构建农村社会养老保险政府责任的法律机制

黄雪兰

（汕头大学法学院，广东 汕头 515063）

一、传统农村养老模式遭受挑战

随着市场经济的发展，传统农村养老所依赖的土地、家庭和集体经济等方面功能均在弱化，传统农村养老模式备受挑战。

（一）土地养老功能削弱

首先，土地收入的非稳定性和非固定性决定了土地不具有基本的养老保障功能。农牧种植在一定程度上依靠天时地利，相同的土地面积，自然气候条件、地理环境不同，土地收入相差甚远；相同一块土地，种植不同、市场供求关系不同，收入也非常不同。因此，农民依赖土地养老保障是不固定、不稳定的。如果我们的制度强调土地的社会保障功能，或者将土地作为农村社会养老保障的主要功能，那么，农村居民的养老保障是非常不可靠的。

其次，农民收入形式上逐年有所增加，但储蓄增长有限。

从表1 看，农民收入近年间似乎有所增长，但问题在于：第一，在扣除通货膨胀因素以及食品消费以外的消费后，实际的结余必然更少甚至没有；第二，政府不能让农村老年人在年过60 岁或更大的年龄还要继续耕种，永远不能退休。因此，让农民依靠储蓄养老还是差强人意，储蓄只能作为基本养老的补充，而不能作为主要的部分。

表1 农民人均收入支出对比表

（二）家庭养老受挑战

首先从老年抚养比看。老年抚养比是指人口中非劳动年龄人口数中老年部分对劳动年龄人口数之比，用以表明每100 名劳动年龄人口要负担多少名老年人。1982年，我国的老年抚养比为8%，2011年的老年抚养比为11.9%，抚养比从8%%上升到11.9%①数据来源于《中国统计年鉴2011》。。在当前计划生育政策不改变的情况下，意味着抚养压力将逐渐在增大。

其次看家庭结构类型的变化。传统的五代、四代或三代同堂的家庭结构随着经济的发展，许多独生子女结婚后与第二代独生子女（即他们的孩子）组成核心家庭模式的“三口之家”。由于家庭结构和家庭关系的变化，将来的独生子女即使主观上愿意和老人生活在一起并提供帮助和照顾，客观上已有些力不从心。

（三）农村集体组织的局限性

当前农村集体组织和农民经济水平不一，收入参差不齐。在农村，富裕的有华西村作为典型。华西村是全国农村走共同富裕道路的典型，2004年，华西村人均工资收入12.26 万元。同年全国农民人均纯收入2936元、城镇居民人均可支配收入9422元。华西人的收入是全国农民的41.76倍、城镇居民的13.01 倍。2009年，华西村入选中国世界纪录协会中国第一村，华西村创造了中国世界纪录协会多项世界之最、中国之最。②http：//baike.baidu.com/view/20522.htm.目前我国共有592 个国家贫困县③http：//baike.baidu.com/view/1597474.htm.。按照农民人均纯收入2300元新的国家扶贫标准④http：//baike.baidu.com/view/893436.htm.，即一天平均6.3元/人。显然在贫困县或者接近贫困的农村，养老依靠集体经济也是不现实的，毕竟，富裕和比较发达的农村还是少数。

当前农村集体组织和农民经济水平不一，收入参差不齐，在贫困、不富裕的农村里，让他们承担集体养老责任也是不现实的。

二、政府在农村养老保险制度承担责任的现实考察

（一）现行制度存在的问题

当前，农村养老的主要法律依据是国发〔2009〕32号《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（下简称《意见》），根据《意见》的规定，我国正在探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

根据《意见》的规定，新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，基础养老金标准为每人每月55元。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139。按照该规定，假设一人一年缴纳100元，地方政府补贴30元，30年后一人可领的养老金每月83元【个人+地方补贴部分：（100+30）*30/139=28元，28元+55=83元】，再扣除通货膨胀的因素，这种保障水平很难真正解决养老问题。

（二）国外政府在社会保障方面的投入

1991年英国政府社会保障开支为720 亿英镑，1996年达到800 亿英镑，占当年整个财政支出的40%。［1］日本养老金最主要的构成是基础养老金，而基础养老金的财源除了来自农民缴纳的保险费外，有1/3 是由日本国库负担的。从2009年开始，这个比例有所调整，国库负担基础养老金的比例上升到1/2。［2］发达国家社会保障支出的比例一般占到政府总开支的40%甚至超过50%，占GDP 的10%以上甚至超过20%。世界军事开支最大的美国，联邦政府在各类社会保障项目方面（不含医疗保健和住房福利）的支出也高达30%左右，远远超过国防和安全方面的开支（20.65%）和一般性公共开支（12.75%）。［3］

