论高校管理权的法律规制——以湖北高校为例

蒙 柳，范静慧

（武汉工程大学 法商学院，湖北 武汉430074）

近年来，随着我国大学生权利意识的逐渐觉醒和高校管理体制改革的不断深化，高校被诉案件大量出现，暴露了我国高校管理权存在的诸多问题。高校管理权的天然性绝对权威开始受到质疑，如何依法对高校管理权进行有效制约和保障学生权利，已经成为高校管理工作中无法回避的问题。本文对这些相关理论问题进行研究和分析，以期对我国高校管理权的正确行使、学生合法权利的保障以及推进高校依法治校方略的实施有所裨益。

一、高校管理权的法律性质

我国高校按照投资主体的不同分为公立高校、民办高校和国有民办二级学院。尽管在我国并不是所有的高校都拥有完整的管理权，例如专科类院和绝大多数民办高校没有学位授予权，且民办高校与公立高校也有很多不同但是在某些方面如教育目的、管理制度、学历效力等方面两者并无差异，因而本文还是将所有这些高校包括在内，把它们作为一个抽象概念整体来进行研究，以便使分析结果具有普适性意义。

我国高校管理权是随着高等教育的产生而产生的，是为了保证高校教育功能的实现，法律赋予高校对其内部人员、事务、财物等进行组织、安排的权力。[1]高校管理权来源于法律法规的授权，依据《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第21条规定：“国家实行学业证书制度，经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家规定，颁发学历证书或者其他学业证书。”第22条规定：“国家实行学位制度。学位授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位，颁发学位证书。”第28条规定了学校及其他教育机构行使“对受教育者进行学籍管理，实施奖励和处分”和“对受教育者颁发相应的学业证书”等各项权利。《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）第11条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”第18条规定：“高等教育由高等学校和其他教育机构实施。”《中华人民共和国学位管理条例》（以下简称《学位条例》）第8条规定：“学士学位，由国务院授权的高校授予，硕士学位、博士学位，由国务院授权的高校和科学研究机构授予。授予学位的……学科名单，由国务院学位委员会提出，经国务院批准公布。”《高等教育法》第20条、第22条也对学业证书制度、学位制度等作了相应的规定。从这些法律法规的规定可以看出，我国高校享有法律、法规的授权，属于授权性行政主体，在授权范围内行使的这些权力均具有强制性、单方性和主动性的特点，符合行政权的主要特征。因此，笔者认为高校管理权是一种特别的行政权，即一种不完全的行政权。毕竟，高校属于授权性行政主体，不是职权性行政主体。

二、高校管理权法律规制的缺陷

所谓法律规制，即通过法律对相关主体所享有的权限、实施的行为、有关程序等进行规范和引导，以保障行为的有效实施。作为一个系统化的结构体系，高校管理权的法律规制意味着在管理过程中，把法律作为管理的依据和最高权威，对管理权的运作予以有效规范，为高校学生权利提供充分的法律依据和法律保障。[2]大学作为学术自治机构，承担着培养人才的重任。因此，赋予其管理权是十分必要的。但由于我国教育立法对高校管理权的规定很模糊或很原则，因此我国高校管理权法律规制方面还有很多缺陷，具体表现如下：

（一）高校管理权的立法体系供给不足

尽管我国有一系列教育专门法律及教育行政法规和教育部门规章，如《教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》、《普通高等学校学生管理规定》等，但他们之间没有形成配套的法律体系，如《高等教育法》中有一些授权条款，因没有及时得到补充完善，导致实践中行为主体因没有统一、具体的实体性和程序性规范而各行其是；且大多属于原则性的立法，缺少系统、详尽的规范，如我国《教育法》第28条只规定了高校有权按照规章自主管理，却没有明确哪些内容是可以纳入到学校行政管理权中，是否只要是学校制定的规则都可行；同样，在《普通高等学校学生管理规定》中，就有5处“由学校规定”的表述，有13处“按学校规定执行”的规定。[3]此外，我国现行高校管理规范性文件位阶较低，下位法与上位法相冲突的现象较为普遍。比如，《普通高等学校学生管理规定》中的“不允许在校大学生结婚”的内容与《婚姻法》关于达到婚龄的成年人有结婚权和生育权的规定相冲突；再如，高校在其规章中规定的行政处罚权。湖北某高校规定：迟到罚款5元、抽烟罚款200元；很多湖北高校规定宿舍内禁止使用大功率电器，违者予以没收等等，高校不属于行政机关，也没有相关授权，无权对学生做出罚款和没收物品的处罚。[4]

