努力创造大力发展社会主义协商民主的条件

王继宣

（中央社会主义学院，北京 100081）

党的十八大报告在阐述“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”时第一次专门讲到了“健全社会主义协商民主制度”问题，这在实际上提出了大力发展社会主义协商民主的重大任务，同时也表明发展社会主义协商民主是走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革的重要内容和重要任务之一。

自1991年江泽民同志第一次提出、2006年在《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中正式提出选举民主和协商民主这两种社会主义民主形式以来，介绍国外的协商民主理论并结合我国人民政协工作实践研究中国特色社会主义协商民主，已经成为我国民主政治建设和发展过程中一道独特的风景线，这也为十八大报告专门讲到“健全社会主义协商民主制度”问题提供了充分的理论和实践准备。现在，我们可以非常清楚地看到，十八大鲜明地提出大力发展社会主义协商民主的重大任务，不仅完全适应了当代世界民主政治和民主理论发展的大趋势，而且有新中国建立以来的人民政协工作实践以及理论发展作为支撑。更为重要的是，在我们这样一个世界上人口最多、地域十分广大、民族众多而且经济文化发展既相对落后又很不平衡的超大型国家里，实行直接选举，正如邓小平同志在改革开放初期就明确指出的那样，不可避免地要受到很大的限制。但我们又是一个人民当家作主的社会主义国家，改革开放以来，我们党反复重申人民当家作主是社会主义民主的本质和生命，而且正是在改革开放以来，人民群众的政治参与热情空前高涨，人民群众的利益诉求表达要求日益迫切，人民群众的民主素质也前所未有地提高，在继续完善和发展以人民代表大会制度为代表的民主政治制度、更加健康地发展选举民主、“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”的同时，大力发展社会主义协商民主，是一个最为适合我国当前政治和社会发展国情以及世界民主理论和实践发展趋势的选择，尤其是把人民当家作主这一社会主义民主的本质要求逐步落到实处的现实选择，也可以说是在我国政治建设上落实科学发展观的一个内在要求。

根据世界协商民主理论本身的规范要求，结合我国已有的60多年政治协商实践经验，以及改革开放以来出现的协商民主新鲜经验，实现十八大报告提出的“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”要求，以及“积极开展基层民主协商”的要求，真正地大力发展社会主义协商民主需要准备和创造一系列条件。

首先是对我国政治生活中已有的以执政党与参政党之间的政治协商，和以人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等民主政治制度特别是政治协商制度为载体的丰富的政治协商实践经验加以系统总结，提升并充分发挥好它的启示和辐射作用。在我国以执政党与参政党之间的政治协商和主要在人民政协进行的中国共产党与社会各界别之间的协商，是新中国建立以来政治生活的一个非常重要的方面，积累了丰富的经验，并且已经有了比较系统的理论总结。但在学理上既与现代协商民主理论和实践有内在的联系，又有一些明显的区别。就已有层面上的政治协商实践而言，也与现代协商民主理论本身对协商主体具有的平等表达交流讨论、公共理性、包容妥协合作等以及程序这些学理性要求还有一定的差距。我们的任务是：一方面要充分地发掘和发挥已有政治协商实践中鲜明体现协商民主理论内在要求的那些经验的示范和辐射作用；另一方面又要按照协商民主理论的规范要求，继续完善和发展我国政治协商制度，以实现十八大报告提出的“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局”的要求。我认为，这应该是落实十八大报告关于大力发展社会主义协商民主首先要做好的基础性和最为重要的工作。