各国一般使用社会保障支出与国民收入（或是国民生产总值）的比，作为各国社会保障支出规模的显示指标。按照这个指标，日本为13.8%、瑞典为49.0%、法国为34.9%、德国为29.7%、英国为24.5%、美国为18.0%（均为1991年数据）［4］。

（三）加大农村养老保险投入的设想

1.现有对社会保障的财政投入。

表2 全国社保、公共服务支出与财政收入对比表

从表2 看，2008-2010年全国社会保障支出占全国财政收入的比重分别为11%、11%、10.9%、10.7%；而一般公共服务占全国财政收入的比重分别为16%、13%、11%、10.7%。

与国外社会保障支出与国民收入的比例相比较，我国社会保障支出还有待大幅增加，当然，我国的经济水平还未达到发达水平，城镇社会养老保险已经初具规模，从平等或平衡的角度看，是加大农村社会养老保险投入的时候了。

2.增加政府资金来源的设想。

（1）财政收入增长是增加农村社会养老保险政府投入的可靠保障。从2003年到2010年，我国税收收入增速分别为20.4%、25.7%、20%、21.9%、31.4%、18.8%、9.8%、23%。税收收入从2003年的20466 亿增长到2010年的73202 亿元。同时，非税收收入也在快速增长，2008年非税收入6125 亿元，2009年非税收入8962 亿元，比上年增长26.1%，2010年非税收入9878 亿元，增长9.8%①数据来源于财政部网站。。

全国财政收入的稳定增长是增加农村社会养老保险政府投入的可靠保障。

（2）节流是对加大农村养老财政投入的有效支持措施。如果说，开源是增加农村社会养老保险政府投入的可靠保障，那么，节流是对加大农村养老财政投入的有效支持措施。

2006年，国家行政学院教授竹立家曾在《学习时报》发表《政府管理改革的几个切入点》②http：//news.qq.com/a/20060317/001231.htm.一文，该文明确指出：政府部门每年的公车消费、公款吃喝、公费出国三项支出高达9000 亿元之巨。竹立家说，资料显示，2004年，我国至少有公车400万辆，公车消费财政资源4085 亿元，大约占全国财政收入的13%以上。与公车消费相联系，各种资料显示，全国一年的公款吃喝在2000 亿元以上，二者相加总数高达6000 亿元以上。2000年《中国统计年鉴》显示，1999年的国家财政支出中，仅干部公费出国一项消耗的财政费用就达3000 亿元，2000年以后，出国学习、培训、考察之风愈演愈烈，公费出国有增无减。竹立家认为三公相加，数字高达9000 亿元。

表2 数据表明，从绝对数字和比重看，全国社会保障支出均少于一般公共服务开支，如果能够此消彼长，适当地减少一般公共服务开支，那么提高社会保障支出就更有保障。

（3）社会呼吁应当提高国有企业利润上缴比例。根据财企[2010]392号《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》的规定，中国烟草总公司在内的15 家第一类企业，收取比例为企业税后利润的15%；中国铝业等78 家第二类央企，收取比例为企业税后利润的10%；中国核工业集团等33 家央企，收取比例为企业税后利润的5%；纳入第四类的中国储备粮管理总公司和中国储备棉管理总公司，继续免交国有资本收益。除了第四类，其余央企税后利润提交比例，和之前相比统一提高了5%。

财政部财政科学研究所所长贾康表示，近年来，我国国有企业整体经营状况改善，国有企业的利润总额规模大、增速快，已经具备了向政府分红的能力。全国人大代表李永忠认为，国企应该更多承担社会责任。去年国企只上缴20%的利润给中央财政，“如果按照解决就业的比例来换算，国企应该上缴90%的利润，那就要交12000亿元给国家，如果把这些钱都投入到民生板块，基本上能解决我们现在的民生问题，二次分配就大大提高了。二次分配提高可以刺激消费，也可以培养全社会公民对社会的忠诚度。”全国人大财政经委调研形成社会保障工作的专题调研报告的建议：“鉴于我国社会保障资金缺口在10 万亿以上，将国有资本经营预算主要部分用于补充社保资金的来源，也就是国企利润填补社保资金缺口。”［5］