（二）高校管理权的程序规范不健全

高校拥有广泛的管理权，在这个管理过程中，学生又处于弱势地位，很难对抗高校的管理权。因此，必须通过严格的法定程序对管理权予以规制，以切实保障学生权利的实现。而审视我国的高等教育法律法规，程序性规范少且简单，可诉性弱，没有对如何实施的相关程序做出系统说明。如《普通高等学校学生管理规定》第63条尽管也规定了学生享有申诉的权利以及行政部门应对学生的申诉给予处理，但学生行使申诉权的申诉部门、裁决人选、裁决的范围、依据以及能否向上级教育部门提起行政复议、是否可以对教育行政部门做出的决定提起复议、对上级行政复议不服可否向法院提起行政诉讼等，都没有可作为依据的法律规章。依据现行法律法规，学生对学校取消其入学资格、退学或做出违规违纪处分提出的申诉，学校和教育行政机关应予以受理，而对于学校是否颁发毕业证书等决定是否可以申诉，哪些又属于行政复议的范围，并没有相关法律规定。此外，对学生的申辩权虽有所涉及，但对于侵犯了申辩权如何处理却并没有说明。如湖北十堰市两学生李天鹏、秦爱娟状告湖北省汽车工业学院案中，学校在没有听取他们申辩的情形下直接做出勒令二人退学的处分决定，明显违反了正当程序的规定，损害了学生的利益。[5]

（三）高校管理权的监督不完善

我国高等教育体制和模式深受计划经济体制的影响，教育立法中明显地存在“重管理者权力赋予，轻被管理者权利救济”的陈旧观念。[6]在高校管理法律规范中，规定高校管理职权的法规多，明确其相应责任的条款少；规定高校管理职权实施方式的规范多，明确学生权利救济途径的内容少。合理而完备的救济途径既是监督高校管理活动合法性和合理性的必要条件，也是维护学生正当权利的重要保证。[7]但是，目前由于我国法律规定的模糊与滞后，导致实践中，司法机关不能很好地发挥监督作用。《行政诉讼法》以列举方式规定了法院能够受理的案件，没有把受教育权列入可诉的的范围，因此，在具体案件的受理过程中法官严格按照法律规定决定能否将一个案件作为行政案件对待。由于《行政诉讼法》对高校的被告资格没有明确规定，现实中大多数法官都不会受理以高校为被告的行政纠纷。如在甄胜诉三峡大学撤销勒令退学处分案中，葛洲坝法院以“不属于人民法院直接受理的行政案件的范围”为由裁定驳回原告甄胜的起诉。[8]基于高校被告资格的无法可循，因此司法实践中各地法院对于是否受理高校行政案件做法不一致，极大损害了司法权威，而且法院不予立案的做法，使得当事人的合法权益根本无法得到救济，从根本上违背了设置司法机关的初衷。正如有些学者所指出的，“在中国大学的学术管理中，法院和检察院所发挥的影响和作用还非常有限，尚未成为一种重要影响力量。”[9]

三、高校管理权法律规制的完善

通过对高校管理权法律规制缺陷的分析，笔者认为在保障大学自治的前提下，应当建立有效的制约机制，遵守正当程序，接受司法审查，使高校管理工作真正走上法治化轨道，切实保障学生合法权利，具体构想如下：

