京版“国八条”的问题与思考

林 泉，林志扬，叶 迪

（1.汕头大学商学院，广东 汕头 515063；2.厦门大学管理学院，福建 厦门 361005）

2011年2月16日，北京市人民政府办公厅公布《关于贯彻落实国务院办公厅文件精神进一步加强本市房地产市场调控工作的通知》［1］，相关政策从文件印发次日起在全市实施。北京市落实的“国八条”调控政策细则分为八个部分，共15条，包括落实政府责任、全力做好住房保障、加强税收征管、切实执行差别化信贷政策、严格用地供应管理、合理引导需求、建立健全问责机制和加强舆论引导等方面。

就房地产市场而言，它事实上是一个非常典型的信息不对称市场［2］。由于政府、房地产开发商以及消费者处在不同的立场,所掌握的信息各不相同,因此各方在追求各自的利益最大化的同时,也就是在各个层面上开展动态的博弈过程［3］。而在这个博弈过程中，政府政策作为利益的调整工具和分配方案,它所体现的意志的背后正是各种利益集团的博弈，但政府政策在解决这些利益冲突的过程中，其可行性与有效性却是有待验证的。

京版“国八条”的出台立即在社会上引起了热议，虽然其中也不乏许多专家学者看好此政策对未来北京甚至整个社会房地产市场的调控和稳定能力［4］，但是现实反响似乎是怀疑甚于肯定，尤其是北京市此次对非北京市户籍居民购房的限制，在目前全国各城市出台的限制措施中是“门槛”最高的［5］。我们认为，京版“国八条”不但解决不了问题，还会带来大量新的问题。

一、带来新的问题

（一）公平公正被“合法”地破坏

细则中规定：“……暂停向没有连续五年纳税或社保证明的外地人售房，暂停向已拥有二套及以上住房的本市户籍居民家庭售房，对已拥有一套住房的本市户籍居民家庭限购一套住房，二套房的首付比例及利率有可能再提高……”我们暂且不论该细则是好是坏，单从里面提及的“外地人”和“本市户籍居民”就会让人想起这是不是又是一个排外政策。这不禁让人想起2010年北京实施的一系列房地产市场调控措施，在2010年4月30日，北京限购细则是针对纳税时间不满一年的外地购房者，而且还只是限贷［6］，而在京版“国八条”中不仅把纳税年限提至五年，而且也由限贷转向限购，这越发让人感到北京对非京籍人员的不公平待遇。这是不是就是歧视外地人呢？本来一直还未解决的居民户籍问题如今又因房产政策问题将其推至风口浪尖。

（二）即使短期房价下降，“无房”者也将面临更严峻的困境

如果此次限购能够达到预期的效果，那么房地产的投资性需求将被抑制，那么房地产的交易和投资量将显著的萎缩。众所周知，房地产是一个“乘数效应”很高、经济带动性很强的下游产业。如果房地产的投资和交易萎缩，将直接导致水泥、钢材、建材和装修等行业的需求萎缩，而这些行业可以吸纳大量的劳动力。结果将是，一方面带来大量相关行业的失业者，另一方面带来幸存的在职者工资下滑。除此之外，由于限购政策的影响，许多原本打算买房但现在因政策问题而买不了房子的人进入租赁市场；另外，大城市多年来房价和房租比例严重倒挂现象，两者的共同作用下，又将导致房租的整体性上升。在收入下降、“房租”上升的双重结果下，“无房”者将面临更严峻的困境，他们不但买不起房子甚至可能也租不起房子。这显然不是政策出台的初衷。

（三）政策存在漏洞，投资性需求和购买行为无法抑制

京版“国八条”只是针对个人购房作出了限制，但是并没有针对单位或公司购房作出规定。这是此次政策存在的严重漏洞，这个漏洞也将导致抑制投资性需求和购买行为成为一句空话。目前北京100 平方米的房子平均总价超过100 万，作为个人投资者在购买行为受禁的情况下，显然会通过注册一家公司（根据我国2005年颁布的《公司法》第59条规定，一人有限责任公司的注册资本最低限额为人民币10 万元），然后以公司的名义购入住房的方式来进行投资操作。如此一来，限制购买的政策限制住了居住性需求，却限制不住投资性需求。

（四）抑制房价效果未知，但经济发展受阻却成必然

京版“国八条”势必会对未来房地产市场带来极强的威慑作用，这种作用不单单是体现在房地产发展的投资和交易萎缩上，而且可能带来相关的上游产业的投资和交易的萎缩，如与房地产相关的钢铁、水泥、建材和装修业。一旦这些产业发展受阻，那么从事这些领域的就业者势必遭到打击，他们面临的可能是削减工资收入，甚至是失业的后果。

众所周知，政府为了做好房地产市场调控工作，解决城镇居民住房问题，推动房地产市场平稳健康发展都陆续地出台了一系列解决方案。可是如果这些措施没有击中问题要害，只是走过场的话，那无非会让公民怀疑政府的管理能力。就“京八条”来说，抑制投资性需求效果无法预知，但是“无房”者的居住性需求和购买行为却被实实在在地抑制了。如果真是如此的话，本打着“回归居住本质，投资归零”的口号是不是会因为京版国八条的漏洞百出而显得苍白无力呢？

