论民主党派参政议政存在的问题与对策

钟伟钟俊

（1.老河口市人民政协，湖北 老河口 441800；2.安徽师范大学政治学院，安徽 芜湖 241000）

长期以来，我国一直坚持和不断完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，扩大社会主义民主，发展社会主义政治文明。在这一制度下，各民主党派及其成员积极履行政治协商、民主监督、参政议政职能，在国家政治生活中发挥了重要作用。但由于种种原因，当前民主党派地方组织的参政议政呈现出日益边缘化的趋势，较少能提出高质量、高标准的提案和建设性意见建议。要改变这种状况，就必须认真贯彻中共十八大精神，积极推进参政议政制度建设，完善参政议政工作机制，进而提高各民主党派参政议政能力。

一、参政议政的内涵

作为民主党派的基本职能，参政议政有其特定的内涵。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（[1989]14号文件）对参政议政的基本点作了概括：“参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行。”理论界一般将其归纳为“一个参加，三个参与”。全国政协十届二次会议上修改的《政协章程》则将参政议政表述为：“参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。”《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（（[2005]5号文件）第三部分讲到“充分发挥民主党派和无党派人士的参政议政作用”，更是以7个条文对参政议政作了全面具体的表述和要求。其中，第12条重申了[1989]14号文件中的“一个参加，三个参与”；第13条分三段讲述民主党派和无党派人士在人大、政府、法院检察院的安排和作用；第14条要求“充分发挥民主党派和无党派人士在人民政协中的作用”；第15条要求“加强政府同民主党派的联系”；第16条要求“健全民主党派负责人参加重要外事、内事活动制度”；第17条是“健全民主党派考察调研制度”；第18条要求“拓宽民主党派和无党派人士发挥作用的渠道”，包括社会服务、反映社情民意、协调社会关系等。

应该说，[2005]5号文件第12条－第18条是对民主党派参政议政职能较为完整的表述，并对参政议政的相关制度和工作机制作出了原则性规定。此后，中共中央《关于加强人民政协工作的意见》等重要文件基本沿用了这些表述。由此可见，民主党派的参政议政职能有其特定的内涵，这就是国家各级政权建设、政务管理的参加与参与，以及由此而衍生的各种活动。当然，就参政议政的具体内容而言，是极其丰富和广泛的，它涉及社会主义民主政治建设和社会主义经济建设、文化建设、人民生活和社会进步，以及维护国家主权、领土完整和国家统一等方面。因此，参政议政不是仅局限于民主党派成员在政府中任职、向人大及政协提交议案和提案，或在大会上发言等参政议政基本职能，还应包括专题调研、书面建议、协调关系、参加检查、支边扶贫、咨询服务、对外联络等参政议政延伸职能。概而言之，民主党派参政议政是一项多层次、多形式的经常性工作，是每一位成员都应积极参与的有组织的政治活动。

二、参政议政的现状及原因

总体来看，当前民主党派（尤其是地方组织）参政议政职能的履行状况不甚理想。如参政议政的方式多以随机发散式的参政议政为主，虽机动灵活，易出短期成果，但也暴露出资源浪费、研究不系统、被动参政等诸多问题；参政议政的内容往往是随机的，缺乏计划性，特约工作也常常是浮在上面多，深入实际少；参加通报表彰多，接触现实问题少。再如，地方政协中部分民主党派委员的提案内容空洞、不切实际，缺乏高见、独见、新见、远见，极少数委员还热衷于“放大炮”。[1]造成这种状况的原因，主要有以下几点：

（一）参政议政资源整合不力。民主党派自身掌握的人力、财力、物力非常有限，在社会资源的掌握上也处于弱势。而且由于地方组织间在思路、资源、制度上存在一些差异，沟通和交流机制相对较弱。因此，相互之间本来就不够充分的资源没能得到有效整合，参政议政工作只能局限于本组织熟悉的专业、领域和范围，导致视野狭窄，参政议政工作缺乏创新，参政议政能力长期得不到有效提高。[2]

（二）参政议政知情渠道不畅。由于在民主党派参政议政知情权保障方面中央只作出了原则性的要求，还没有出台实施细则，导致各地做法不一。例如，民主党派知情渠道一般是通过党政领导向党派成员通报情况，党派领导人学习文件等方式进行。但少数地方存在情况通报和文件传阅不及时等问题，容易使参政议政流于形式。如果参政议政的知情渠道不畅，民主党派固然有专业知识、创新精神，有政治热情、参与意识，也难以有效发挥参政议政作用。

（三）参政议政社会认同度不高。少数党政领导对多党合作和政治协商制度的重要性认识不足，对民主党派的历史和作用没有系统地学习了解，没有全面掌握统战工作的精髓，认为民主党派参政议政只是“政治花瓶”，对民主党派的建言献策重视不够，办理民主党派的建议提案思路不宽，与民主党派成员交朋友深入不够，在民主党派调研需要帮忙时往往敷衍了事。此外，由于对中国特色政党制度宣传不够，相当部分群众对参政议政工作也缺乏应有的了解与支持。[3]