其次是努力肃清过去长期存在的“斗争哲学”造成的影响，构建协商包容的政治文化。根据一般规律，市场经济的发展不断趋于成熟，不仅日益充分地显现出构建妥协包容的政治文化的必然性和必要性，而且同时也会提供构建妥协包容的政治文化的现实可能性和充足条件。伴随我国社会主义市场经济的发展和改革开放的持续推进，利益高度分化和多元化，过去那种同质社会结构日益转变成为异质社会结构，基于此，思想文化与价值取向也多元化了，这种多元化的社会结构客观地要求在社会政治和思想层面上必须具有宽容、包容妥协的精神，否则，社会就根本无法实现有效治理和有序发展，更无法达到和谐。因为真正成熟的市场经济，是既有充分的竞争，又有必要的协商与合作，才能实现互惠共赢。我国正是由于社会主义市场经济的不断发展，伴随而生的这种既竞争又协商合作的市场精神，也在日益走向成熟，这就为构建妥协包容的政治文化提供了非常明显的现实可能性和客观条件。众所周知，我国没有市场经济充分发展的历史，相反有几千年封建主义专制统治的历史；新中国成立后，我们又长期受苏联实行的高度僵化的计划经济模式的影响，逐渐形成了日益高度集权的政治体制模式，政治权力控制一切，加上长期受“以阶级斗争为纲”的“左”的错误和所谓“斗争哲学”的影响，非常缺乏产生这种协商包容的政治文化的土壤。经过改革开放的洗礼，社会主义市场经济有了前所未有的发展空间和巨大动力，为这种政治文化的发展提供了前所未有的良好社会历史条件，这种政治文化生长发育的土壤日益丰厚起来，这是一种必然的趋势。为了大力发展社会主义协商民主，我们必须高度自觉地培育这种政治文化，才能有协商民主发展的更加丰厚的土壤和良好环境。我们强调的是，不能等待先培育好这种土壤，再来培育这种政治文化，而是必须也只能在培育这种土壤的过程中自觉地来培育这种文化，它们之间应当是一种双向互动、共生共赢的过程。在多元社会中，无论是个人还是各种各样的团体，包括不同阶级、阶层、政党、利益集团等等，都有各自不同的利益，即使是在我们这样的社会主义国家，各族人民在根本利益上是完全一致的，但也存在着千差万别的不同利益和诉求，只有从这样的实际情况出发，善于理性地妥协，尽可能地实现不同利益之间的平衡和均衡，才有公平正义，进而才有政治稳定和社会和谐，也才有人的全面发展和社会进步。总之，宽容和协商包容的政治文化，作为市场经济健康发展和多元社会稳定和谐的客观必然要求，自然就是协商民主正常开展和健康发展的必不可少的“软环境”。我们要大力发展社会主义协商民主，就必须从培育这种必不可少的“软环境”入手。

再次是要大力培养政府行政人员和公民应有的公共性、公共理性精神。在以市场为基础的当代社会，国家逐渐形成三个相互分离又有效衔接的社会领域，即私人领域、公共权力领域、在私人领域和公共权力领域之间的公共领域，随之，公共性在公共领域得以彰显。公共领域也是一种政治空间，它是由于公众的参与和交流形成的。因此，公共性的存在不仅表明着一种开放性，而且还表明了人们的积极政治参与，也意味着对多元社会多样性的充分尊重和肯定，可以说公共性是现当代社会的必然要求，具有调节国家与社会之间关系、避免社会与国家之间发生直接冲突的缓冲作用。我国经过30多年改革开放和社会主义市场经济的发展，广大民众政治参与的积极性和公民意识日益增强，源于市场经济的利益诉求与民主诉求相互影响、交互作用，呼唤着基于公共性的全新政治概念的确立，以方便于引导他们自由表达自己的观点和各种诉求，并且引领他们与政府之间形成建设性的互动关系，促进社会的和谐发展。基于这种公共性，就要求公民具有公共理性与追求公共善的精神。这就是在承认多元利益和价值的基础上，能够进行理性的交流，包括真实地传递信息，提出自己的观点和看法，并能以公共理性为指导进行相互的批评和辩护，以理性和追求公共善为导向改变自己的观点、偏好，借以达成理性共识或者形成多元公共理性。这种公共性也是政治与行政区分基础上的行政管理区别于商业管理的重要特性，因此，坚守公共利益是行政人员职业道德的基本要求，政府公职人员和行政部门缺乏对公共性的重视，就非常容易引发腐败，侵犯公民权益，所以，政府行政人员更应当具有公共性、公共理性的精神。在以市场经济为基础的现代多元利益共同体中，我们现在经常提及的所谓民生问题，就是直接涉及公共性的一些重大问题。一方面，对于每一个公民来说，都生活在社会共同体中，个人之间、个人与社会之间形成十分复杂的网络，无论个人还是不同的团体，都是不同的利益主体，要达到千差万别的利益主体之间的利益大致平衡与协调，每一个利益主体都必须具有公共性和公共理性精神，在积极地、理性地参与、交流和互动中，才有可能解决好大家普遍关注的民生问题，才能为政府科学民主决策提供有效的支撑。另一方面，对于政府行政部门和行政人员来说，民生问题是政府面对的公共事务和提供公共服务的基本内容，解决好这些民生问题也是政府履行好行政管理职能的决定性基础，通过吸引广大公众积极参与，共同解决这些与他们生活息息相关的民生问题，对于促进政府更好地转变职能，改善行政管理，提供“善治”具有非常重要的意义。也正是基于此，十八大报告进一步提出了“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”的任务和要求。