二、房地产问题的深层原因探析

目前，大部分的媒体和舆论都认为，高房价是由于“开发商”和“投资客”带来的。所以，政府也顺应这种“舆论”，通过制订相应的政策对开发商和投资者进行了各种限制。比如前期资本市场限制房地产企业融资，如今对投资者进行限购，甚至是禁购等措施。但是，“高房价”产生的原因其实是多方面的，绝非简单的“限购”或“禁购”可以解决。我们可以从多个角度来分析其中的原因。

（一）资本的“逐利性”和市场预期

资本天生具有“逐利性”，而资本的“逐利性”本质上是“中性的”，它既有有利的方面（如给产业发展带来必要的资金），也有不利的方面（如为了获得超额的利润而试图垄断供应），这是最基本的经济学常识。所以我们不要试图去否定它，即不要通过简单的行政命令，如“禁止投资”的方式消灭资本的这种“逐利性”，相反地，应该加以利用。

长期以来，由于历史的原因，房产没有进入市场，主要依赖于政府的计划和分配。而13 亿的中国人口造就了强大的市场需求，所以放开的房地产业就被寄予厚望，市场普遍预期房产会增值。在这种情况下，市场预期和房产的需求就被无限制地放大，房价上涨就成为一种常态了。但是，房价上涨并不总是破坏性的，因为它带来大量资金的进入，为房地产市场发展提供了大量资金，这对于房地产行业的发展是必须的。

当然，随着市场预期的非理性的膨胀，以及在这种市场预期下引发的大量资本的不断涌入，房产的供应有可能被资本“垄断”，然后“强迫”无房者接受高价格或高房租，这也暴露了资本“嗜血性”的一面。事实上，资本的这种“逐利性”和追求“垄断”是永远伴随着的，因为，通过垄断获取更高的利润是资本获取超额利润的一条基本途径。尽管，资本并不总是能够实现这种垄断。

（二）土地供应的事实垄断和垄断实施

中国的房地产市场和其他大部分国家最大的不同是，中国的土地供应是“事实上”的垄断，即政府垄断土地的供应。众所周知，土地成本是房产总成本的主要构成部分，所以土地的价格直接影响了房产的价格。垄断具备更高的要价能力，这也是基本的经济学常识。垄断方如果运用这种操纵价格的能力来获取更高的价格的行为一旦发生，我们说垄断方开始进行了垄断实施。房产价格的上升伴随着地方政府土地出让金的不断上涨已经说明了地方政府在不断地进行这种垄断实施。

从好的一面来看，地方政府的这种垄断实施行为对城市发展是有利的，即通过高的土地出让金来获得资金搞好城市的规划和配套设施的建设，从而提高城市的生活质量，即钱“来源于民，用于民”。但是从不好的一面看，地方政府的这种垄断实施也加剧了“资本”的垄断能力。也就是说，由于短期内土地出让的有限性，使得进入房产市场的资本可以轻而易举地买下所有的供应。所以，资本垄断在政府土地垄断实施的推波助澜下很轻松地实现了。

（三）社会财富的累积和流动性泛滥

改革开放以来，中国经济取得了突飞猛进的发展，社会财富也得到空前的累积，这不仅仅表现在政府财政增长上，也表现在单位和个人拥有的资产规模上。因此大量的“闲余”资金需要寻找“投资”的出口。另外，由于政府在经济管理和调控过程的需要，特别是金融危机发生初期，为了刺激经济的增长，政府运用了宽松的货币政策和扩大基础性投资的手段。这些手段对于刺激经济发展显然是有效的，但是也存在“副作用”，即带来了“流动性的泛滥”。M2 与GDP 的比值是国际上最常用的的衡量流动性过剩情况的指标，而根据2011年9月国际货币基金组织发布的《全球金融稳定报告》估计，截至2011年6月底，我国国内贷款总量相当于GDP 的173%。2010年底的货币供应量M2 与国内生产总值(GDP)之比达到1.8 倍。相比之下，美国的M2 与GDP 之比一直在0.5－0.6 的范围，韩国的M2 与GDP 之比更是在0.12－0.15 之间［7］。如此大量累积的社会财富和流动性，在膨胀的市场预期下，不断进入了房地产市场。这些资金进入也为资本垄断提供了现实的可能。

（四）贫富差距的不断扩大

房价高的另外一个原因，甚至可能是根本性的原因是贫富差距的不断扩大（我们这里的贫富差距不仅仅指“居民”与“居民”之间，还指“单位”与“单位”之间）。据国家统计局数据显示，从2003-2012年的这10年间，我国的基尼系数一直处于0.47 以上的水平，早就越过了0.4 的国际公认警戒线［8］。这样巨大的贫富差异使得“富人”（也包括“富单位”）积累了大量资金，这些资金在膨胀的房产市场预期下必然涌入房产市场。“富人”闲余资金具有较高的追求“长期投资回报”的特征。这些大量的资金进入为实现房产供应的“垄断”提供了可能。而大量的“穷人”（也包括“穷单位”）原本就难有房产的购买能力，在市场的作用下，这种能力几乎就从根本上丧失了。