首先，国有企业是全民所有制企业，其财富原本应归全民所有，所谓取之于民，用之于民，提高国有企业利润上缴比例，用于补充社会保障支出名正言顺，有正当的理由；其次，社会保障属于国民收入的再分配范畴，遵循公平或平衡原则，有助于维护公平和缩小贫富差距。2011年国有单位的年平均工资为44695元，集体单位的年平均工资为29261元；2011年城镇私营单位就业人员年平均工资24556元；2011年全年农村居民人均纯收入6977元①数据来源于国家统计局网站。。由于初次分配更多地注重效率以及其他因素的影响，初次分配的差别巨大。因此，应当加大再分配的公平功能，发挥社会保障在国民收入再分配中的重要作用。

三、政府在农村养老保险制度中责任的法制化

从我国来说，不论是社会保障制度还是社会救济、社会福利和优抚安置制度，国家均应义不容辞地在其中充当起主体的资格。［6］在养老保险制度中，政府肩负着主导社会保障制度的责任，农村社会养老保险更是如此。《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”这一规定明确揭示了生存权保障的基本原则。政府对老年人负有保障的直接责任，政府不得将此责任转移给第三方。老年人的子女、农村集体经济组织在农村养老问题上只能承担次要、辅助的作用。《宪法》第33条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”这一规定明确揭示了另一基本原则，即平等性原则，根据该原则，在符合公平的条件下，农村老年人有获得无差别保护的平等权利，包括养老权。因此，农村的老年人有获得与城市企业退休职工、城市老年人、甚至机关退休人员同等的养老权。或许由于经济发展水平的限制，城乡养老水平无法真正平等，但也应当满足农村老年人的最基本生活需求，在一定程度上予以平衡其利益。

从政治、道德等层面去探讨政府在农村养老保险制度中的责任没有实际意义，应当从法律层面去探讨政府责任才有实践意义，即政府责任法制化。责任的涵义：一指义务，指份内应做之事；二指没有履行义务应承担的谴责或处罚。所以，探讨责任，要明确义务是什么？由哪个机构来评价义务？哪个机构行使处罚权力以及如何处罚？

（一）财政责任法制化

《社会保险法》第5条规定：“县级以上人民政府将社会保险事业纳入国民经济和社会发展规划。国家多渠道筹集社会保险资金。县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持。国家通过税收优惠政策支持社会保险事业。”这种规定是远远不够的，过于纲要而缺乏可操作性，尤其对农村养老保险来说更是如此。或许在现行阶段无法在法律层面加以明确、确定，但应当在行政法规、政府规章中明确各级政府的责任，包括目标、比例以及逐年调整的规则等等，这样责任才能落实，政府承担责任才不致于成为一句口号。

首先，大大提高基础数额。受经济水平的制约，虽然农村老年人可能无法一步到位与城市老年人在养老上达到真正的平等，但法律在确定各级政府承担的基本养老数额，要充分考虑那些没有储蓄、没有集体经济来源的农村老人生活的基本需求，同时与当地的最低生活保障标准接轨，参考城镇社会养老水平。以贵州为例，贵州2011年1月 最低生活保障标准分别170-300元不等［7］。当下的政府对符合领取条件的参保人全额支付每人每月55元新农保基础养老金离最低生活保障170元还相差甚远，与2011年全国月人均养老金达到1531元［8］，更无法比拟。

在贫困或比较贫困的农村，法律应当明确规定由各级政府承担全部的基础养老金，以维护农村居民中困难群体的基本权利；弥补贫富差距，发挥社会保障的再分配功能。

其次，实行阶梯型补贴。在有条件的农村，可以实行阶梯型补贴。通过实行阶梯型补贴，激励农民选择较高档次的缴费标准。根据笔者对新农保的调查，农民选择每年100元档次的投保是最多的，而这种选择还是跟政府的强行捆绑有关。然而，选择每年100元档次的投保对年老的养老保障的作用显而易见是比较有限的。当然，实行阶梯型补贴，虽然符合“权利义务对等”原则以及激励理论，但这毕竟是保障农民的基本生活，要权衡公平与效率关系，所以阶梯型补贴，应当有一定的限制。

法律应当明确规定实行阶梯补贴部分由政府承担，并且明确中央承担的比例、转移性支付的比例、地方政府承担的比例。

第三，基础数额调整的规则。政府承担的养老基础数额应当随着经济发展变化适时调整，保障养老水平不会随着经济发展水平而下降。因此，法律应当明确规定调整的规则，使基础数额调整成为长效机制。