由于我国几千年根深蒂固的专制主义的历史传统，加上新中国建立后长期实行的高度集权的计划经济体制和政治体制的影响，市场经济才刚刚开始发展起来，我国社会公众十分缺乏这种公共性和公共理性的精神。在过去的计划经济体制下，国家吞噬社会，权利几乎完全被国家权力挤压，上面所述的私人领域和公共领域都无存身之地，所以，基于市场经济和社会与国家二分的所谓“公共性”概念和公众的公共理性精神自然都无从谈起，尽管我们长期坚持不懈地进行社会主义和集体主义教育，但是，由于一段时期“左”的错误愈演愈烈，导致这种教育异变成为完全否定个人利益、个人权利的僵化说教，它与基于市场经济和社会与国家二分的所谓“公共性”概念和公众的公共理性精神完全是两回事。因此，当改革开放和社会主义市场经济发展起来并导致社会利益高度分化之后，个人利益凸显，一些人又走向另一个极端，为了狭隘的个人私利而采取不法手段损害他人利益、集体利益和国家利益，在他们那里，更是根本谈不上所谓“公共性”概念和公众的公共理性精神。因此，大力培养政府行政人员和公民应有的公共性、公共理性精神，既是顺应我国现实社会发展的客观要求，又是大力发展社会主义协商民主的必要条件和重要途径。

第四是在推进社会主义民主政治“制度化、规范化、程序化”建设过程中，加强程序文化的培育，逐步清除人们习以为常的“潜规则”的不良影响。我们党提出的社会主义民主政治“三化”建设，特别是“程序化”建设，是以新中国建立以来社会主义民主政治建设的深刻教训为根据的。“文化大革命”的惨痛教训告诉我们，社会主义民主政治制度建立起来，其固有的优越性不可能自动或立即就显示出来，它们必须经过长期的、循序渐进的“制度化、规范化、程序化”建设过程，特别是“程序化”建设，才能逐步地完善和发展并显示出普通老百姓都可以亲身感受到的优越性。过去我们建立了社会主义民主政治制度，由于受到“左”的错误的影响，常常把资本主义创造的属于人类政治文明共同成果的民主程序，完全与资本主义的实质民主混为一谈而大加批评，因此就自然地根本忽视程序民主的建设，其结果是在人们心目中反而造成了比资本主义民主高千百倍的社会主义民主很虚假而虚伪、资本主义民主却很真实这样的印象。这就是由于我们长期不懂得现代民主政治是实质民主与程序民主的统一，实质民主或者说实体民主只有凭借严格的民主程序才能得到具体体现，从而才具有可操作性，才能由理想转变为现实，而这也就是过去老百姓感受不到社会主义民主制度的固有优越性、同时也无法得到现代民主政治实践的实际训练并不断提高民主素质的原因所在。也正因为这样，五花八门的各种所谓“潜规则”长期大行其道，时至今日，依然如此。现代民主政治的程序具有公开性、合法性和公正性，也就是说，现代程序政治的运行和建设，必须遵循公开、合法和公正的原则。而所谓的“潜规则”是不能光明正大地摆到桌面上来的东西，正好是与这三个原则完全相对抗的，所以就极易导致腐败，一定意义上说它就是贪腐文化的构成部分。从我国国情出发，党中央强调社会主义民主政治制度的“三化”建设，又特别是“程序化”建设，是非常正确的。而在加强“程序化”建设过程中，同时就可以培育程序文化，培养每一个公民按照程序办事的习惯，这自然也就为协商民主的发展奠定了实实在在的基础。因为协商民主必须讲程序，才能进行有序和有效的协商。