三、解决房地产问题的措施

根据上文的分析，我们认为“高房价”的问题最具破坏性的是资本垄断，所以根除这种垄断，不但可以解决虚高的房价问题，还可以让资本发挥良性的作用。由于资本垄断市场的形成是需要多个条件的，所以解决资本垄断的有效措施是破除这些条件。

（一）解决土地供应垄断实施行为

正如上文提出，中国的房地产市场和其他大部分国家房地产市场最大的不同是，中国的土地供应是“事实上”的垄断，即政府垄断土地的供应。这种特征其实可以是我国房地产市场健康发展的一个很好的武器，很可惜的是目前这个武器没有得到很好的运用。近年来，各地方政府通过“招拍挂”的方式逐步出让土地，并通过控制土地出让步骤，使土地出让价格不断上升。这种方式是典型的垄断实施方式。更严重的是，这种方式使得获得土地出让的房产企业得到了更加稳定的“土地价格”一定上涨的预期，从而进一步加剧“资本”垄断供应的可能性。结果是政府垄断转变成了资本垄断。

所以，解决土地供应垄断实施是政府首要解决的一个问题。解决的方式可以是，低价供应土地、出让地价零增长、土地限时开发和政府保留转让收益权等。

（二）允许资本的逐利行为，同时解决流通中“囤积”问题和不正常的市场预期问题

如前文所述，市场经济应该承认并允许资本的逐利行为。事实上，如果政府管理恰当，资本的逐利行为是有利于产业发展的。当然，就当前的房地产市场来说，已经出现了资本垄断供应的情况，所以房产价格也已经超出了应有的价格。所以，破除这种资本垄断是政府应该着重解决的问题。资本垄断包括两种情况，一是资本对土地资源的垄断；二是资本对完工房产的垄断。可以分别采取不同的措施解决，比如前者包括：（1）土地限时开发；（2）惩罚土地超时开发；（3）政府保留土地完工前增值收益权等。对于后一种情况，可以采取包括：（1）房产保有税（平均个人拥有面积为基础的累进税制）；（2）提供公共租赁房等措施加以解决。

（三）多层次的住房保障体系的建立

建立多层次的住房保障体系对于解决高房价有特殊的作用，因为一方面这种措施是应对资本垄断“完工房产”的有效措施，同时也是解决中低收入者住房需要的有效方法。因为，即使房价回归到理性的水平，仍然会有人不具备购买房产的能力，而政府对此应该承担责任。目前，地方政府已经着手开发保障房，2011年1-9月份，全国保障房开工建设已达986 万套，开工率为98%（不含西藏自治区），但是在保障房的建设过程中还是存在着诸如资金瓶颈、住房保障法制建设滞后、土地供应以及保障房的分配方面等各种问题［9］，所以有关政府部门仍然需要注意保障房从开发、分配、维护到转让过程的公平、公正和公开性。

（四）从根本上解决贫富差距不断扩大

贫富差距是高房价产生的深层次的原因，但是解决这个问题更是一个长期和复杂的问题。运用有效的税收和财政制度、政策，在一次分配和二次分配过程中实现公平，需要政府和法律工作者长期不懈的努力。

四、反 思

此次的京版“国八条”的出台目的是抑制房产的投资性需求，但是从上文分析来看，作用非常有限，因为这些措施仅仅是针对个人的购买行为进行限制，而且政策存在漏洞。其实更为严重的是，该政策直接区分了“本市户籍居民”和“非本市户籍居民”，并作出了不同的规定。这种政策的出台无论是否真正起作用，在它出台的那一刻起，就已经给全体“非本市户籍居民”进行了一次“公开地”歧视。相信这种做法也已经严重地违反了宪法的精神。所以，政策制订者应该全面地审视问题的根源，也有勇气承担政府的责任，并时刻牢记“公平公正”原则的重要性。

［1］北京市人民政府办公厅.北京版“国八条”楼市调控细则公布［EB/OL］.凤凰网，2011-02-16.

［2］张维迎.博弈论与信息经济学［M］.上海：三联书店、上海人民出版社，1996.

［3］梅新育.房地产利益集 团的组成和能量［J］.南 风窗，2010(10)：36.

［4］刘洪玉.“京版国八条”有望稳定房价［N］.光明日报，2011-02-24(002).

［5］曹阳，王栋，焦志文.京版新“国八条”加大房地产调控力度［N］.金融时报，2011-02-22(005).

［6］北京市人民政府办公厅.北京市人民政府贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨文件的通知［EB/OL］.首都之窗-北京市政务门户网站，2010-04-30.

［7］国际货币基金组织.全球金融稳定报告［R］.2011-09.

［8］国家统计局.中国基尼系数达0.474 收入分配改革非常紧迫［EB/OL］.凤凰网，2013-01-18.

［9］路君平，糜云.我国保障房的发展现状与融资渠道探析［J］.中国社会科学院研究生院学报，2011(6).