（四）参政议政激励措施不足。民主党派成员大多是利用业余时间参加组织活动，进行参政议政，而成员所在单位的管理都实行定时间、定工作量、定任务，并与绩效挂钩。因此，在国家没有出台相关政策的情况下，处理好本职工作和参政议政工作的冲突是很多党派成员面临的一个难题。由于参政议政缺乏相关激励考核，与个人的发展没多大关系，故实践中多以个别参政意识强的“精英”式人物撰写提案、建议为主，很难推动全体成员的参政议政热情，难以有效发挥组织的整体合力。

（五）参政议政评估体系不科学。民主党派参政议政的绩效评估，现在停留在以提出提案的数量为主、以政府采纳和领导批示为辅的状况。而具体的参政议政活动所达到的效果、产生的影响、对社会的贡献等，没有一个科学系统的评估标准，从而导致衡量党派参政议政工作缺乏标准，比较宽泛和随意。[4]

三、提高参政议政水平的对策

针对民主党派参政议政的现状及原因，有必要采取相应的对策。其中，推进制度建设、完善工作机制，是提高参政议政水平的有效举措。在这点上，要做到加强民主党派自身建设和加强执政党支持力度相结合。就加强民主党派自身建设而言，须在以下几方面采取举措。

（一）建立健全资源共享机制。俗话说，巧妇难为无米之炊。民主党派成员纵然有专业特长和政治热情、有开拓创新精神和参政议政能力，也难以在“闭门造车”中提出有价值的意见和建议。当前，民主党派地方组织所拥有的人才、信息等资源比较有限，要提高参政议政水平，民主党派就必须在上下级组织和同级组织间建立起联系制度，实现信息互通、资源共享，使党派整体优势得到最大的发挥。因此，在党派中建设资料信息库是非常必要的。1.建立党派成员基本信息库。对成员基本信息进行统计和录入，尤其是工作表现和取得的成绩。成员个人资料信息化便于更快捷地发现、查找人才，可以提高工作效率。2.建立专家信息库。在成员基本信息库的基础上对其进行分类，对各个领域（如科技界、经济界、法律界、医卫界）的专家、人才及政协委员、人大代表、特约人员、中青年骨干建立相应的信息库，因为这部分成员是参政议政工作的主体，建立专家库有利于更好地发挥他们的个人优势。3.建立参政议政资料库。对近十年来的调研课题、集体提案、政协大会发言目录进行整理汇编，方便查找，同时可以对历年来社会关注的热点、难点问题有一个了解，为确定选题和进行论证提供借鉴和参考，避免调研及提案工作的重复。[2]考虑到资料库的建设耗时费力，建议以各民主党派中央组织为依托，在地方组织网站建设的基础上建立资料库，囊括本党派的基本情况，提供各地调研的动态信息，从而有利于整合资源，优势互补以及跨地区联合开展调研活动。

（二）建立健全联合调研机制。目前，民主党派的提案、建议等多针对本地区的具体问题，缺乏全局性、区域性问题的关注研究。因此，有必要建立民主党派内部跨地区联合调研机制，以最大限度地发挥其组织的整体合力。如1996年，环渤海地区5省（市、区）11市的民革组织召开了“促进环渤海地区经济发展研讨会”，就共同关心的区域性经济发展问题开展调研，并向中央有关部门提出了可行性建议。[5]今后，应积极探索由民主党派中央相关机构负责召集、各省级组织联合开展跨区域调研的长效机制，以更好地发挥党派的整体优势。此外，民主党派之间也应定期交流研讨，尝试建立联合调研机制。例如2005年，农工民主党青海省委与九三学社青海省委联合对青海盐湖资源综合开发利用课题进行调研，由农工党青海省委上报农工党中央，作为优秀提案提交全国政协十届五次会议。[6]今后，可由中共统战部协调各民主党派，以秘书长联席会议为基础成立联合调研组，每年就一些重点议题开展活动，充分整合不同党派的资源，为政府决策提供参考。

（三）建立健全机关工作机制。民主党派的主要领导是兼职的，成员比较分散，这种政党组织的特殊性决定了民主党派机关建设的重要性。民主党派机关是党派领导机构的枢纽，是联系广大成员和社会人士的桥梁和纽带，是党派面向社会的重要窗口，也是发挥民主党派作用的组织保证，如果机关建设搞不好，其他各项建设就无法具体组织实施和落实，也就谈不上参政议政了。1999年《各民主党派中央关于加强自身建设若干问题座谈会纪要》确定了民主党派自身建设包括机关建设的总体思路，即抓思想、抓作风、抓制度、抓管理，建立一个高效、文明、团结、务实的机关。自2006年起，民主党派机关工作人员被正式列入国家公务员系列，机关建设更显现出其重要性。[2]因此，各民主党派要切实推进机关建设，建立健全工作机制。在此基础上，形成一套完善的制度，包括会议制度、考核制度、岗位责任制度、组织发展制度、调查研究制度、选题征集制度、提案审查制度、信息反馈制度、激励奖励制度等，以保障参政议政工作的顺利开展。