第五是加强对自由、平等、公正等观念的宣传和普及，同时大力破除等级特权观念，培养平等的协商主体。有着数千年封建主义专制传统的中国社会，又没有经过市场经济的充分发展，最缺乏与现代民主政治相关联的自由、平等、公正等观念，并且从根本上说就缺乏这些观念生成的土壤和环境；相反，却具有等级特权观念生成的土壤和存在的环境。新中国建立后，我们又长期实行计划经济，并且形成了高度集权的计划经济体制和与之相配套的过度集权的政治体制，根深蒂固的专制主义政治传统和自给自足或半自给自足的自然经济基础没有也无法受到根本上的冲击，所以，以“官本位”为核心的等级特权思想观念至今仍然有着根深蒂固的影响，成为改革深化和民主政治健康发展的不可忽视的阻力。人民论坛问卷调查中心提供的《中国公众的平等与特权观念调查报告（2012）》为我们提供了这方面的有说服力的证明（参见中国人民大学报刊复印资料《中国政治》2013年第1期第83—90页）。正是这种影响和阻力的存在，在我们以往推进的各个层面的政治协商实践中，仅就协商民主必须保证协商主体的自由、平等地位和保证协商的公正性方面就难免存在着非常明显的不足，因此也就必然导致协商的有效性与合法性的严重缺乏。十八大报告提出要在四个层面（包括执政党与参政党之间的政党协商、在国家机关内部及内部各个部门之间的协商、以人民政协为平台的政治协商、基层民主协商）“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，都必须把加强对自由、平等、公正等观念的宣传和普及，同时大力破除等级特权观念，培养平等的协商主体作为首要的前提条件，这也是协商民主理论本身的规范化要求。

最后是积极引导社会组织的健康发展，逐步实现国家政治权力、经济市场权力和民间社会权力之间的均衡。由于历史的原因，我国民间社会组织发展严重滞后，尽管随着社会主义市场经济的发展，民间社会组织的数量十分可观，但对政府的依赖性仍然相当严重，这是因为在政府主导的改革开放过程中，政府仍然过多地掌握着各种社会资源，在我国整体的改革中，社会体制改革又明显滞后，因此，“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”成为十八大报告在谈到“深化行政体制改革”时特别强调的目标和任务。新一届中央政府组成后，也特别明确地强调要进一步向社会放权，能够让社会组织去做的事情统统交给社会组织去做，政府只做自己应该做的事情，相应地，社会组织也要逐步由审批改为登记备案。北京市从4月1日起，全市行业协会商会类、公益慈善类、城市社区服务类、科技类4类组织“脱钩”政府部门，可在民政部门申请直接登记注册，这些组织不得再挂靠政府部门。当然，要实现这样的目标，不是一蹴而就的事情。但是，只有独立自主的民间社会组织的充分而健康的发展，国家政治权力、经济市场权力和社会权力之间均衡的逐步实现，才能有效培育出能够与政府进行平等协商、合作共事的合格的协商主体与治理主体，为社会主义协商民主的“广泛、多层、制度化发展”提供必要的主体性条件和良好环境。

以上这些条件的综合就形成社会主义民主特别是协商民主健康发展的良好环境。由于改革开放和社会主义市场经济的发展，这些条件的形成已经具备了日益雄厚的物质基础和源动力；同时，又有与之伴随的社会主义民主政治的持续稳步发展，以及在全球化背景下与西方复兴的协商民主理论互相交流和影响而提供的直接的政治生态和动力，而且是有了30多年的日积月累，十八大适逢其时，顺势而为，郑重地提出了大力发展社会主义协商民主的任务和目标。我们可以相信，在深入贯彻十八大精神的有力推动下，随着改革开放和社会主义市场经济在新的历史时期的深入推进，社会主义协商民主必将获得大发展的更加充足的条件、更加强大的动力和更加丰硕的成果。但从主观上说，在我国政党政府主导改革和发展的背景下，政党（包括执政党和参政党）特别是执政党承担着最为重大的历史责任，而且必须要以高度的自觉和自信承担起这个历史责任，这样就能够达到合规律性与合目的性、主观与客观的统一。

这里特别要强调的是，中共是执政党，对整个国家和社会承担着领导的重大责任，其各级党委和各级领导干部必然是政治协商、社会协商等各个层次协商民主的实际领导者、主导者，因为这是我们坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，即坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的内在要求。这里的所谓领导、主导，就是以自己的正确理论、路线、方针、政策和以身作则的模范行动引领正确方向，而非居高临下、盛气凌人的指挥，这就必须以更加自觉的态度改革党的领导方式，按照我们党的历史传统，以平等的态度与被领导者进行协商讨论，这是真正能够体现“领导”这一科学内涵的唯一正确的领导方式。按照这样的领导方式“领导”、“主导”协商，各种协商主体的平等、自由的地位完全可以得到保障。中共各级党委和各级领导干部要以高度自觉的态度为上述条件和环境的培育而工作，努力按照正确的领导方式促使中国特色社会主义协商民主理论与实践更加成熟，使之与协商民主理论的协商主体的平等性、协商程序的规范性、协商议程的公共性、协商过程的公开性、协商结果的共识性等规范要求相一致，从而保证我们的协商民主更加有序、有效，进而促进和保证人民当家作主真正落到实处。■