（一）建立完备的高校管理权法律制度

正如前文所述，我国的教育法律规范与我国高等教育发展的要求相比较，还不够健全，在很多领域还存在法律空白。因此，必须建立完备的高校管理法律制度。首先，完善法律体系。对教育法律的空白予以补充，明确高校与学生的法律关系和权利、义务，避免各个法律间相互抵触，使高校与学生的权利义务和高校管理活动的运作规范得到明确。其次，修改和补充现行法律中不合时宜和不完备的部分，增加对高校责任的追究机制，在赋予高校管理权的同时，也应明确权力的法律约束，包括滥用职权时如何追究责任、以什么形式追究何种责任以及高校的行政诉讼被告资格等的规定。最后，增强高等教育相关法律的可操作性，因为缺乏可操作性的法律等同于没有法律，甚至会由于误解、歪曲而产生相悖的制约效果。

（二）加强程序法治化

程序问题是高校依法管理的核心问题，我国高校管理存在重实体、轻程序的缺点。高校在行使管理权的过程中享有较大的自由裁量权，往往通过制定学校规章将高校的意志强加给学生，造成对学生依法享有的权利的侵害。高校管理制度的制定应遵循正当程序原则，赋予学生程序性的权利，使高校管理权受到制约，以实现高校与学生间的公平。高校管理中要落实程序法治化，应当以公开原则、公正原则及参与原则为指导构建一整套程序体系。程序法治化是保证高校对学生处理结果的合理合法的有效途径，是高校管理权正确行使的有效保证。

（三）健全对高校管理权的监督

监督高校管理权，就目前实际情况来看，较为成熟和可行的途径是建构全面的学生权利救济制度，以权利制约权力，使高校管理者真正做到依法行政、依法治教。全面的学生救济制度包括校内和校外救济制度，对于校内救济制度的建构：健全高校内部申诉制度。虽然《普通高等学校学生管理规定》对校内申诉制度进行了规定，但对申诉机构的产生方式、人数比例及投票的效力并没用明确的规定，[10]因而笔者认为，为了完善申诉制度，使学生申诉权得以实现，应该进一步明确这些相关问题。而对于校外救济制度的建构：完善教育行政复议、行政诉讼制度。因而笔者建议我国《行政复议法》对教育行政复议制度作出明确、具体的规定，切实保障学生权利的实现。鉴于目前我国《行政诉讼法》并没用明确规定高校管理行为是否可诉的情形，笔者建议应尽快修改《行政诉讼法》，在保障高校拥有自治权自主管理的同时，明确规定司法审查的范围、受理部门、审查程序、时限、结果等，“法院判决不能涉及学术领域，学者有自己的自 由。”[11]这样既可以保证高校的学术自治，同时也不至于将高校的管理行为排除在法治之外，形成法治的真空地带。

[1]刘慧明，白元儒.高校对学生的管理权与学生受教育权的考辨[J].高教研究，2007，（17）.

[2]史亚洲.高校学生管理法治化探析[J].西安航空技术高等专科学校学报，2004，（4）.

[3]蒲晓媛.论高校学生管理权的法律规制[D].电子科技大学，2009.

[4]马鹰.高校管理权与学生权利冲突分析[D].河北大学，2010.

[5]新案导读：湖北十堰市两学生状告学校[EB/OL].

http://www.people.com.cn/GB/14576/15197/2103463.html，2003-09-23.

[6]薛贵滨，邓建平.我国高等教育立法存在的问题及完善[J].漳州师范学院学报，2002，（3）.

[7]李兵帅.高校学生管理工作法制化探析[J].阜阳师范学院学报，2006，（2）.

[8]甄胜诉三峡大学撤销勒令退学处分案[EB/OL].法律教育网，2005-01-12.

[9]别敦荣.中美大学学术管理[M].武汉：华中理工大学出版社，2000.

[10]焦思舵.我国高校管理中的权力与权利关系探析[D].吉林大学，2011.

[11]铙亚东法官在北大法学院举办的“专家评审与正当程序——‘刘燕文告北大’一案大家谈”的发言[EB/OL].http://www.wqdfg.com，2006-10-23.