（二）政府财政责任监督实施法制化

应当明确对政府社会保障财政投入进行法律监督，明确监督的主体主要为权力机关等以及监督的程序。

1.责任审计制度化。为了保障社会保障责任按照规定、计划的落实，定期审计是必须的，通过立法将对各级政府的责任落实情况进行审计制度化。法律应当明确主管审计机关及其审计的内容，包括财务报表、财务报告、实际的收入及支出，下年度的预算以及建议的年度预算等等。

2.责任问责制度化。定期将审计结果报告相应的权力机关。权力机关根据审计结果，进行问责，将之作为行政长官、具体责任人等政绩考核内容，实行奖惩制度。强调审查机制与纠偏机制的功能，以确保财政投入到位。

（三）宣传责任法制化

在笔者对新农保的调查中，发现农民对农村养老没有太大的积极性，这与农民没有长远的考虑、对养老制度不甚了解密切相关。

农村养老保险的意义和具体的内容宣传对农民来说意义重大是毋庸置疑的。农民对农村社会养老保险知之甚少，这与宣传缺失不无关系。法律应当明确规定各级政府的宣传责任。就宣传形式而言，除了继续保留传统形式，如读报学习、宣传栏、广播、制作相关内容的文娱活动等，还应当增加新媒体的宣传形式，如网络、电视等。此外，还应当为青少年举行相关活动，让他们认识未雨绸缪、社会养老保险对将来的重要性。

（四）增值保值责任法制化

农村社会养老保险中个人账户资金的保值、增值是新型农村社会养老保险试点制度的一个“软肋”。当前社保基金的保值、增值手段主要是存入银行获取利息或者购买回报率低、风险小的国债，但是这两种手段并不能保证社保基金的保值、增值。从表3 列出的数据看，5年中，一年期存款利率平均为2.74%，而农村居民消费价格指数平均为4.08%，一年期存款利率远远跟不上农村居民消费价格指数上涨的速度。如果2004年1月存入100元，按一年期存款利率并以复利的形式计算，到2009年1月，已经贬值7.18%，只剩下92.82元了。［9］

表3 农村居民消费价格指数和一年期存款利息的比较［9］

农村社会养老保险制度实施较晚，到真正大面积给参保人发放养老金还有很长的积累期。参保人的个人账户积累额会随着制度的普及而不断地增加，基金额度越大，保值增值的压力就越大。如果还停留在原先社保基金的保值增值手段，农村社会养老保险基金的保值增值将面临巨大的困难。因此，首先应提高统筹层次或资金的统一运营。由各县、镇运营保险基金是不现实的，也是充满风险的。在目前无法提高统筹层次的情况下，可以先将部分基金统一运营。其次应由专业的机构和专业人员运营，或者设立独立的专业机构，或者委托专业机构运营。法律要规定选择专业机构的标准、机构的条件，专业人员的资格，机构及人员的进入的条件、退出机制。

［1］吴中宇.现代社会保障导论［M］.武汉：华中科技大学出版社，2009：31.

［2］林静，郑晓玲.从财政角度看中日农村社会养老保险制度［DB/OL］.http：//www.doc88.com/p-234794216328.html.

［3］周弘.国外现代社会保障制度面面观［DB/OL］.http：//theory.people.com.cn/GB/10391398.html.

［4］樊彩耀.世界各国社会保障分类［DB/OL］.国家计委宏观研究院.http：//www.cnpension.net/index_lm/2008-09-08/536906.html.

［5］常红.企利润上缴比例将提高专家支持用于补充社保［DB/OL］.http：//www.cs.com.cn/tzjj/qfii/201011/t20101106_2657421.html.

［6］史探径.我国社会保障法的几个理论问题［DB/OL］.http：//www.cslnet.cn/show_tit.aspx?id=474.

［7］贵州省民政厅网站.2011年1月城市居民最低生活保障工作情况表［EB/OL］.http：//www.gzsmzt.gov.cn/content-11-3546-1.html.

［8］国家人事社会保障部.全国目前月人均养老金达1531元［EB/OL］.http：//finance.sina.com.cn/china/20120120/120 011249155.shtml.

［9］唐钧.新农保的“软肋”［J］.中国社会保障，2009（11）：26-27.