为官员政治选拔和晋升考评标准，这样才能真正促进社会经济的良性发展和社会福利的提高，当然，也会降低区域政府之间税收竞争的扭曲程度。

[1]吕冰洋.税收分权研究[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[2]靳万军,付广军.区域税收分配效率调查[M].北京：中国税务出版社，2007.

[3]税收与税源问题研究课题组.区域税收转移调查[M].北京：中国税务出版社，2007.

[4]汤贡亮.中国税收发展报告2010/2011[M].北京：中国税务出版社，2011.

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[7]周咏雪.协调区域间税收分配的国际经验借鉴与启示[J].税收经济研究，2012,(2).

[8]王 辉.中国地区间税收与税源非均衡性问题对策研究[D].沈阳：辽宁大学博士学位论文，2012.

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