就加强执政党支持力度而言，除了为民主党派参政议政提供物质保障外（如划拨专项调研经费等），还应切实推进三个方面的工作。

1.有效落实民主党派的知情权。没有有效的知情渠道，就难以产生有价值的提案建议。只有执政党以制度形式落实民主党派的知情权，民主党派才能充分履行参政议政职能。为此，需要落实以下制度建设：①规范对口联系制度。只有建立完善的信息通报制度，让民主党派了解有关情况，才能有的放矢，发挥专业才智和超脱于执政党的地位优势，为社会治理、经济发展更好地建言献策。为此，应以文件形式规范政府职能部门对口联系制度，将对口联系活动开展的方式、内容和次数、责任等加以详细规定，保证民主党派的知情权。[4]②完善特约人员制度。民主党派成员应邀担任特约监察员、检察员、审计员、教育督导员等“特约人员”，成为党和政府同人民群众联系的桥梁，可以使民主监督与参政议政工作更加紧密地结合起来。为保证“特约人员”的有效知情权，应通过文件等形式明确工作的性质、内容、方式、对象等；规范“特约人员”与受聘单位之间的权利义务，规范聘请程序、工作程序、管理程序等。只有使“特约人员”工作规范化、制度化，才能真正让其发挥“特约”作用：体察群众的疾苦，倾听群众的呼声，传递群众的意愿和要求，多做理顺情绪、化解矛盾、维护稳定的工作，为人民群众真心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事，积极为实现社会公平正义献计出力。[3]

2.逐步扩大民主党派的实职安排。一直以来，我国民主党派的参政议政主要是发挥政治咨询作用，故民主党派的政治安排多集中于政协而非人大、“一府两院”等机关。自从[2005]5号文件下发以来，各地加大了对民主党派成员的实职安排力度。例如，2010年湖北省襄阳区在省党政干部公选活动中，拿出教体局、科技局、水利局、司法局党外副局长职位进行公开选拔，引起广泛关注。不过，大多数政府机构虽都配备了党外副职，但八个民主党派加上无党派人士，落实到具体党派就显得数量有限。今后，应认真落实中共十八大报告“加强党外代表人士队伍建设，选拔和推荐更多优秀党外人士担任各级国家机关领导职务”的要求，进一步增加民主党派成员的实职安排。当然，在任职模式上可以有多种形式。例如，可建立民主党派成员到国家机关轮岗交流、挂职锻炼机制。定期安排党派骨干成员到有关机关轮岗或挂职锻炼，并使之制度化、常态化。这对于激发民主党派成员的参政热情、有效履行参政议政职能、扩大民主党派的影响力具有重要作用。

3.充分调动民主党派的参政热情。当前，由于没有科学的评价标准，民主党派的参政议政存在很大程度的虚位参政现象，一些党派组织在建言献策中重数量、轻质量。与此同时，由于广大党派成员党派工作的兼职性，缺乏组织规范和有效引导，个人发挥参政议政职能的主动性和创造性非常有限。因此，有必要建立评价激励机制，调动党派成员的参政热情：①建立参政议政效果评估机制。民主党派参政议政的目的，是使执政党在决策的过程中少走弯路、少犯错误，故参政议政的最终价值应体现在其实效性上。因此，有必要建立参政议政效果评估机制，这对于民主党派更好地履行参政议政职能具有直接的推动力。②建立参政议政激励机制。其主要目的是为参政议政能力建设打造积极向上、活泼健康的舆论环境和社会环境。通过建立健全有效的激励机制，对参政议政工作中的优秀集体、个人进行表彰和奖励，并向所在单位通报，在政治安排、年终考核及职务晋升、职称评定等方面予以倾斜。

综上所述，当前各民主党派在履行参政议政职能上还存在着许多不尽如人意的状况，这既有工作机制和制度方面的原因，也有思想认识方面的原因。因此，采取有效对策提高参政议政水平是执政党和各民主党派健全社会主义协商民主制度、推进政治体制改革面临的重要任务。■

[1]谭平．民主党派参政议政的优势发挥和重点把握[J]．探索，2011（2）：69－70．

[2]周晶．民主党派地方组织参政议政能力建设思考[D]．厦门：复旦大学，2008．

[3]李大伟．我国民主党派参政议政机制研究[D]．哈尔滨：哈尔滨工程大学，2008．

[4]郑金屏．完善民主党派参政议政职能的思考[D]．长春：吉林大学，2009．

[5]民革中央党史编辑委员会．中国国民党革命委员会 60年[M]．北京：团结出版社，2007．

[6]毛翠香．我省各民主党派参政议政建言献策综述[N]．青海日报，2008－02－25（5）．